Последняя четверть XIX века стала поворотным моментом в социально-экономическом развитии Казахстана. Постепенное утверждение товарно-денежных отношений в социальной и хозяйственной сферах, вытеснение родопатриархальной системы из повседневной жизни основного контингента обитателей края - казахов круто изменил характер традиционных производственных отношений, особенно в степных районах в большей степени, чем в южных районах, испытывавших воздействие капитализма, охватывавшего все стороны развития Казахстана как части колониальной империи.
Расширение обрабатывающей, относительно быстрое развитие горнодобывающей промышленности, строительство Новых железнодорожных линий, процесс урбанизации, формирование рабочего класса - все это в совокупности привело к изменению всей системы социально-экономических факторов, законодательного обеспечения все более и более утверждающегося рыночного предпринимательства, придавшего Казахстану облик колониальной окраины. Вовлечение Казахстана в общероссийскую жизнь со всеми вытекающими отсюда последствиями наталкивалось на субъективные препятствия, порожденные в основном несоответствием старых законодательных актов с теми переменами, которые складывались в общественно-политической и хозяйственной жизни степных областей. К тому же осуществляемые преобразования во многих сферах жизни двух южных областей - Сырдарьинской и Семиреченской, которые, находясь в весьма близком соприкосновении со степными районами, объективно вовлекали последних в новый виток административно-территориального управления, и разработка и принятие реформы в остальных четырех областях стали настоятельной необходимостью. Записки, рекомендации многочисленных комиссий, соображения влиятельных чиновников, представителей военно-административной службы также однозначно говорили в пользу проведения подобной реформы, которая осуществилась в 1886 г. в Туркестанском генерал-губернаторстве. Однако восстание 1868-1870 гг. и последующие антиколониальные волнения, вызвав переполох и настороженность в петербургских кругах, требовали внимательного, дифференцированного отношения к будущей реформе в связи с неравнозначным восприятием «Временного положения» 1867-1868 гг. в Тургайской и Уральской областях, с одной стороны, где продолжала сохраняться взрывоопасная ситуация, в Акмолинской, Семипалатинской, с другой, где административно-территориальные перемены были воплощены в условиях относительного затишья. Это имелось в виду, когда Особый Комитет, на который была возложена разработка и рекомендации по узаконению «Положения», об управлении степными областями констатировал: «Что новое положение (1867-1868 гг. - Ред.), встреченное киргизами с сочувствием, было введено в степях Западной Сибири всецело, и что применение сего не встретило на практике никаких особых затруднений...».93
|
|
|
|
По мнению Особого Комитета, все изменения «первого начального положения» должны были «отнять временный его характер» и в более «точной редакции» устранить всякие недоразумения, «встреченные на практике», в ходе его осуществления, а также развить, дополнить систему управления и суда «на началах возможно ближе подходящих же в прочих частях империи».94 Нет никаких сомнений в том, что предлагаемое «Положение» призвано было завершить в Казахстане процесс утверждения российской военно-административной власти на основе учета перемен, обусловленных развитием капитализма «вширь». Таким образом, царский Указ от 25 марта 1891 г. следует рассматривать, как целенаправленную попытку переустроить жизнь разноязычного населения Казахстана. Более чем двадцатилетний период апробации «Временного положения» 1868 г., восстание 1868-1870 гг., привели петербургский двор к убеждению в необходимости усиления роли, бюрократической в своей основе, генерал-губернаторов с учетом трудностей управления громадными степными пространствами. Укрепление единоличной позиции генерал-губернатора как административного наместника российской монархии являлось одним из главных предназначений нововведения. 5 статей первого раздела довольно четко раскрывают основные права, которыми были облачены главные наместники царя в степных областях, а в приложении «Права, обязанности и образ действия генерал-губернаторов» до мельчайших подробностей расписан каждый шаг главного начальника края от его назначения и до увольнения. Статья 16 первого раздела, а также статьи 208-251 Приложения I определяли главные направления в деятельности генерал-губернаторов: утверждение торгов на всякую сумму по тем казенным строительным работам, на «производство» которых кредиты назначены установленным порядком; утверждение проектов и смет «по сим работам», равно как подряды поставки и другие договоры частных лиц с казной, те и другие на сумму до тридцати тысяч рублей.
Время принятия новой реформы ознаменовалось оживлением политической активности населения империи, ростом освободительного движения. Наиболее яркие представители народников, социал-демократического движения отбывали ссылку и в Казахстане. Статья 17 положения предоставила генерал-губернатору право по своему усмотрению высылать «вредных по политической неблагонадежности и инородцев» в назначенные, по согласованию с Министерством внутренних дел, местности империи, на срок не свыше пяти лет. Правда, при этом генерал-губернатор обязан был доводить до сведения министра внутренних дел о каждом таком распоряжении.95
Была упорядочена система управления областями: учреждено Главное управление областей: Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской (чуть позже переданной Туркестанскому генерал-губернаторству) в подчинении степного генерал-губернатора, назначаемого и увольняемого по усмотрению царя именными «Высочайшими указами».96 В случаях увольнения, смерти или тяжелой болезни генерал-губернатора, если при этом исполнение его обязанностей не было поручено императором другому лицу. временно его обязанности выполнял старший по службе из местных военных губернаторов.97 Кстати, военные губернаторы Семиреченской и Уральской областей, одновременно — наказные (назначаемые) атаманы казачьих войск с соответствующими штатами составляли чиновничью администрацию области. Права и обязанности военных губернаторов, назначаемых и увольняемых министром внутренних дел, а также положение вице-губернаторов, советников и членов общего присутствия областного правления дополнительно оговаривались «Уставом о службе».98 Преобразования охватили и уездные управления, претерпевшие заметные перемены со времени принятия «Временных положений»: Акмолинская область (место пребывания главного управления в г. Омске) состояла из пяти уездов: Омского, площадью 41 048,9 кв. верст, Петропавловского - 60 953,6, Кокчетавского - 63 688,7, Атбасарского — 114 549,5, Акмолинского -198 960,4;99 Тургайская область (областной центр в г. Оренбурге) — из 4: Актюбинского - 94 500 кв. в., Николаевского (позднее Кустанайского) -938 381, Иргизского - 127 360, Тургайского - 147 500;100 Семипалатинская область из 5: Семипалатинского - 64 786,9 кв. в.; Зайсанского-49 751,8, Каркаралинского — 182 430,6, Павлодарского - 403 788,2, Усть-Каменогорского - 41487.7;101 Уральская область из 4: Уральского, Калмыковско-го, Гурьевского и Темирского.102
|
|
Положение 1891 г. значительно расширяло административные функции уездных начальников, осуществляющих теперь надзор за «всеми установлениями общественного управления инородцев и прочих сельских обывателей в пределах уезда, а равно производство ревизий состоявшихся решений, как по непосредственному его усмотрению, так и по поручениям военного губернатора или областного правления; более того им позволялось подвергать...инородцев за ослушание законных распоряжений властей и за прочие проступки аресту, сроком не свыше семи дней или денежному штрафу не более 15 руб.».103
Положение 1891 г. содержало серьезные дополнения и уточнения судебного устройства в степных областях. Прежде всего, оно подтвердило статью «Временного положения» о приравнивании, как кочевых, так и оседлых жителей к сельским обывателям внутренних губерний России.
Основная задача, ради которой правительство круто изменило прежнюю судебную систему - вытеснение носителей исламского шариата -биев и правовой системы, упразднение их льгот, которыми те пользовались в течение десятков веков. Новое Положение, ликвидировав бийский суд, ввело новую структуру правового устройства под общим названием - народные суды. Статья 210 Положения гласит: «Оседлые туземцы и кочевники имеют отдельные народные суды, разрешающие подсудные им дела на основании существующих в каждой из означенных частей населения обычаев»;104 следующая статья - 211, определила разряды дел, подлежавших рассмотрению народного суда: все дела о преступлениях и проступках, совершенных «туземцами» при существенной оговорке, если эти дела не основаны на документах, совершенных или засвидетельствованных при участии русских властей. При этом действия народных судей строго контролировались вышестоящей судебной инстанцией. Приговоры и решения народного суда с превышением власти или по делам ему неподсудным не приводились в исполнение и о них уездной начальник «представлял» рапорт прокурору.105 Назначение народного суда на основе результатов выбора населением сроком на 3 года исключало избрание кандидатур, малоизвестных народу. К тому же статья 223 не ограничивала претендентов ни социальным происхождением, ни материальным достатком.
|
|
Более того, Положением учреждалась в каждом уезде и в городах: Омске, Семипалатинске, Верном и Уральске - должность мирового судьи, в Тургайской области права и обязанности областного суда возлагались на Оренбургскую палату уголовного и гражданского суда.106
Хотя окончательное разграничение функций исполнительной и судебной власти явилось несомненным политическим итогом реализации Положения 1891 г., колониальный характер нового судебного устройства был очевиден: право губернаторов предавать казахов военному суду под предлогом «непослушание» и т. п. держало местное население в состоянии непредсказуемой ситуации.
Откровенно колонизаторский характер носило Положение J891 г. по земельному вопросу. Кочевой образ жизни большей части степных обитателей, во многом определивший материальные ценности, духовный мир, хозяйственную структуру казахов, создавал ошибочное представление об отношении их к земле, которая в условиях родопатриар-хальных традиций казалась как бы отвлеченной формой общинной собственности. Разрабатывая Положение 1891 г., чиновники мало вникали в суть того, что в связи с вовлечением казахов в денежно-рыночные отношения резко изменилась прежняя стихийная позиция отношения собственности к земле. И вот, статья 119подтвердила объявление государственной собственностью всего земельного фонда, как заселенного, так и незаселенного, летние же кочевья оставались в пользовании кочевников по обычаям: земли же для горного промысла на зимовых стойбищах отдавались в наем. Права казачьих поиск па владение и пользование занимаемыми землями определялись «особыми узаконениями».107
Превращение Казахстана в колонию, населения — вподатное сословие внесли существенные коррективы в фискальную политику правительства в отношении местных жителей. Размеры кибиточной подати в сумме 2 р. 75 коп., позднее увеличенные до 3 р. 50 коп,, вносимые кочевниками в течение более чем 20 лет после реформы 1868 г., оказались для правительства недостаточными. Статья 137 Положения обложила кочевое население степных областей в пользу дохода казны податью, исчисляемую по расчету 4 руб. с кибитки и всякого заменяющего ее помещения для жилья - юрты, дома, сакли, землянки. Тут же в примечаниях дана оговорка - за одну кибитку «считается» летнее и зимнее жилище одного и того же «хозяина». 108 Перепись численности кибиток производилась один раз в три года. Волостные выборные, неверно показавшие число кибиток, подвергались по постановлению областного правления взысканию двойной суммы подати, «следовавшей» с каждой утаенной кибитки за время изъятия ее от обложения.109 Статья 149 касалась внесения подати сельскими или оседлыми обществами - русские крестьяне, дунгане, уйгуры облагались за отведенные им в надел государственные земли оброчной податью на общем с государственными крестьянами основании.110 Кроме того, население Казахстана облагалось натуральными и денежными земскими повинностями. Эти повинности касались в основном казахского населения четырех степных областей. Положение не распространялось на казахов, расселявшихся на земле Кабинета императорского двора. Казахи, кочующие по Кулун-динской степи (между Иртышем и Обью), в Алтайском горном округе, запользование землей вносили кибиточный сбор в сумме 6 руб. 50 коп. в пользу Кабинета, остальные - 1 руб. 50 коп. в пользу государственного казначейства.111 Кибиточная подать, как правило, собиралась аульными старшинами; те, в свою очередь, полученные средства передавали волостному управителю, который становится ключевой фигурой, имевшей непосредственные контакты с аулами. Вот почему выборы волостных сопровождались острой ожесточенной борьбой «партий», проявлявшейся в подкупах, интригах, ложных доносах. Каждая группировка употребляла все возможные средства, чтобы сокрушить своих политических оппонентов и обеспечить победу собственным выдвиженцам.112 Количество волостных менялось в зависимости от численности населения, числа кибиток. К примеру, в Тургайской области в 1896 г. было 47 волостей. 70 134 кибиток.113 В целом Положение 1886, 1891 годов, отражавшее проблемы социально-экономического развития Казахстана в концеXIX в,, явилось продолжением и завершающим этапом нововведений, начатых еще в 20-х годах XIX в.
Объективно сыграв положительную роль в урегулировании всей противоречивой, сложной системы хозяйственных и социально-политических процессов, реформа окончательно Превратила край в колониальную окраину империи, ускорил освоение Казахстана, облегчив российским предпринимателям выкачивание громадных природных и иных богатств региона, усугубляя ситуацию фискальной политикой правительства.