Стадії законодавчого процесу

З точки зору юридичної техніки, законодавчий процес - юридично визначених у конституції або в ін­ших законах послідовних дій парламенту, інших суб'єктів правотворчості по створенню законів та реалізації законодавчих повноважень.

Законодавчий процес досить ретельно регламентований і суворо формалізований у всіх державах світу. Це стосується як самої процедури, так і форми законодавчих актів. Процедура за­конодавчої діяльності в основному визначається відповідними положеннями основних законів (наприклад, у конституціях Іс­панії, Італії та "Акті про Риксдаг" Швеції цьому питанню при­свячені спеціальні розділи), регламентами палат (парламентів) та нормами інших нормативних актів. Ці три компоненти й утворюють парламентське процесуальне право.

Основними стадіями законодавчого процесу є:

· внесення законопроекту до парламенту (здійснення законодавчої ініціативи);

· розгляд законопроекту в парламентських комітетах (комісіях);

· обговорення законопроекту на пленарному засіданні палат (парламенту);

· прийняття законопроекту палатами (парламентом);

· підпи­сання закону главою держави та його офіційне оприлюднення (санкціонування і промульгація).

Це можна розглядати як схе­му, модель. У США, наприклад, виділяють до 15 основних ста­дій законодавчого процесу.

Початкова стадія - внесення за­конопроекту до парламенту. Зміст цієї стадії передбачає або внесення змін до вже існуючого закону, або містить нові про­позиції - лише перший проект майбутнього закону. За фор­мою вона прямо пов'язана з правом законодавчої ініціативи. Теоретично ініціатива видання законів повинна належати ви­борному органу - парламенту. Це випливає із самої концепції демократії. Але ще Дж. Ст. Мілль зазначав, що "закони мо­жуть бути добре розробленими тільки небагато чисельною комісією" і що "вже внаслідок нестачі часу необхідної для розробки законів, парламент є не здатним до цього"'.

У державно-правовій практиці зарубіжних країн знайшли своє втілення обидва ці аргументи. Порівняльне дослідження показує, що право внесення законопроектів зазвичай поділяють між собою парламент і уряд. У більшості країн урядові нале­жить право вносити законопроекти: вважається, що він технічно ліпше, ніж окремі члени парламенту підготовлений, щоб склас­ти його з юридичної точки зору. Там же, де міністри є членами парламенту, то органу народного представництва належить ви­няткове право здійснювати законодавчу ініціативу. Тільки чле­ни законодавчих зборів мають право вносити законопроекти і в країнах, де існує чіткий розподіл влад.

У Великобританії та інших державах сфери впливу анг­лійського права відповідне право формально закріплене тіль­ки за парламентаріями, і навіть члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати. У президентських респуб­ліках, як випливає з принципу жорсткого поділу влад, суб'єктами права законодавчої ініціативи визнані тільки окремі парламентарії. Однак у США, наприклад, для цього використовуються спеціальні послання президента до голів палат, в яких містяться і повні тексти законопроектів. Вони реєструються і передаються до одного з постійних комітетів. І хоча ні конституція, ні правила процедури не вимагають обов'язкового розгляду цього законопроекту, проте, за при­йнятим звичаєм, голова комітету пропонує розглянути його від власного імені. Подібна процедура існує і на Філіппінах.

Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи у державах зі змішаною республіканською і парламентарними формами правління, в яких розподіл влад не такий суворий, не обме­жується вищеназваними. Так, Конституція Франції відносить до носіїв права законодавчої ініціативи депутатів і прем'єр-міністра (ст. 39). У багатьох державах Центральної та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, цим правом наділені президенти. Правом законодавчої ініціа­тиви наділені й інші суб'єкти конституційно-правових відно- син, зокрема: кантони - у Швейцарії, представницькі органи автономії - у Португалії та Узбекистані; комітети (комісії) парламентів - у Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщи­ні та Японії; парламентські фракції - в Естонії та Португалії; представницькі органи місцевого самоврядування - в Чехії.

Особливістю цієї стадії законодавчого процесу в таких державах, як Австралія, Білорусь, Іспанія, Італія, Латвія, Лит­ва, Македонія, Румунія, Словаччина є т. зв. "народна законо­давча ініціатива".

Незважаючи на різноманітність форм законодавчої ініціа­тиви, фактом сьогодення залишається те, що домінуючу роль у реалізації цього важливого права належить урядові - т. зв. "уря­довій ініціативі".

Процедура реалізації права законодавчої ініціативи, як правило, пов'язана з внутрішньою побудовою парламенту. При двопалатній системі, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений у кожну з них (наприклад, у парламентах Вели­кобританії та Японії). Це робиться з метою прискорення зако­нодавчого процесу. Але у більшості держав, у яких конституційні строки палат є різні, законодавчий процес розпочинається в нижніх палатах (наприклад, у Нідерландах). Сама процедура подання законопроектів також досконало розроблена.

Приміром, у парламенті Великобританії внесення публі­чних і фінансових біллів здійснюється трьома способами: а) внесення білля за попереднім дозволом палати; б) внесення білля після попереднього сповіщення; в) внесення білля шля­хом передавання його з Палати лордів до Палати громад. У Конгресі США ця процедура доволі проста: в Палаті предста­вників білль опускається в спеціальну скриню, а в Сенаті акт внесення супроводжується короткою промовою автора білля. В Австрії та Норвегії внесення законопроектів до нижньої палати можливе тільки за посередництвом уряду, який має право вносити поправки до нього.

Розгляд законопроекту в парламентських комітетах (комісіях). Наступною після внесення законопроекту стадією в анг­ломовних і багатьох інших країн є т. зв. перше читання, пов'язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєст­рований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосу­вання може бути введений до порядку денного. Черговість же нерідко залежить від міркувань голови палати, його констру­ктивної співпраці з лідерами партійних фракцій, урядом.

Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціа­тора законопроекту визначають його необхідність з точки зо­ру ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього розв'язання поставленої проблеми. Якщо депутати отриму­ють позитивні відповіді на ці питання, законопроект прийма­ється у першому читанні і підлягає подальшій розробці.

Друге читання. Вона та­кож має свої особливості. У разі, якщо розгляд законопроекту на пленарному засіданні палати передує його направленню до комітету, друге читання практично є першим публічним об­говоренням законопроекту після його внесення до палати. Під час другого читання обговорюються основні, принципові положення законопроекту.

Третє читання. Включає обговорення та голосування проекту в цілому. Після цього, відбувається голосування на пленарному засіданні парламенту, де більшістю голосів приймається закон.

У бікамеральному парламенті для прийняття закону необхідно його схвалення обома палатами парламенту. Тому його розглядають або одночасно обидві палати, або після обговорення однією палатою законопроект поступає до другої.

«ЧOВНИКА» МЕТОД – спосіб по­долання розбіжностей між палатами парламенту щодо законопроекту, який полягає в тому, що законопро­ект послідовно передається з однієї палати до іншої (тобто ходить туди-сюди, як човник ткацького верстата), поки його буде прийнято обома палатами в ідентичному тексті або остаточно відхилено. «Ч.» м. застосовується у парламентах Ар­гентини, Венесуели, Франції та дея­ких ін. країн. Законопроект що­разу обговорюється на засіданні парламенту, що призводить до затя­гування в часі законодавчого проце­су. Така політика називається у США «флібустьєрство» (від фр. – морський розбійник, пірат, обманщик). Це обструкція прийняття законопроекту Сенатом, влаштована сенаторами шляхом затягування часу виступів при його обговоренні. Якщо законопроект не встигнули розглянути, то його переносять на наступну сесію та розпочинають усе спочатку (принцип «дисконтинуїтету»).

Промульгація – публічне оприлюднення закону. Це завершальна стадія виборчого процесу. Іноді це поняття вужче – розпорядження глави держави про опублікування й виконання закону. З офіційним опублікуванням пов’язане набрання ним чинності. Закон набирає чинності з моменту його опублікування або через деякий час після цього.

Стадії промульгації:

- засвідчення закону й факту його прийняття;

- підписання закону;

- санкціонування закону;

- розпорядження про його публікацію;

- публікація.

ПАРЛАМЕНТСЬКІ СЛУХАННЯ - розгорнуте обговорення на пленар­ному засіданні парламенту або на засіданні парламентського комітету (комісії) конкретного законопроек­ту чи іншого важливого питання, що входить до компетенції парла­менту. П. с. є однією із форм діяль­ності парламенту, яка активно вико­ристовується у президентських і змішаних республіках і рідко — в країнах із парламентарними форма­ми правління. П. с. організовуються одним із постійних комітетів (комі­сій) парламенту для привернення уваги громадськості і державних ор­ганів до важливих питань. На П. с. запрошуються представники вико­навчої влади, відомі громадські діячі, вчені, експерти та інші особи. Особ­ливо ефективними П. с. є у США, де комітет або підкомітет конгресу направляє копії законопроекту заін­тересованим організаціям і дає їх представникам можливість виступи­ти на своєму засіданні, організовую­чи публічні слухання.