Раздел II. Нормативно-правовое регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения

2.1. Реализация Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствие с поручением Министра сельского хозяйства Российской Федерации Н.В. Федорова от 6 июня 2012 г. № НФ-15/136 территориальными управлениями Россельхознадзора была проведена работа по реализации требований пункта 3 статьи 19.1 Федерального закона
от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте).

По состоянию на 1 января 2013 г. на территории Российской Федерации имеется 8229,3 тыс. земельных долей на площади 418,1 млн. га, количество земельных долей, права собственности на которые не зарегистрированы, составляет 3055,7 тыс. шт. В отношении невостребованных земельных долей органами местного самоуправления проведено 20718 собраний участников долевой собственности, оформлено 165,8 тыс. отказов от права собственности (6,5 млн. га), подготовлены проекты межевания 472,6 тыс. земельных участков на площади 14,8 млн. га. Кадастровые работы по образованию проведены в отношении 116,6 тыс. земельных участков на площади 11,8 млн. га.

Однако существуют проблемы реализации требований пункта 3
статьи 19.1 указанного Федерального закона, основными из которых являются:

- недостаточное количество бюджетных средств на подготовку проектов межевания и проведение кадастровых работ в отношении земельных участков, выделяемых в счет земельных долей;

- недостаточное количество бюджетных средств на публикации списков дольщиков в средствах массовой информации;

- отсутствие структурных подразделений, занимающихся земельными отношениями, в органах местного самоуправления.

Россельхознадзором был проведен анализ по применению
пунктов 3 и 4 статьи 6 Закона об обороте в части реализации норм постановлений Правительства Российской Федерации:

- от 19 июля 2012 г. № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» (далее – Критерии ухудшения экологической обстановки);

- от 22 июля 2011 г. № 612 «Об утверждении критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»
(далее – Критерии существенного снижения плодородия);

- от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»
(далее – Признаки неиспользования).

При контроле за сохранением плодородия почв территориальные управления Россельхознадзора используют данные предыдущего тура агрохимического обследования, запрашиваемые в соответствии со Схемой взаимодействия центров и станций агрохимической службы, центров химизации и сельскохозяйственной радиологии, подведомственных Минсельхозу России, с территориальными управлениями Россельхознадзора от 2 декабря 2011 г.

Территориальными управлениями Россельхознадзора с момента утверждения Критериев существенного снижения плодородия
за 1 полугодие 2013 г. было выявлено одновременное изменение не менее трех числовых значений из пяти только в 209 случаев (что составляет 8,4% об общего количества случаев применения каждого из критериев), из которых в 201 случае существенное снижение плодородия произошло в результате самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы
(незаконное рытье канав, прудов, прокладка трубопроводов, незаконная добыча общераспространенных полезных ископаемых и пр.), только
в 8 случаях – в результате выращивания сельхозпродукции без учета выноса питательных элементов.

Вместе с тем общее количество почвенных образцов, проанализированных федеральными государственными бюджетными учреждениями Россельхознадзора на определение агрохимических показателей, характеризующих плодородие почв земель сельскохозяйственного назначения, за указанный период составило
37,4 тысяч образцов, что соответствует 0,6% случаев применения Критериев существенного снижения плодородия.

Указанные данные говорят о том, что Критерии существенного снижения плодородия на практике малоприменимы, установить снижение более 3-х показателей одновременно крайне проблематично.

Кроме того, существуют проблемы применения Критериев существенного снижения плодородия:

- только для первого критерия указан анализируемый почвенный горизонт: «снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 процентов или более», что может подразумевать под собой, что указанный критерий применим только для пашни. При этом не ясно применение критерия для других видов сельхозугодий (сенокосы, пастбища, многолетние насаждения, залежь);

- в Критериях существенного снижения плодородия не указана доля от общей площади земельного участка, на которой должно произойти существенное снижение плодородия;

- в связи с тем, что обязательность проведения собственниками, владельцами, пользователями (арендаторами) земельных участков агрохимических обследований земельным законодательством не предусмотрена, не все землепользователи проводят такие обследования земель, что препятствует выявлению существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Учитывая изложенное, целесообразно пересмотреть установленные Критерии существенного снижения плодородия и условия их применения в целях обеспечения эффективности контроля за состоянием земель сельскохозяйственного назначения.

Территориальными управлениями Россельхознадзора с момента утверждения Критериев ухудшения экологической обстановки выявлено 283 случая их применения (свалки твердых бытовых отходов), что составляет 7% от общего количества выявленных за 2 полугодие 2012 года – 1 полугодие 2013 г. на землях сельскохозяйственного значения свалок твердых бытовых отходов.

Территориальными управлениями Россельхознадзора с момента принятия Признаков неиспользования по 1 полугодие 2013 г. выявлено 7899 случаев их применения, в том числе:

- по признаку «на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы» – 4736 случая;

- по признаку «на сенокосах не производится сенокошение» – 405;

- по признаку «на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного
участка» – 110;

- по признаку «на пастбищах не производится выпас скота» – 128;

- по признаку «на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений» – 12;

- по признаку «залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка» – 1205;

- по признаку «залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов» – 1013;

- по признаку «закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка» – 290.

Вместе с тем применение Признаков неиспользования для инициирования процедуры изъятия земельного участка осложняется следующим:

1) в Признаках неиспользования указаны виды сельскохозяйственных угодий, тогда как в кадастровых паспортах на земельные участки и свидетельствах о государственной регистрации права виды сельскохозяйственных угодий не указываются. Кроме того, сведения о видах сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения не подлежат включению в государственный кадастр недвижимости;

2) сложно определить процент залесенности и закустаренности сельскохозяйственного угодья, так как не всегда на местности четко определены границы земельного участка.

Кроме того, отсутствуют законодательно утвержденные методики определения степени залесения и закустаренности, определения процента содержания сорных трав на культурных сенокосах в структуре травостоя, что не позволяет обосновывать экспертные заключений в суде в случаях выявления Признаков неиспользования по данным показателям.

3) по некоторым Признакам неиспользования отсутствуют указания, на какой площади земельного участка должны быть выявлено неиспользование. Законодательством не предусмотрено изъятие части земельного участка, однако площадь соответствующей части может достигать значительных величин в границах одного земельного участка. При этом в состав земельного участка может входить несколько видов сельскохозяйственных угодий;

4) в субъектах Российской Федерации встречается практика переоформления земельных участков сельскохозяйственного назначения на иных лиц с целью пролонгации сроков освоения земельных участков, что представляет собой действенный механизм «ухода» от ответственности за ненадлежащее использование земельных участков.

Инициирование Россельхознадзором процедуры изъятия земель сельскохозяйственного назначения затрудняет также отсутствие полномочий по привлечению к административной ответственности за нарушения земельного законодательства, предусмотренные статьей 8.8 КоАП РФ.

Кроме того, практика правоприменения положений вышеуказанных постановлений Правительства Российской Федерации затруднена, в том числе по следующим причинам:

- отсутствие сведений о качественных характеристиках земельных участков на момент их предоставления;

-отсутствие органа (организации), уполномоченных устанавливать наличие признаков неиспользования земельных участков, подтверждать существенное снижение плодородия почв.