Союзное устройство советского многонационального государства

Союз и союзные республики. Союзное (федеративное) уст­ройство советского государства обусловлено многонациональ­ным характером государства, построенного на признании пра­ва наций на самоопределение и принципов равенства и суве­ренности народов, провозглашенных Декларацией прав народов России еще в ноябре 1917 г. Советское государство представляло собой союзное (федеративное) объединение от 11 до 16 советских республик на началах добровольности и равноправия.

Основные права союзных республик, выражающие их госу­дарственный характер, суверенитет и равенство, следующие.

1. Каждая союзная республика имела свою конституцию, которая принималась Верховным Советом республики и не нуждалась в утверждении ВС СССР. Конституции союзных республик устанавливали основы общественного и государст­венного устройства республики, структуру высших органов власти и управления, местных органов власти и хотя учитыва­ли исторические и национальные особенности каждой респуб­лики, но были построены в полном соответствии с Конститу­цией СССР.

2. Каждая союзная республика обладала территориальным верховенством. Территория союзной республики не могла быть изменена без ее согласия[294].

3. Каждая союзная республика имела право свободного выхода из Союза.

4. Каждая союзная республика имела право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения, обмениваться дипломатическими и консульскими представителями. Это право союзных республик было зафиксировано решением X сессии ВС СССР, оно было реализовано некоторыми союзными республиками подписанием Устава Организации Объединенных Наций (Украина, Белоруссия), а также в виде ряда двусторонних соглашений с отдельными иностранными государствами.

5. Союзные республики имели право создавать свои войсковые формирования. Хотя это право было зафиксировано решением X сессии ВС СССР, на деле оно реализовано не было.

6. Каждая союзная республика, независимо от численности населения, имела право на равных основаниях с другими республиками на самостоятельное представительство в Совете Национальностей СССР.

7. Каждая союзная республика имела право быть представленной в Президиуме ВС СССР в лице одного из заместителей Председателя Президиума.

8. Каждая союзная республика имела право потребовать созыва чрезвычайной сессии ВС СССР и устройства референдума.

9. Каждая союзная республика имела право принимать в гражданство.

10.Каждая союзная республика обладала равной с другими республиками компетенцией в области законодательства и управления и в пределах этой компетенции осуществляла свою власть самостоятельно.

В этих правах союзных республик воплощался их суверенитет. Союзные республики рассматривались как суверенные совет­ские государства, суверенитет которых ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 14 Конституции СССР, перечисляющей пол­номочия Союза. Наиболее существенным признаком этого суве­ренитета являлось право выхода из Союза, сохраняемое союзными республиками в рамках Союза. Если вступление в Со­юз с неизбежностью означало известное ограничение суверенных прав союзных республик, ибо «всякое объединение есть некое ог­раничение ранее имевшихся прав у тех, которые объединились», то сохранение за союзными республиками права выхода из Союза означало возможность для республики в любой момент вернуть свои права, добровольно уступленные в пользу Союза в целом[295].

Конституция СССР подчеркивала и суверенитет Союза. Со­юз ССР — не конфедерация, а федерация, т. е. союзное государ­ство, осуществляющее государственные функции в качестве но­сителя полноты власти и независимого члена международного общения. Суверенитет Союза выражался в верховенстве его вла­сти внутри своей территории и его независимости вовне. Во взаимоотношениях с союзными республиками суверенитет Союза выражался в принадлежности Союзу следующих прав:

1) компетенция компетенции, т. е. право путем изменения Конституции расширять свою компетенцию;

2) право издавать в пределах своей компетенции законодательные и другие нормативные акты, обязательные для исполнения и имеющие одинаковую силу на территории всех союзных республик, в частности и для законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных органов союзных республик;

3) приоритет законов Союза над законами союзных республик: в случае расхождения закона союзной республики с законом превалировал общесоюзный закон;

4) определение в Конституции Союза основ общественного и государственного строя союзных республик и права контроля Союза над соответствием конституций союзных республик Конституции Союза;

5) установление общего порядка во взаимоотношениях между союзными республиками и иностранными государствами;

6) установление руководящих основ организации войсковых формирований союзных республик Конституцией Союза;

7) утверждение изменений границ между союзными республиками и образования новых краев, областей и автономных республик в составе союзных республик;

8) установление в ряде отраслей (просвещение, здравоохранение, труд, брак и семья и т. д.) основных начал законодательства.

Проблема суверенитета в союзном государстве, вызвавшая не­скончаемые дискуссии в юридической литературе, находила свое разрешение в советском союзном государстве в виде признания как суверенитета Союза, так и суверенитета союзных республик.

Компетенция Союза в основном устанавливалась ст. 14 Кон­ституции СССР. Полномочия Союза могут быть разделены на пять групп:

1) полномочия в области внешних сношений советского государства и военных вопросов. Сюда относятся представительство Союза в международных сношениях, заключение и ратификация договоров с иностранными государствами, установление порядка, во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами; вопросы войны и мира, организации обороны СССР и руководство всеми вооруженными силами СССР; установление руководящих основ организации вооруженных сил союзных республик; внешняя торговля на основе монополии внешней торговли; принятие в состав СССР новых республик; законы о правах иностранцев; охрана государственной безопасности;

2) полномочия в области хозяйства и финансов: установление народно-хозяйственных планов СССР, утверждение единого государственного бюджета СССР, а также налогов и доходов, поступающих на образование, бюджетов союзного, республиканского и местных; управление банками, промышленными и сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, а также торговым предприятием общесоюзного значения; управление транспортом и связью, руководство денежной и кредитной системой, организацией государственного страхования, заключение и предоставление займов, установление основы землепользования, а также пользования недрами, лесами и водоемами, организация единой системы народно-хозяйственного учета;

3) полномочия в социально-культурной сфере: установление основных начал в области просвещения и здравоохранения, руководство высшим образованием и управление высшими учебными заведениями общесоюзного значения;

4) полномочия, необходимые в целях укрепления организационного единства советского государства: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками, утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик в составе союзных республик;

5) полномочия в области законодательства: обеспечение унификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, уголовных и гражданских кодексов, установление основ законодательства о труде, о браке и семье, принятие законов о союзном гражданстве и издание общесоюзных актов об амнистии.

Развитие советского государства, рост политических, эконо­мических и культурных связей между союзными республиками с неизбежностью влекло за собой расширение компетенции Союза; Конституция 1936 г. означала значительное расшире­ние компетенции Союза по сравнению с Конституцией 1924 г., особенно по линии полномочий, относящихся к 4—5 группе. Так, Конституция СССР 1936 г. отнесла к ведению Союза уго­ловный, гражданский и процессуальные кодексы, утверждение образования новых краев и областей и т. п. Вместе с тем, од­нако, огромный хозяйственный и культурный рост союзных республик с неизбежностью влек за собой рост их самодея­тельности и самостоятельной инициативы, усложнение их по­требностей, возникновение новых задач, в том числе и внеш­неполитических. Этим было обусловлено также расширение компетенции союзных республик в области внешних сноше­ний и право образования войсковых формирований.

Советские автономии. Характерной чертой советской феде­рации являлось многообразие форм федеративных связей, от­ражающее многообразие форм самоопределения народов. Еще в 1913 г. Сталин писал: «Право на самоопределение, т. е. — на­ция может устроиться по своему желанию. Она имеет право устроить свою жизнь на началах автономии. Она имеет право вступить с другими нациями в федеративные отношения. Она имеет право совершенно отделиться. Нация суверенна и все на­ции равноправны»[296].

Форма самоопределения наций в Советском государстве обусловлена реальными условиями существования отдельных народов. Та или иная форма реализации права на самоопреде­ление оказывается наиболее целесообразной и наиболее при­годной при данных конкретных обстоятельствах, в силу чего нация выбирает именно данную форму своего государственно­го бытия. Нация суверенна, но суверенность нации, т. е. ее право на самоопределение, не всегда может реализоваться в форме государственного суверенитета, для которого требуется наличие ряда материальных условий. В советской федерации наряду с суверенными членами федерации имелись также и автономные члены федерации в виде автономных республик и областей, составляющих автономные части союзных республик.

Ряд автономных республик в прошлом были преобразованы в союзные республики. Однако возможность и необходимость такого преобразования определялись тем, обладает ли данная республика реальными условиями для того, чтобы образовать суверенную созданную республику, которая могла бы логиче­ски и фактически поставить вопрос о выходе из Союза и обра­зовании самостоятельного государства. Как отметил И. В. Ста­лин в своем докладе о проекте Конституции 1936 г., на данном этапе необходимо наличие трех условий для перевода автоном­ной республики в разряд союзной республики. Республика должна занимать окраинное положение в Союзе, ибо, если она со всех сторон окружена территорией СССР, то ей «некуда вы­ходить»; далее, в союзной республике должно быть компактное большинство национальности, давшей имя этой республике; это требование вытекает из того, что нация, составляющая большинство на своей территории, может рассматриваться как носитель права на отделение. Наконец, необходима и извест­ная минимальная численность населения республики (пример­но, не менее 1 млн.) как условие возможности самостоятельно­го существования государства в современных условиях. Эти положения продолжали на практике сохранять свою силу и по­сле разоблачения «культа личности» Сталина в 1956 г.

Автономные республики представляли собой советские со­циалистические государства, а их автономные государственные права выражались в следующем:

1) автономная республика имела свою конституцию, принимаемую Верховным Советом автономной республики и утверждаемую Верховным Советом союзной республики;

2) автономная республика имела свои высшие органы государственной власти, управления и правосудия;

3) автономная республика обладала элементами территориального верховенства: ее территория не могла быть изменена без ее согласия, она устанавливала районное деление в своих пределах, а также границы своих районов и городов, которые утверждались союзной республикой;

4) автономная республика имела свою компетенцию в области законодательства и управления, состоящую из полномочий, осуществляемых ею на автономных началах, т. е. под верховным руководством и контролем союзной республики;

5) автономная республика имела право на самостоятельное представительство в Совете Национальностей СССР;

6) автономная республика была представлена в Президиуме Верховного Совета союзной республики и в Президиуме ВС СССР;

7) автономная республика пользовалась особой гарантией юридической силы ее актов управления. Постановления и распоряжения Совета Министров автономной республики не могли быть отменены Советом Министров союзной республики наравне с актами исполнительных комитетов советов краев и областей. Для отмены их требовался акт (указ) Президиума Верховного Совета союзной республики.

Автономная область представляла собой национально-госу­дарственное образование в рамках административно-территори­альной единицы союзной республики (края, области) и обладала широкой административной автономией. Ее права как автоном­ного образования выражались в следующем:

1) автономная область имела свое Положение, вырабатываемое ее Советом депутатов трудящихся и учитывающее национальные особенности области. Положение представлялось на утверждение Верховного Совета союзной республики;

2) автономная область пользовалась известными правами на свою территорию: она устанавливала границы своих районов и городов, утверждаемые союзной республикой. Эти права выте­кали из тех же оснований, что и соответствующие права авто­номных республик;

3) автономная область имела самостоятельное представительство в Совете Национальностей;

4) автономная область пользовалась особой гарантией юридической силы ее актов. Постановления и решения Совета депутатов трудящихся автономной области не могли быть отменены решением Совета депутатов трудящихся края, в который она входит. Для их отмены требовался акт Президиума Верховного Совета союзной республики.

Общим моментом для всех видов советской автономии яв­лялось функционирование государственного аппарата, суда, уч­реждений образования и культуры и т. д. на родном языке на­селения данной автономной области.