Роль международно-правовых норм и международных договоров в регулировании экологических отношений в РФ

Важная роль в правовом регулировании деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования имеют нормы международного права. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовые акты играют важную роль в реализации конституционных и иных экологических прав граждан, сотрудничестве и взаимодействии между органами государственной власти на разном уровне, а также общедоступности участия в процессе нормотворчества и обсуждении экологически значимых действий. К международно-правовым документам в рассматриваемой области, в частности, относятся: Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата от 9 мая 1992 г. и Киотский протокол к Рамочной Конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата от 11 декабря 1997 г.; Конвенция по сохранению биологического разнообразия, согласно которой, каждое государство принимает ответственность за сохранение их разнообразия и принимает на себя соответствующие обязательства; Заявление о принципах по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех типов лесов (принято в 1992 г. в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию); 84Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процедурах принятия экологически значимых решений и доступе к правосудию по экологическим вопросам (Орхус, 25 июня 1998 г.).

Законодательство об использовании природных объектов. Заповедное законодательство. Законодательство об опасных производственных объектах, использовании опасных материалов, отходах производства и потребления.

Правовой режим использования и охраны земель. В РФ предусмотрен следующий состав земельсельскохозяйственного назначения (для ведения крестьянского, фермерского хозяйства; для личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота); населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения; природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесного фонда; водного фонда; запаса. Собственники имеют право самостоятельно хозяйствовать на земле, использовать имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; участвовать в решении вопросов мелиорации их земель. Собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны: эффективно использовать землю; повышать ее плодородие; применять природоохранные технологии производства; не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности; осуществлять комплекс мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, уплотнения, загрязнения отходами производства; проводить рекультивацию нарушенных земель; вести любое строительство, руководствуясь строительными нормами и правилами по согласованию с землеустроителями архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами.

Правовой режим использования и охраны недр. Законодательство РФ о недрах основывается на положениях Конституции РФ и состоит из законов «О недрах», «О континентальном шельфе РФ», «О соглашениях о разделе продукции» и принимаемых в соответствии с ними законодательных актов РФ и субъектов РФ. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах государственных границ РФ составляют государственный фонд недр. Недра предоставляется в пользование для: геологического изучения; добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора геологических коллекционных материалов. Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования; проведение опережающего геологического изучения недр; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов полезных ископаемых; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров; предотвращение загрязнения недр; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Правовой режим использования и охраны континентального шельфа. Законодательство о континентальном шельфе состоит из законов «О недрах», «О континентальном шельфе РФ», «О соглашениях о разделе продукции» и иных правовых нормативных актов, принимаемых в соответствии с законодательством. Под природными ресурсами континентального шельфа понимаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам». Их перечень устанавливается Министерством природных ресурсов РФ. На участках шельфа изучаются, разведываются, разрабатываются минеральные и живые ресурсы, создаются искусственные сооружения, прокладываются подводные кабели и трубопроводы, осуществляется захоронение отходов. Для проведения указанных видов деятельности участки шельфа предоставляются в пользование физическим и юридическим лицам РФ, физическим и юридическим лицам иностранных государств, компетентным международным организациям. Пользователи участков обязаны осуществлять санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать нормы, стандарты, законы и правила по защите морской среды, минеральных и живых ресурсов. Все виды хозяйственной деятельности подлежат государственной экоэкспертизе, государственному экоконтролю и государственному экомониторингу.

Правовой режим использования и охраны водных ресурсов. Водное законодательство РФ состоит из Водного кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных правовых нормативных актов РФ, а также субъектов РФ. Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях: обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования, качества поверхностных и подземных вод, отвечающим санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных систем. Водный объект — это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющий границы, объем и черты водного режима. Водные объекты подразделяются на: поверхностные; внутренние морские воды; территориальное море РФ; подземные водные объекты.

Охрана атмосферного воздуха. Правовая защита воздуха регламентируется Законом «Об охране атмосферного воздуха». Целью охраны является сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха, предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения, экономики, растительного и животного мира. Предприятия, учреждения и организации обязаны проводить специально разработанные по согласованию с органами государственного контроля мероприятия по снижению выбросов вредных веществ в атмосферу. Предприятия должны быть оснащены сооружениями, оборудованием и аппаратурой для очистки воздуха, средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых загрязняющих веществ. Регулируются также выбросы загрязняющих веществ в атмосферу автомобилями, самолетами, другими передвижными средствами и установками. Требования по охране атмосферного воздуха предусмотрены также при внедрении открытий, изобретений, новых технических систем, веществ и материалов.

Правовой режим использования и охрана лесов. Лесные отношения регулируются Лесным кодексом РФ, иными законодательными актами и подзаконными актами. Лес — это совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов ОПС, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии. Все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд РФ. В состав земель лесного фонда входят: лесные земли (покрытые лесом, а также вырубки, гари, прогалины); нелесные (болота, дороги, квартальные просеки). В лесной фонд не входят: защитные лесные насаждения на землях сельскохозяйственного назначения; на полосах отвода автодорог и каналов; группы деревьев в населенных пунктах; на приусадебных, дачных и садовых участках. В лесном фонде могут осуществляться заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных материалах (пней, коры, бересты, лапника), побочные лесные пользования (сенокошение, размещение ульев, заготовка дикорастущих плодов, грибов, лекарственных растений и технического сырья, мха, камыша), пользование для нужд охотничьего хозяйства, пользование в научно-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях. Лесопользователи обязаны вести работы способами, не допускающими возникновения эрозии почв, соблюдать правила пожарной безопасности, не оставлять недорубов, производить очистку от порубочных остатков, сдавать владельцам лесного фонда участки после окончания на них работ, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила и требования, предписания должностных лиц, органов управления лесным хозяйством, государственных органов охраны ОПС.

Правовой режим использования и охраны животного мира. Законодательство РФ в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции РФ, на законах «Об охране окружающей природной среды», «О животном мире», «О племенном животноводстве», иных законов и нормативно-правовых актов об охране животного мира. Животный мир — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Объект животного мира — организм животного происхождения (дикое животное или их популяция). Охрана животного мира осуществляется органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в рамках федеральных, территориальных и местных программ. Объекты животного мира могут предоставляться юридическим лицам и гражданам в долгосрочное пользование для охоты, рыболовства, извлечения и использования полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира, изучения, исследования животного мира.

Правовой режим использования и охраны особо охраняемых природных территорий. Законодательство РФ основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и состоит из Закона «Об особо охраняемых природных территориях» и принимаемых в соответствии с ним других законов и нормативных правовых актов. Особо охраняемые природные территории — это участки земли, водные поверхности и воздушные пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Указанные территории относятся к объектам общенационального достояния. Категории территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. На территориях могут быть выделены различные функциональные зоны и предусмотрены существенные ограничения (вплоть до запрещения различных видов хозяйственной деятельности).

Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами - договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта РФ.
Кроме того, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними нормативно-правовые акты субъектов РФ. Исходя из смысла ст. 76 Конституции РФ, в федеральном законе как нормативно-правовом акте общего действия регулируются вопросы (предметы) совместного ведения, определяются права и обязанности участников правоотношений в сфере совместного ведения, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляется разграничение этих полномочий по предметам совместного ведения.

Исходя из того что государствообразующим актом Российской Федерации является Конституция РФ, принцип федерализма, количество и перечень субъектов Федерации установлены Конституцией, Федеративный договор и иные договоры должны соответствовать Конституции РФ. Правовой статус России как конституционной федерации определил приоритет закона над договором в организации и функционировании публичной власти различных уровней и устанавливает необходимость разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления именно федеральными законами. Право Федерации всегда должно иметь приоритет над правом субъекта Федерации, так как интересы целого важнее интересов части. В связи с этим все договора должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.

ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Исходя из анализа ряда федеральных законов, можно сделать вывод о том, что все больше управленческих функций федеральных и региональных органов исполнительной власти определяются в федеральных законах. Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливаются четкие полномочия каждого уровня исполнительной власти, могут быть Федеральные законы "О мелиорации земель" (ст. ст. 14, 15, 16), "О занятости населения" (ст. 7), "Об охране окружающей среды" (ст. ст. 5 - 10), "О пожарной безопасности" (ст. ст. 16 - 19). Данные Законы нацелены на определение границ правотворчества органов законодательной власти и функциональной сферы органов исполнительной власти.
Законодательное разграничение полномочий является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения необходима для единства системы государственного управления, для эффективного взаимодействия органов государственной власти между собой, для четкого и ясного определения функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти.
Здесь необходимо сказать несколько слов о Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления <*>. Итогом работы данной Комиссии стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, представленная Президенту РФ. Общий вектор указанной Концепции - дальнейшая централизация, усиление влияния федерального центра на полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В Концепции подчеркнуто, что разграничение будет осуществляться федеральными законами, а не договорами. Предложена также концентрация контрольных и регулятивных функций на федеральном уровне, а непосредственно исполнительно-распорядительных функций - на региональном уровне.

Анализируя федеральные законы, регулирующие отношения по предметам совместного ведения, следует сделать вывод о том, что в них, как правило, обозначаются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ и даже органов местного самоуправления. Однако думается, что невозможно выделить все вопросы, входящие в соответствующий предмет ведения, и разграничить их между уровнями власти. Останутся вопросы, не перечисленные в соответствующем законе, и будет непонятно, кто их решает, либо возникнет ситуация, когда одни и те же вопросы будут отнесены к ведению как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти. Нереально раз и навсегда на сугубо расчетно-рациональной основе установить точное соответствие объема исполняемых полномочий их финансовому обеспечению, сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными. Кроме того, в этих законах не уделяется должного внимания вопросам взаимодействия указанных органов власти в процессе осуществления полномочий по предметам совместного ведения.
Стремление законодателя посредством федеральных законов жестко разграничить вопросы на федеральные, региональные и местные без установления совместной процедуры деятельности ведет к подмене соответствующими законами статьи 72 Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя из смысла указанной статьи, органы государственной власти РФ и субъектов РФ реализуют свою компетенцию по всем вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательное разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения.
Между тем конституционная категория "совместное ведение" есть показатель совершенных федеративных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но и отношения сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. В связи с этим приоритет в федеральных законах должен быть не за нормами, разграничивающими полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, а за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур, в частности создания согласительных комиссий на паритетных началах). Преобладание в федеральном законе процессуальных норм реализации совместной компетенции органов государственной власти представляется нам весьма действенным способом предотвращения споров между центром и регионами в этой области. Именно это обеспечит реальные координационные взаимосвязи между различными уровнями исполнительной власти.
Одним из немногих примеров федеральных законов, в которых регулируется совместная деятельность органов исполнительной власти всех уровней по предметам совместного ведения, является Федеральный закон РФ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13.10.1995. Нормы данного Закона не только определяют полномочия Федерации и регионов (ст. ст. 6, 8), но и закрепляют порядок координации внешнеторговой деятельности субъектов РФ между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Таким образом, разграничение полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения должно осуществляться исключительно в федеральных законах. При этом в таких законах должны устанавливаться правовые нормы, регулирующие совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, определяющие порядок согласования решений, принятых в рамках ст. 72 Конституции РФ, а следовательно, упорядочивающие процедуры взаимодействия всех уровней государственной власти между собой.