Контроль как основной метод деятельности государственных органов по обеспечению законности и правопорядка

Контроль представляет собой один из важнейших «каналов» получения объективной информации о состоянии дел в воинских частях и подразделениях, о тех процессах, которые происходят в Вооруженных Силах Российской Федерации в целом, а также о деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц.

Контролю подвергаются каждая воинская часть, корабль, военно-учебное заведение, военная организация и предприятие. Контроль, как правило, осуществляется на основе заранее разрабатываемых планов.

Основными формами контроля являются массовые, выборочные и разовые проверки, инспектирование войск (сил), ревизии, обследования, наблюдения и др.

Наиболее распространенной формой контроля являются проверки, цель которых – определение реального состояния боевой и мобилизационной готовности органов военного управления и войск (сил), их готовности и способности выполнить задачи в соответствии с предназначением. В ходе проверок определяются также уровень оперативной, боевой и мобилизационной подготовки, качество выполнения требований законодательства, приказов и директив, соответствие им условий военной службы, вскрываются недостатки и упущения, оказывается помощь и распространяется положительный опыт.

Проверки в Вооруженных Силах Российской Федерации подразделяются на инспекторские, итоговые и контрольные. В зависимости от целей и задач они бывают плановыми (текущими) и неплановыми (внезапными), а по методу проведения – комплексными и по отдельным вопросам. При этом инспекторские и итоговые проверки проводятся только комплексным методом. Проверки осуществляются должностными лицами, контрольными органами и органами военного управления в пределах предоставленных им прав.

Основными элементами проверок войск (сил) являются:

– состояние боевой и мобилизационной готовности;

– организация и несение боевого дежурства (боевой службы) и службы оперативных дежурных (дежурных по воинским частям);

– оперативная и боевая подготовка;

– состояние вооружения и военной техники;

– состояние тыла и запасов материальных средств;

– обеспечение ядерной и радиационной безопасности;

– морально-психологическое состояние личного состава;

– состояние правопорядка и воинской дисциплины;

– организация и несение службы войск;

– обеспечение безопасности военной службы;

– состояние правовой работы;

– экологическая безопасность;

– финансовая, хозяйственная и экономическая деятельность.

Инспекторские проверки войск (сил) проводятся по решению министра обороны Российской Федерации под его руководством или под руководством одного из его заместителей в любое время в течение всего учебного года.

Итоговые проверки проводятся в конце каждого периода обучения. Если воинская часть в текущем учебном году подвергалась инспекторской проверке, то итоговые проверки не проводятся.

Общая продолжительность итоговых проверок, как правило, не должна превышать:

а) военного округа, флота – 10 – 12 суток;

б) армии, флотилии, корпуса, эскадры – 8 – 10 суток;

в) соединения – 6 – 8 суток;

г) воинской части – 5 – 6 суток.

С организационной точки зрения контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации подразделяется на внешний и внутренний:

– внешний контроль осуществляется специально созданными государственными органами, не входящими структурно в состав Вооруженных Сил;

– внутренний контроль ведется в рамках организационной подчиненности, связан с проверкой законности и целесообразности деятельности, вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность, и по его результатам возможно применение мер принуждения субъектом проверки. Контрольные полномочия принадлежат всем вышестоящим органам военного управления и организациям по отношению к нижестоящим. При этом, они осуществляют проверку подконтрольного субъекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений.

Важное место в системе органов, осуществляющих внешние контрольные функции по отношению к Вооруженным Силам Российской Федерации, принадлежит Счетной палате Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты являются:

– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

– определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

– регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета. Контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации распространяются на все государственные органы, включая Минобороны России. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

В отличие от Счетной палаты Российской Федерации, призванной осуществлять в отношении Вооруженных Сил Российской Федерации главным образом функцию финансового контроля, более широкий круг контрольных полномочий возложен на Контрольное управление Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. № 729, основными задачами Контрольного управления являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов; информирование Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Контрольное управление Президента Российской Федерации при осуществлении указанных задач и функций имеет право создавать комиссии, направлять своих представителей на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, направлять материалы проверок в правоохранительные органы, вносить предложения о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Одним из действенных механизмов контроля за соблюдением прав человека в Вооруженных Силах Российской Федерации является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В отечественном законодательстве этот институт впервые получил закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 103). Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ. Согласно указанному Закону должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Внутренний контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации осуществляется как специально созданными контрольными органами Минобороны России (например, Организационно-инспекторское управление, Финансовая инспекция, юридическая служба, Инспекция Минобороны России по личному составу и др.), так и соответствующими командирами (начальниками) в отношении подчиненных им подразделений и воинских частей.

Сущность внутреннего контроля в Вооруженных Силах Российской Федерации состоит в следующем:

– во-первых, это специфический вид и неотъемлемая часть повседневной управленческой деятельности органов военного управления, командиров (начальников);

– во-вторых, это источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений;

– в-третьих, это система проверки фактического состояния подчиненных подразделений и воинских частей в целях подтверждения законности их повседневной деятельности;

– в-четвертых, это механизм обратной связи, посредством которого получается необходимая информация об исполнении управленческих решений.

Контрольные полномочия командиров (начальников) представляют собой составную часть их постоянного и каждодневного руководства подчиненными им воинскими частями и подразделениями. Контролю командиров свойственны всесторонность и непрерывность. Личное участие командира в проведении контроля придает ему необходимую оперативность в принятии мер по результатам проверок, включая и меры воздействия.

Элементами контрольной деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц являются:

а) деятельность, направленная на обнаружение возможных составов правонарушений посредством получения информации о действиях подчиненных подразделений и воинских частей;

б) правовая квалификация фактических действий подконтрольных субъектов;

в) возможность непосредственного принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольным должностным лицам.

Важнейшей разновидностью внутреннего контроля является контроль за хозяйственной деятельностью воинской части (соединения), который заключается в повседневной, сплошной проверке и анализе со стороны командира (начальника), других должностных лиц обоснованности и законности получения, сбережения, использования и расходования материальных и денежных средств, эффективного и экономного ведения войскового хозяйства.

Задачи, виды и формы контроля хозяйственной деятельности воинской части регулируются Руководством по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденным приказом министра обороны Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 222. На командире воинской части лежит обязанность по проведению лично и с привлечением должностных лиц внутренних проверочных комиссий проверок наличия военного имущества по службам, а также денежных сумм и ценностей, а при обнаружении материального ущерба, причиненного государству, командир обязан назначить административное расследование и своевременно принимать решение о привлечении виновных к ответственности[73].

Важное место в обеспечении законности деятельности органов военного управления принадлежит юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, действующей на основании Положения, утвержденного приказом министра обороны Российской Федерации от 21 марта 1998 г. № 100.

Социальная сущность юридической службы заключается:

– во-первых, в ее предназначении для решения правовых вопросов, возникающих в деятельности органов военного управления, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций армии и флота;

– во-вторых, в обеспечении законности в управленческой деятельности, правопорядка, эффективности нормотворческой, правоприменительной, правовоспитательной деятельности органов военного управления;

– в-третьих, в целевом предназначении для проведения правовой работы, ее методического обеспечения и деятельности в качестве специализированных функциональных подразделений органов военного управления;

– в-четвертых, в непосредственной направленности на обеспечение законности в деятельности органов военного управления соединений, воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций, т. е. организационно-правовом обеспечении законности;

– в-пятых, в том, что у нее больше возможностей не допустить правонарушений, чем устранить их впоследствии, что придает ей профилактическую, в том числе криминологическую, направленность[74].

Основными задачами подразделений юридической службы являются:

1) правовая экспертиза проектов приказов и директив соответствующих командиров (начальников);

2) правовая экспертиза разрабатываемых или поступивших в Минобороны России проектов законов и международных договоров и иных проектов нормативных правовых актов по военным вопросам;

3) методическое руководство правовой работой и анализ ее состояния по результатам юридических проверок и итоговым докладам подразделений юридической службы, подготовка предложений по ее улучшению;

4) руководство подразделениями юридической службы нижестоящих органов военного управления по специальным вопросам;

5) правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы, осуществляемой органами военного управления, воинскими частями;

6) участие по указанию соответствующих командиров (начальников) в осуществлении защиты прав и законных интересов органов военного управления, военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации;

7) организация систематизированного учета нормативных правовых актов и ведение их контрольных экземпляров;

8) участие в организации соблюдения военнослужащими и лицами гражданского персонала российского законодательства, норм международного гуманитарного права;

9) консультирование по правовым вопросам, возникающим в деятельности органов военного управления;

10) участие в организации правового обучения руководящего состава (командиров воинских частей как органов дознания), дознавателей воинских частей, а также в обучении по иным правовым вопросам и в пропаганде законодательства;

11) участие в организации работы нештатных гарнизонных юридических консультаций по оказанию правовой помощи военнослужащим, лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и членам их семей;

12) осуществление взаимодействия подразделений юридической службы с органами военной прокуратуры и военными судами в целях содействия в обеспечении законности и правопорядка в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Контроль юридической службы в Вооруженных Силах Российской Федерации является частью всестороннего (общего) внутриведомственного контроля и представляет собой многообразную, осуществляемую в определенных формах и специфическими методами повседневную, организующую деятельность подразделений юридической службы, направленную на обеспечение законности в деятельности воинских должностных лиц и органов военного управления и использование правовых средств для укрепления воинской и трудовой дисциплины, обеспечения сохранности федеральной собственности, защиты прав и законных интересов органов военного управления, воинских частей, военнослужащих и гражданского персонала.

Рассмотрение контрольной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации было бы неполным без изучения данной проблемы в контексте осуществления гражданского контроля за военной организацией государства, который призван обеспечить строгое соответствие процесса ее функционирования и использования российскому законодательству и международным обязательствам России. В разработанном инициативной группой и обнародованном на международной конференции «Военные и общество: время перемен. Перестройка военно-гражданских отношений в России и странах СНГ» (17 – 19 октября 2001 г.) проекте модельного закона «О парламентском контроле над военной организацией государства – участника СНГ» предложено следующее определение сущности демократического гражданского контроля за военной организацией государства: это система контрольно-управленческих мер, проводимых государственными органами и общественными институтами по укреплению стабильных военно-гражданских отношений в обществе, способствующих повышению надежности и эффективности деятельности военной организации государства, а также обеспечивающих соблюдение ею законодательства, гражданской и воинской дисциплины, конституционного порядка в реально складывающейся военно-политической обстановке[75].

В демократическом государстве стремление структур гражданского общества контролировать военную организацию логично и закономерно. Вопрос только в том, чтобы этот контроль был реальный, действенный, а не декларативный и формальный, а также в том, чтобы контроль не превратился во вмешательство, не привел к подмене деятельности органов военного управления деятельностью структур гражданского общества. Весьма продуктивным в связи с этим представляются предложения о нормативном закреплении институтов гражданского контроля за военной организацией государства, в частности, в Федеральном законе «Об обороне».

Значительную роль в обеспечении законности и правопорядка в воинских частях и подразделениях призваны играть общественные институты, создаваемые в Вооруженных Силах Российской Федерации.

К числу таких институтов относятся:

1) офицерские собрания, которые действуют на основании Положения, утвержденного приказом министра обороны Российской Федерации от 23 декабря 2004 г. № 435. Офицерские собрания предназначены для сплочения коллектива офицеров воинских частей, воспитания офицеров в духе преданности Отечеству, верности воинскому долгу и боевым традициям, укрепления войскового товарищества, выработки предложений и рекомендаций командованию по вопросам прохождения военной службы, решения социальных и иных проблем, возникающих у офицеров и членов их семей;

2) Общественный совет при Министерстве обороны Российской Федерации, который согласно Положению, утвержденному приказом министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 490, призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов в области обороны, государственного военного строительства, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:

– привлечения граждан и общественных объединений к формированию и реализации государственной политики в области обороны;

– выдвижения и поддержки гражданских инициатив, направленных на реализацию государственной политики в области обороны, конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

– проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов, разрабатываемых Минобороны России, и проектов нормативных правовых актов Минобороны России;

– осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью Минобороны России;

– выработки рекомендаций Минобороны России при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

– участие в выработке предложений по реализации мер правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

Контрольные вопросы и задания:

1. Раскройте понятие и содержание проверок как вида контрольной деятельности.

2. Охарактеризуйте понятие «внешний контроль» и назовите основные государственные органы, осуществляющие данный вид контроля.

3. Дайте характеристику внутреннего контроля в Вооруженных Силах Российской Федерации.

4. Раскройте содержание и роль гражданского контроля за военной организацией государства.