Структура российского законодательства в области экологической экспертизы

В настоящее время систему российского законодательства в области экологической

экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42 Конституции РФ, целевой

федеральный закон "Об экологической экспертизе" и ряд статей (ст. 35-39)

базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды", являющегося

фактически "Основами российского экологического законодательства". Помимо

федеральных законов действуюет ряд конкретизирующих их постановлений

Правительства, а также несколько дополняющих указов Президента РФ. На основе

Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и

исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также

органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и

принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике

Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные

нормативно-правовые документы соответствующего уровня. Однако данный процесс

находится пока в самом начале своего развития.

Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей

степени ‑ общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный

раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и

принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) и

ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная статья

закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не

регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной

экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем

присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи

раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи

разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям,

учитываемым в ходе ЭЭ.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормы

предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком

посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической

экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно

раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляет

полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч.

Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведения

субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ

(ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы"

распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) и

территориальным (ст.8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической

экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня

субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической

экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),

определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта

(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений

экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Более

подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона

регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) и

условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус

заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой

области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и

обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах

главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,

закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности за

нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31),

административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34).

В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35).

Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ

над российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) о

приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента,

Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местного

самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в области

ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия

конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ,

ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной

нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральную

юридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовые

акты, в числе действующих среди которых, отмечаются:

постановления Правительства РФ ‑ "Об утверждении

Положения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов

экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных

экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и

проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об

утвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и

15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании

капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о

порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы

технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований

целесо-образности, эффективности и возможности участия российских организаций в

строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об

экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющих

государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической,

экономической и экологической информации о представляемых в пользование

участках недр", “О порядке разработки, согласования, государственной

экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного

использования и охраны водных ресурсов” и др.;

в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих

область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа ‑ "О

государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению

устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию".

Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по

обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет

" экологическиобоснованное размещение производительных сил" (что

подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также

содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: " оценка

хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них

антропогенного воздействия " относится к основным направлениям перехода

России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом перехода

страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных и

прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ);

"... механизмы разработки и принятия решений должны... учитывать

последствия реализации этих решений в экономической, социальной,

экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);

нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в

области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов

‑ приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию

хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке

воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и

нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ",

"Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований

инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или

проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения,

консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Об

утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения

отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или

экологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об

утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при

проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования

хозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственной

экологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Об

обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке

предплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Об

учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных

предприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизе

предпроектной и проектной документации;

нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ:

документы строительных ведомств ‑ "Об утверждении Инструкции о порядке

разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в

строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядке

проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и

сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной

документации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценки

воздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенны

факторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшение

окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и

застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранные

нормы и правила проектирования; документы Минздрава ‑ Санитарные правила

проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения

неутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая

оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических

производств на предприятиях других отраслей промышленности; документы

Госгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома "Охрана

атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) и

его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы

воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ

в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных,

нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных

мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от

стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля

промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документы

Госатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия

решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и

эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной

безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и

других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и

радиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др.

ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специ-альных разрешений на виды

деятельности, связанные с повышенной опасно-стью промышленных производств

(объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании

недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами;

нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:

региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным

законодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченные

государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на

территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об

организации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑

документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можно

назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов

и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что

касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов

находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении

Государственной экологической классификации намерений и деятельности и

соответствующее Положение;

Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не

всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области

экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются

нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ

и др.), а также международные договора (конвенции),

ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные

материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов

при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является

Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в

трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР,

а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её.

В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности

официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории

одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать

неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское

экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС,

является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых

государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила

основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и

активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения

консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов

экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический

документ Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции и

развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий

процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,

отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом

анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных

институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным

видам хозяйственной деятельности.

Технические документы. Последней группой документов и материалов, также

не входящих в число правовых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются

Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы

(ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а

также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные

пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы

, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для

проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям.

Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме.