Основные формы деятельности парламента

Законотворчество — одно из основных направлений деятельно- сти парламента. Законодательный процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее можно выделить общие черты, свойст- венные процедуре прохождения законопроектов в парламентах.

Каждый законопроект, внесенный в парламент лицами и орга- нами, обладающими правом законодательной инициативы, подле- жит обязательному рассмотрению. Чрезвычайно важно при этом соблюдение установленных правил и последовательности рассмот- рения законопроекта в ходе отдельных стадий (чтений), каждая из которых обладает своими особенностями. Основные стадии зако- нодательного процесса: внесение законопроекта в парламент, его обсуждение на пленарном заседании и в комитетах; принятие, утверждение и опубликование; вступление в силу. Требование со- блюдения правил законодательного процесса — не просто вопрос слепого подчинения правилам технологического процесса. Сама идея одобрения важнейших законов страны общенациональным выборным органом предполагает проведение по ним открытых и гласных дебатов. Первоначальный смысл стадий (чтений) законо- проектов и их тщательного изучения и обсуждения в парламенте как раз и состоял в том, чтобы таким образом использовать представительное учреждение для ограничения произвола единоличной власти государя, а иногда — и суда (Великобритания).

Прежде чем приступить к рассмотрению проблем законодательного процесса, отметим некоторые его особенности в парламентах с двухпалатной системой. В случае, если существует равенство палат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вно- сится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них прохо- дит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одоб- ренным ею, он передается в другую и вслед за тем возвращается в ту палату, в которую был внесен. Не существует каких-либо огра- ничений для внесения законопроектов в любую из палат в Бельгии, Бразилии, Швейцарии и др.

В странах, где конституционно-правовой статус палат неравен и основным законодательным органом является нижняя палата, ей, соответственно, принадлежит основная роль в процессе законо- творчества (в России законопроект вносится в Государственную Думу — нижнюю палату). Однако конституции обеспечивают уча- стие в обсуждении и принятии законопроектов также и верхних палат. Обязательной является передача принятого нижней палатой закона верхней палате, получение ее согласия, преодоление ее вето и др.

Другая особенность законодательного процесса связана с по- рядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от того, в какую категорию входит. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры приня- тия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены для прохождения органических законов во Франции; публичных и частных — в Великобритании и Канаде. К категории публичных относятся те, которые затрагивают общие интересы и действие которых распространяется на всю территорию страны, к категории частных — законопроекты, имеющие местное значение и касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законодательного процесса состоит в том, что во всех легислатурах принятие закона связано с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъ- ектов законодательной инициативы можно классифицировать ле- гислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено пра- во вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания). В Великобритании министр, если он вносит законопроект, делает это не в качестве члена правительства, а как член палаты. В ряде стран депутаты могут выносить законопроект только в составе группы (Индонезия, Китай, Иордания, Тунис).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают парламентские комитеты и комиссии в Австрии, Бразилии. В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и правительство (Австрия, Германия, Франция), глава государст- ва — президент (Италия). По конституции Молдовы правом зако- нодательной инициативы обладают и депутаты, и президент, и пра- вительство. Конституции наделяют правом вносить проекты зако- нодательные органы субъектов федерации (Мексика, Россия), ав- тономные образования (Италия, Испания) либо иные государст- венные или общественные организации. Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы имеют не только депутаты, па- латы, президент, правительство, законодательные органы субъек- тов федерации, но и (по вопросам их ведения) Конституционный, Верховный и Верховный арбитражный суды. Еще более широк круг субъектов законодательной инициативы в Бразилии. Этим правом наделяются политические организации, местные органы, Верховный федеральный суд, Высокий суд правосудия. Высокий трудовой суд, Высокий избирательный суд и др. Некоторые демо- кратические страны предоставляют право законодательной инициа- тивы крупным группам избирателей.

Вместе с тем существуют и ограничения по вопросу о предмете законодательной инициативы. Определенные условия установлены для проектов конституционных законов, упомянутых выше. Высо- кие суды Бразилии вправе вносить проекты только органических и обыкновенных законов.

Представляется, что тенденция к расширению круга субъектов свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических начал в организации законодательной деятельности представи- тельных учреждений. С другой стороны, это ведет к усложнению процесса нормотворчества, появлению большого числа центров, разрабатывающих законопроекты, и отсутствию согласованности между ними. Подготовка законодательства требует высокой сте- пени профессионализма. В ряде случаев более демократическая организация законодательного процесса достигается за счет его эффективности.

В практике российского законодательного собрания сложился по- рядок, при котором существует множественность источников зако- нодательной инициативы, причем лица и организации, занимаю- щиеся разработкой законопроектов, действуют изолированно и не- координированно. Это не позволяет увязать законодательный про- цесс в единое целое и не способствует сосредоточенной работе над конкретными законопроектами.

Наделение исключительным правом законодательной инициативы депутатов отнюдь не означает узурпации законодательной деятельности представительными учреждениями и полного отстранения от разработки законов исполнительной власти. В США, хотя исполнительная власть формально не обладает правом законодательной инициативы, программа законодательной деятельности правительства излагается в ежегодном послании президента. Можно говорить о практическом признании этого права за президентом страны, главами исполнительных департаментов и постоянных ко-

1  - митетов конгресса. В Великобритании законодательная деятель ность парламента осуществляется в соответствии с программой, подготавливаемой правительством (имеется комитет по вопросам законодательства). Детальной разработкой законопроектов зани- маются министерства; они консультируются с заинтересованными организациями, но содержание законопроекта и его текст никогда не обнародуются до представления в парламент.

Огромное неформальное влияние на законодательный процесс, в том числе на внесение законопроектов, оказывают лоббисты (парламентские агенты, контактные бюро и т. д.). Это представи- тели различных влиятельных слоев общества, обладающие эконо- мическими и политическими возможностями для содействия при- нятию законопроектов, в которых они заинтересованы. В США за- кон предусматривает регистрацию лоббистских организаций.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия законов довольно велики, особенно это касается последовательно- сти стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законода- тельного процесса — наличие нескольких стадий (чтений), кото- рые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парла- менте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий законодательного процесса в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как прави- ло, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения зако- нопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направле- нии проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чте- нии обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах, то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в па- лате в полном составе, а затем передается в комитет, в других за- конопроект рассматривается в комитете, а потом — на пленарном заседании палаты. Первая процедура применяется в парламентах Великобритании, Германии, вторая — Италии, США, Франции.

 

¹ См.; Очерки парламентского права. С. 72.

Указанным различием предопределяется и содержание стадий законодательного процесса, но в самом общем виде рассмотрение законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, прин- ципиальных положений и постатейное обсуждение.

Если рассмотрение законопроекта на пленарном заседании па- латы предшествует его направлению в комитет, второе чтение ста- новится, по существу, первым публичным обсуждением законо- проекта после его внесения в палату. Во время второго чтения об- суждаются основные, принципиальные положения законопроекта. Палата не вправе рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, на- сколько в принципе целесообразно изменение законодательства, предлагаемое внесенным законопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его в комитет для внесения поправок, либо отклонением. Парламент- ские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта.

После рассмотрения законопроекта во втором чтении он на- правляется в комитет (стадия комитета). В соответствующем ко- митете палаты законопроект проходит детальное, постатейное об- суждение. После этого он вновь обсуждается палатой (стадия до- клада). Палата рассматривает законопроект, обсуждает сделан- ные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками ко- митета или новыми поправками, предложенными членами палаты в этой стадии. В странах англосаксонского права билль не рас- сматривается статья за статьей. Обсуждение ограничивается пред- ложением отдельных поправок депутатов и голосованием по ним. Председатель палаты вправе отбирать поправки, подлежащие об- суждению (такой порядок рассмотрения законопроектов сущест- вует в Великобритании, Канаде).

Если же второе чтение проводится после рассмотрения законо- проекта в комитете, общая дискуссия и постатейное обсуждение могут проводиться одновременно. Регламент Национального со- брания Франции предусматривает, что за исключением указанных в нем случаев законопроект не может быть передан в палату на обсуждение, если он не стал предварительно предметом доклада компетентной комиссии (ст. 90). Первым чтением здесь является обсуждение законопроекта после его рассмотрения в комиссии. Дебаты начинаются с заслушивания мнения правительства, пред- ставления доклада комиссии. В ходе первого чтения палата прово- дит дискуссию по законопроекту, а также его постатейное обсуждение и голосование. Затем он передается в другую палату и толь- ко после возвращения из нее проводится второе чтение.

В США, где второе чтение законопроектов также следует после

их рассмотрения в комитетах, депутаты наделены правом предлагать поправки к законопроекту на этой стадии. В случае их одобрения большинством голосов они включаются в текст проекта.

Доклад комитета представляется палате от имени всего комитета, и поэтому в некоторых странах предусмотрена возможность меньшинства выразить по нему свое особое мнение. Меньшинство может представить свой отдельный доклад (Мексика, Шри-Ланка) либо дать приложение к общему докладу (Бразилия, Индия).

Вслед за вторым следует обсуждение законопроекта в третьем чтении. Как правило, это формальный этап в обсуждении законо- проекта, ибо во время дебатов палата уже связана принятыми по- ложениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться по- правки, не затрагивающие существа законопроекта (обычно чисто редакционные, касающиеся стиля, заглавия и т. д.). Правила пар- ламентской процедуры могут вообще не разрешать вносить какиелибо поправки в законопроект во время третьего чтения. В США, в частности, это может быть сделано только по единогласно приня- тому решению палаты.

В ряде стран обсуждение законопроектов в комитетах является основой законодательного процесса. Традиционно именно такова роль комитетов в конгрессе США. Комитеты изучают зако- нопроекты и заслушивают мнения правительственных учреж- дений, представителей различных организаций, свидетельства экспертов, решают вопрос о том, будет ли сделан доклад палате по данному законопроекту. В случае положительного решения ко- митет представляет доклад палате. По существу, комитет пред- решает вопрос о том, станет ли законопроект предметом обсужде- ния в палате во втором чтении. По мнению специалистов, 90% законопроектов остаются не рассмотренными конгрессом из-за не- желания комитетов дать им дальнейший ход. Конституционное право некоторых стран предоставляет парламентским комитетам и комиссиям еще большую долю участия в законодательном про- цессе, наделяя их правом утверждать законопроекты. Как упоми- налось выше, конституция Италии предусматривает возможность установления регламентом, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляется ко- миссиями (ст. 72). Правда, в ней содержится оговорка об обяза- тельности обычной процедуры рассмотрения и утверждения пала- той для законопроектов по указанным в конституции вопросам, а также о том, что и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в палату, если прави- тельство или 1/10 часть членов палаты либо 1/5 часть членов комиссии потребует его обсуждения, голосования или утверждения в палате. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испании, Бразилии, похожие нормы есть в конституции Греции. Палаты могут уполномочивать постоянные комиссии принимать законопроекты, но вправе в любой момент потребовать вернуть их.

В ряде стран роль комитетов не столь значительна. В Велико- британии комитеты связаны решением палаты, принятым в ходе второго чтения. Они не могут вносить в законопроекты поправки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного пала- той. При передаче законопроекта в комитет палата дает ему спе- циальные инструкции, определяющие полномочия комитета в от- ношении законопроекта.

Сильная комитетская система позволяет парламенту более тщательно работать над текстами отдельных законопроектов. Но такая организация законодательного процесса таит в себе и опас- ности: палата в полном составе в большей степени связана реше- нием комитета, а его состав всегда уже, чем палата. В случае же, если палата играет более активную роль в законодательном про- цессе, рядовые члены парламента имеют больше возможностей участвовать в обсуждении законопроектов. Но и здесь имеются минусы. Разработка законопроектов требует высокого профессио- нализма, и здесь весьма полезен опыт парламентских комитетов, которые привлекают к своей работе экспертов и специалистов. По- этому более эффективно организована законодательная работа парламентов, которые способны сочетать положительные моменты той и другой системы.

После прохождения законопроектом всех предусмотренных ста- дий он ставится на голосование. Обычно для принятия законопро- екта требуется простое большинство голосов списочного состава парламента или простое большинство при наличии кворума, иног- да — большинство присутствующих (в тех странах, где кворум не установлен). Однако для одобрения некоторых категорий законо- проектов может требоваться большинство в 2/3, 3/4, 3/5 голосов. Как правило, особый порядок устанавливается для принятия кон- ституционных, органических, делегирующих, дополнительных и не- которых других законов по наиболее важным вопросам.

Особое значение в законодательной деятельности двухпалатно- го парламента имеют правила, устанавливаемые для преодоления разногласий между палатами по поводу рассматриваемых ими за- конопроектов. Законопроект, рассмотренный одной палатой и пе- реданный на обсуждение другой, может быть одобрен ею; в него могут быть внесены поправки и изменения; он может быть отверг- нут полностью. Преодолению разногласий между палатами слу- жит создание согласительных комитетов (комиссий) либо переда- ча спорного законопроекта на рассмотрение совместного заседания палат (Индия, Япония). В США согласительные комитеты выра- батывают согласованный текст и передают его палатам. Палаты могут принять текст, отклонить его, вновь вернуть в согласительную комиссию. Во всех случаях равноправие палат в законодательной области требует, чтобы законопроект был согласован и одобрен обеими палатами. Это — непременное условие его превращения в закон парламента. В России, где федеральные законы вносятся только в нижнюю палату и принимаются ею, закон, будучи одобрен ею, должен быть направлен на рассмотрение верхней палаты в течение пяти дней. В случае его отклонения создается согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Затем закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой. Во Франции для преодоления разногласий между палатами созда- ется смешанная паритетная комиссия. Решение об этом принимает правительство. Существует и так называемый метод «челнока». Спорный законопроект передается из одной палаты в другую, пока между ними не будет достигнут компромисс (Австралия, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Канада, Малайзия, Мексика, Швейца- рия).

Если законопроект отвергается верхней палатой, он подлежит повторному рассмотрению в нижней палате. Закон устанавливает срок, в течение которого действует отлагательное вето (один год— в Великобритании, два месяца — в Испании, Японии, 14 дней — в России). Устанавливается также, какое число голосов членов нижней палаты требуется для преодоления отлагательного вето верхней палаты. Как правило, для этого необходимо получить ква- лифицированное большинство голосов (Россия, Япония), но иногда достаточно и простого большинства (Великобритания, Испания).

Перечисленные способы не исчерпывают всего разнообразия возможностей преодоления разногласий между палатами. В Арген- тине в случае, если одна из палат внесет поправки в законопроект, принятый другой палатой, текст с поправками передается палате, в которую был внесен законопроект. Ее решение является оконча- тельным.

В принципе акт, принятый высшим законодательным органом, наделенным всей полнотой законодательной власти, не нуждается в каком-либо одобрении и должен стать законом. Развитие кон- ституционного права в XX в. происходило в направлении увеличе- ния числа стран, где принятие закона становится окончательным актом его утверждения и вступления в силу, подпись главы госу- дарства имеет лишь формальное значение. Такой порядок зафик- сирован основными законами Испании, Швеции, Японии, при- нятыми уже после второй мировой войны. Исключением в настоящее время являются страны, где глава государства обладает правом абсолютного вето. Отклонение им законопроекта означает отказ в принятии. Таким правом формально наделен британский монарх, однако фактически оно не используется уже более двух столетий (с 1707 г.).Аналогичным правом обладают также монархи некоторых мусульманских стран, но они не используют его совсем по другим причинам: вследствие полной зависимости парламента от монарха.

В большинстве стран сохраняется порядок, при котором принятый парламентом закон должен быть направлен для промульгации (удостоверения) главе государства. Промульгация — отнюдь не формальная процедура. Президент проверяет закон с точки зрения его соответствия конституции, ранее принятым законам и т. д. Гла- ва государства имеет лишь право отлагательного вето, то есть пра- во задержать опубликование закона, возвращая его на новое рассмотрение в парламент. Закон устанавливает, в течение какого срока он должен одобрить или отклонить законопроект (10 дней — в США, 14 — в России). В США, согласно конституции, если в те- чение 10 дней президент не подпишет и не возвратит закон в пар- ламент, он считается подписанным и вступает в силу. В Конститу- ции РФ такого положения нет. Поэтому президент иногда подолгу задерживает закон, не подписывая и не возвращая его.

Если парламент вновь подтвердит свое решение, закон вступает в силу. Обычно для преодоления президентского вето требуется квалифицированное большинство голосов (Россия, США). После повторного одобрения законопроекта требуемым большинством глава государства обязан промульгировать его в течение установ- ленного срока. В некоторых странах принятые парламентом зако- ны нуждаются в контрассигнации главы правительства (Япония).

Отлагательное вето активно используется президентом США и служит мощным инструментом воздействия исполнительной власти на законодательный орган. Преодоление вето, особенно в условиях партийной дисциплины — дело чрезвычайно сложное (лишь около 3% всех президентских вето были преодолены конгрессом США).

До промульгирования возможна еще одна стадия. Во Франции принятый палатами закон может быть направлен в Конституци- онный совет для проверки его соответствия конституции.

Существенными особенностями отличаются формы парламент- ской деятельности при осуществлении парламентом своей основ- ной функции — обсуждения и принятия финансового законода- тельства.

Финансовые полномочия — старейшая прерогатива парламен- та. Именно ему принадлежит «власть кошелька», то есть право осуществлять контроль за сбором налогов и расходованием госу- дарственных средств. Финансовое законодательство должно исхо- дить от парламента. Правительство не имеет права расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента.

Конституция США следующим образом формулирует положение о «власти кошелька», которое принадлежит конгрессу: он имеет право «устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и благосостояние Соединенных Штатов...» (разд. 8 ст. 1).

В принятой после второй мировой войны конституции Японии говорится: «Правительство распоряжается государственными финансами на основе решений парламента» (ст. 83). Введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом (ст. 84). Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обяза- тельства не могут быть приняты иначе, как по решению парла- мента (ст. 85).

Хотя «контроль кошелька» и основанное на нем право прини- мать финансовое законодательство составляет исключительную прерогативу парламента, право определять финансовую политику и распоряжаться государственными средствами в пределах средств, вотированных парламентом, предоставлено правительству. Именно ему принадлежит инициатива в финансовых вопросах и, соответственно, право внесения в парламент законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообло- жении.

Конституция Японии обязывает правительство составлять и представлять парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год. В Конституции РФ предусмотрена обязанность правительства не только разрабатывать и представ- лять Государственной Думе бюджет, но и представлять ей отчет о его исполнении. Аналогичные положения содержатся в консти- туциях других стран.

Во Франции полномочия правительства не ограничиваются правом распоряжаться финансами. В некоторых случаях оно впра- ве вводить в действие бюджет вопреки решению парламента. Под- готовленный правительством проект вносится в нижнюю палату, и она должна высказаться по нему в течение определенного сро- ка. Затем законопроект передается в верхнюю палату, и он также должен принять решение в установленный законом срок. Если же парламент не примет проект в 70-дневный срок, то он может быть введен в действие путем издания ордонанса, подписываемого пре- зидентом.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование денеж- ных средств выражается в принятии специального законодатель- ства. Основной финансовый закон, ежегодно принимаемый парламентом — это закон о бюджете, который содержит роспись государственных доходов и расходов. Бюджет может представлять собой как единый акт, сводящий вместе доходы и расходы государства, так и несколько отдельных законов. Кроме того, к числу финансовых могут причисляться не только законопроекты, в которых финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякие иные законопроекты, содержащие статьи финансового характера.

Особенность процедуры, связанной с принятием основного финансового закона (бюджета), состоит в том, что поскольку «власть кошелька» принадлежит нижней палате, проект бюджета должен быть внесен правительством именно в эту палату (Вели- кобритания, США, Россия, Мексика и др.). Во Франции финансо- вые законы направляются в первую очередь в нижнюю палату (Национальное собрание), в Индии законопроект по бюджету вно- сится одновременно в обе палаты, но рекомендации верхней па- латы не являются обязательными для нижней.

После рассмотрения проекта бюджета в нижней палате в большинстве стран он передается в верхнюю. Финансовые полно- мочия последней ограничены. Как правило, она наделена лишь правом отлагательного вето, а иногда не имеет и такового. Ан- глийский закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что при оп- ределенных условиях законопроект о бюджете становится зако- ном без одобрения палаты лордов, если он не принят ею в тече- ние одного месяца.

Аналогичная процедура предусмотрена в конституции Японии. В случае, если верхняя палата приняла по бюджету решение, от- личное от решения нижней палаты, и если соглашение не достиг- нуто с помощью объединенного заседания обеих палат либо верх- няя палата не приняла окончательного решения в течение трид- цати дней, то решение по бюджету, принятое нижней палатой, становится решением парламента.

Конституция РФ содержит положение об обязательном рас- смотрении верхней палатой принятых нижней палатой законов по вопросам о федеральном бюджете; федеральных налогах и сбо- рах; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро- вания, денежной эмиссии. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом действует процедура, которая применяется для преодоления разногласий между пала- тами во всех остальных случаях. Сначала создается согласитель- ная комиссия, затем следует повторное голосование и принятие закона квалифицированным большинством нижней палаты.

В некоторых странах депутатам предоставлено право решать вопрос об увеличении или сокращении расходов либо об отказе в ассигнованиях, о которых просит правительство (США). Но имеются страны, где депутаты не вправе вносить поправки, вле- кущие сокращение или увеличение предлагаемых правительством расходов.

«Предложения и поправки, внесенные членами парламента, не

могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокра щение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов» (ст. 40 конституции Франции). Британская палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она вправе либо вовсе отказать в ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму. Еще больше осторожности со стороны депутатов, настаивающих на расширении государственных расходов, требует соблюдать кон- ституция Италии: «Законом об утверждении бюджета не могут быть установлены новые налоги и новые расходы. Всякий другой закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение преж- них, должен содержать указания на средства для их покрытия»

(ст. 81).

Конституции некоторых стран устанавливают, что парламент должен получить согласие правительства в случае решений об изменении бюджетных расходов, предложенных правительством в проекте бюджета (абз. 1, ст. 113 Основного закона ФРГ). В Ве- ликобритании палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства. Поэтому считается, что для принятия любого законопроекта, в котором содержатся какие-либо статьи финансового характера, необходимо получить согла- сие правительства.

В Конституции РФ также предусмотрена необходимость за- ключения правительства при внесении в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи- нансовых обязательств государства, других законопроектов, пре- дусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. З от. 104). В соответствии с конституцией Армении проекты законов, уменьшающие доходы или увеличивающие рас- ходы государства, обсуждаются Национальным собранием только при наличии заключения правительства (ст. 75).

Вводятся и иные ограничения, связанные с внесением измене- ний в финансовые законопроекты. В Индии депутат может внести финансовый законопроект только с санкции главы правительства, то есть только с согласия кабинета министров.

Таким образом, конституционное законодательство многих стран стремится поставить определенный заслон на пути парла- ментариев, требующих непомерного увеличения государственных расходов или их сокращения. Деятельность парламента в области принятия финансового законодательства в определенной мере уравновешена требованием закона испрашивать согласия правительства в случае соответствующих предложений или решений депутатов. Опыт некоторых стран убеждает в правильности подобного решения проблемы. Этого требуют задачи финансовой стабилизации и здорового функционирования экономики страны. Од- нако депутатам в свою очередь предоставляется право контро- лировать деятельность правительства в финансовой области. От эффективности такого контроля также во многом зависит разви- тие общества.

Наряду с финансовыми вопросами важнейшее значение во взаимоотношениях парламента и правительства имеют проблемы делегированного законодательства. Практика делегирования парламентом своих законодательных полномочий правительству, возникнув в первые десятилетия XX в., получила широкое рас- пространение в 50-е годы и в конце концов была официально признана законами и конституциями ряда стран (Великобрита- ния, Италия, Нидерланды, Франция, Германия и др.).

Практика делегирования знаменовала ограничение исключи- тельных полномочий парламента в области осуществления законо- дательной власти. Ее итогом было явное несоответствие между формально признанной ролью парламента в качестве высшего за- конодательного органа и его фактическим положением.

Конституции и законы предусматривают определенный порядок издания актов делегированного законодательства. Такие акты мо- гут иметь разную правовую форму, но все они издаются во ис- полнение закона, уполномочивающего правительство или отдель- ных министров издавать подобные акты. Парламент всегда со- храняет за собой право контроля над изданием актов делегиро- ванного законодательства.

Социалистические страны (в том числе и бывший СССР) в свое время отказались следовать практике делегированного зако- нодательства. Это было обусловлено тем, что в период между сессиями постоянному органу парламента (Президиуму Верхов- ного Совета в СССР, Государственному совету в Болгарии, Прези- диуму республики в Венгрии и т.д.) по конституциям принадле- жало право издавать акты, имеющие силу закона, с их последую- щим утверждением высшим законодательным органом. В спе- циальной процедуре делегирования законодательных полномо- чий не было надобности. Кроме того, на практике правительства в этих странах издавали акты, имевшие большую силу, чем закон (особенно это относится к совместным постановлениям правитель- ства и центрального органа правящей партии).

Практика делегированного законодательства означает опреде- ленное ограничение законодательных полномочий парламента, Одновременно перемещается центр тяжести в законодательной деятельности парламента с непосредственно нормотворческой функции к функции контроля над нормотворческой деятельностью правительства. Соответствующие процедуры предусмотрены в демократических государствах (Великобритания, Австралия, Индия и др.). Парламентский контроль в этих условиях становится на дежным заслоном для бесконтрольности исполнительной власти. Однако он отнюдь не ограничивается только наблюдением за делегированным законодательством, а имеет более широкое содер- жание, будучи одной из главных составляющих в деятельности парламента.

Понятие контроля и содержание, которое вкладывается в это понятие, различаются в зависимости от существующей в той или иной стране формы правления. В этом смысле можно говорить о трех моделях этого аспекта деятельности парламента.

Первая модель реализуется в странах с парламентарной фор- мой правления. Понятие контроля подразумевает здесь в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Вотум недоверия в парламенте влечет или может повлечь коллек- тивную отставку правительства (но возможен и роспуск парла- мента с обязательным назначением даты новых выборов).

Вторая модель присуща странам с президентской формой правления. Здесь неизвестен институт парламентской ответствен- ности правительства и некоторые иные формы контроля, приме- няемые в парламентарных странах. Можно сказать, что в парла- ментарных странах правительство юридически имеет больше воз- можностей влиять на парламент вплоть до его роспуска, тогда как в президентских республиках (речь идет, разумеется, о демо- кратических странах) правительство не может ни распустить парламент, ни оказывать постоянного воздействия на членов пар- ламента во время заседаний. Правда, в постсоциалистических странах (Россия, Казахстан и др.) президенты распустили парла- менты, в некоторых из них (например, Белоруссия) они оказыва- ли давление на парламентариев, в частности, не допуская их в здание парламента. В еще большей мере это имело ме- сто в ряде президентских республик в развивающихся странах.

При всем этом система разделения властей и сдержек и про- тивовесов в президентских республиках (при демократическом режиме) дает законодательной власти реальные возможности кон- тролировать исполнительную власть. Большое значение приобре- тают, в частности, такие способы контроля, как расследователь- ская деятельность комитетов парламента. Самым мощным, хотя и редко применяемым средством воздействия законодателей на ис- полнительную власть в США, Бразилии, Венесуэле, некоторых других президентских республиках, оказывается импичмент.

Третьей моделью можно считать систему взаимоотношений парламента, главы государства и правительства, складывающуюся в странах со смешанной формой правления. Здесь существует институт парламентской ответственности правительства и роспуска парламента, а также возможность организации парламентских слушаний и расследований. Эта система взаимоотношений как бы комбинирует формы контроля, присущие первой и второй модели, хотя характер отношений законодательной и исполнительной власти характеризуется рядом особенностей.

При всех различиях деятельность парламентов в области контроля над правительством повсюду осуществляется в схожих формах. Обычно это дебаты по политике правительства, депутатские вопросы, интерпелляции и запросы, парламентские расследования и слушания, контроль за исполнением бюджета.

К деятельности по парламентскому контролю примыкает фор- мирование или участие в формировании правительства. Эта проб- лема подробно рассматривается в следующей главе, поэтому мы коснемся ее лишь частично в связи с формированием парламен- том других высших органов государства.

Парламентская ответственность правительства утвердилась в странах, где конституционную основу взаимоотношений законода- тельной и исполнительной власти составляет принцип парламент- ского (ответственного) правления. В таких странах ответствен- ность правительства образует фундамент системы парламентского контроля. Классическим примером в этом отношении является Великобритания. Система парламентарного (ответственного) прав- ления здесь означает, что правительство формируется из числа членов парламента и несет коллективную ответственность перед Парламентом. В случае вотума недоверия правительство должно уйти в отставку в полном составе.

Институт парламентской ответственности провозглашен во мно- гих парламентарных странах (Австралия, Австрия, Индия, Италия, Испания, Канада, Новая Зеландия, Япония и др.). Правительство несет коллективную ответственность перед пар- ламентом в странах со смешанной формой правления (например, Россия, Франция) и там, где в президентской республике есть отдельные элементы парламентаризма (например, Египет). Кол- лективная ответственность правительства юридически признана в тех развивающихся государствах-членах Содружества, где дей- ствует система правления, сочетающая элементы как парламен- тарной, так и президентской республики. Глава государства в та- ких республиках, как правило — избираемый президент. Одно- временно он является главой правительства. Тем не менее кон- ституции предусматривают, что кабинет формируется из членов парламента и несет ответственность перед ним. К числу таких стран принадлежат: в Африке — Ботсвана, Кения и др., в Азии — Шри-Ланка, в Америке — Тринидад и Тобаго, в Океании — Кирибати, Науру.

В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена ответственность правительства исключительно перед нижней палатой (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Россия, Фран ция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства обеих палат правительство несет коллективную ответственность и должно пользоваться доверием обеих палат (Италия).

В странах с многопартийной системой, где ни одна из партий не имеет парламентского большинства, весьма остро стоит вопрос о правительственной стабильности. Политический опыт таких стран заставляет их «рационализировать» парламентскую систе- му, устанавливая более или менее строгие правила, регулирую- щие министерскую ответственность. В конституциях большинства современных государств предусмотрена довольно сложная про- цедура внесения предложений о порицании и о доверии прави- тельству. Предложение о порицании правительству вносится ча- ще всего по предложению оппозиции, а иногда — по инициативе отдельных депутатов или группы депутатов. Правительство про- тивопоставляет ему предложение о доверии. Принятие последнего означает одобрение парламентом обсуждаемой меры или полити- ки правительства в целом. Вынесение же порицания или отказ в доверии влекут отставку правительства либо роспуск парламен- та с последующими парламентскими выборами.

Как правило, конституции содержат положения о том, каким числом голосов должно быть подписано предложение о недоверии (порицании), в течение какого срока такое предложение должно быть поставлено на обсуждение, а также ряд других требований. Согласно конституции Италии резолюция недоверия должна быть подписана не менее 1/10 членов палаты и не может быть постав- лена на обсуждение ранее чем по истечении трех дней с момента ее вынесения. По конституции Испании резолюция порицания должна быть предложена по меньшей мере 1/10 депутатов и мо- жет быть поставлена на голосование по истечении пяти дней с момента ее внесения. Требование подписания резолюции порица- ния не менее чем 1/10 частью членов Национального собрания содержит также конституция Франции. Голосование должно быть проведено в течение сорока восьми часов после внесения резолю- ции. Резолюция может быть принята лишь большинством членов, составляющих Национальное собрание. В отличие от Испании резолюция порицания в случае ее отклонения не может быть вне- сена подписавшими ее депутатами в течение той же сессии.

Иногда устанавливаются и более жесткие условия. Так, по кон- ституции Казахстана 1995 г. вотум недоверия правительству мо- жет быть предложен только 1/5 общего числа депутатов, а при- нят — большинством в 2/3 депутатов каждой из палат парламента (ст. 53).

Различия в процедуре постановки вопроса о доверии (недоверии) правительству касаются того, кто именно может поставить его в парламенте. В некоторых случаях соответствующее предложение может быть сделано как правительством, так и официальной оппозицией (Великобритания). Во Франции право ставить вопрос о доверии принадлежит только премьер-министру. Имеются страны, в которых вопрос о доверии может быть поставлен как главой правительства, так и палатой (в Испании и России — нижней палатой, в Италии — обеими палатами).

Некоторые конституции требуют присутствия на заседании палаты, где решается вопрос о доверии правительству, не менее половины депутатов (Австрия). Встречаются и другие требования к парламенту в случае постановки им вопроса о доверии. По Основному закону ФРГ бундестаг может выразить недоверие фе- деральному канцлеру при условии, что большинством голосов выберет ему преемника и обратится к президенту с просьбой об увольнении канцлера. Президент должен удовлетворить такую просьбу и назначить выбранное лицо.

Различия между применяемыми в разных странах процедура- ми касаются последствий, установленных конституционным пра- вом, в случае голосования вотума недоверия. В Великобритании вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серь- езным, чтобы повлечь уход в отставку и роспуск парламента, ре- шает премьер-министр. В соответствии с нормами конституцион- ного права Франции премьер-министр обязан вручить президенту страны заявление об отставке правительства в случае, если На- циональное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программы или политической декларации правительст- ва. По конституции Испании правительство также обязано подать в отставку в случае, если конгресс депутатов утвердит резолюцию порицания. Результатом выражения парламентом недоверия пра- вительству и его отставки может быть досрочный роспуск парла- мента главой государства.

Принцип коллективной ответственности правительства принад- лежит сегодня к таким, которые не всегда согласуются с полити- ческой практикой провозглашающих его государств. В Великобри- тании, где этот принцип закрепился в XIX в., коллективная от- ставка правительства — явление чрезвычайно редкое. В нынеш- нем веке имелось два таких случая, и оба они касались необыч- ной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство мень- шинства (в 1924 г. и в 1979 г.). Причина подобного положения в том, что в стране действует двухпартийная система и, как пра- вило, правительство располагает поддержкой большинства членов нижней палаты.

По-иному складываются отношения парламента и правительст-

ва в тех развитых демократических странах, где парламент функ ционирует в обстановке многопартийности. Коллективная отставка правительства в них — довольно обычное явление (например, Япония и Италия, где после второй мировой войны сменилось около 50 кабинетов). Впрочем, и в некоторых странах с многопартийной системой парламент не часто прибегает к этой мере. За время существования ФРГ бундестаг лишь однажды выносил вотум недоверия правительству.

Наиболее часто используемой в парламентской практике боль- шинства стран формой повседневного парламентского контроля являются вопросы депутатов министрам. Есть страны, где роль этой формы чрезвычайно велика (Великобритания). Имеются и такие страны, где она не играет столь большой роли (Франция).

Существуют устные и письменные вопросы, причем соответ- ствующая процедура тщательно регламентирована правилами и регламентами палат. Как правило, для вопросов депутатов и от- ветов министров отводятся определенные дни недели и часы за- седания палат. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах парламента. Депутат, желающий задать вопрос, должен сделать предварительное уведомление палате и не вправе требовать ответа до истечения установленных регла- ментом сроков.

Ограничивается также число вопросов, которые депутат мо- жет задать министру в течение одного заседания. Депутат может предложить министру не всякий вопрос. Регламент Национально- го собрания Франции предписывает, что вопросы, относящиеся к общей политике правительства, должны быть адресованы не ми- нистру, а премьер-министру (ст. 133).

Чрезвычайно подробно процедура вопросов разработана пра- вилами производства британского парламента, где вопросы — наиболее часто практикуемая форма его деятельности. Здесь су- ществует понятие «допустимых» и «недопустимых» вопросов. Спи- керу палаты предоставлено право не принять вопрос депутата, который, по его мнению, относится к категории недопустимых. Не- допустимыми, в частности, считаются вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью выяснить мнение прави- тельства; вопросы, касающиеся деятельности частнопредпринима- тельских организаций; затрагивающие слишком серьезную поли- тическую проблему. Нельзя также посредством вопросов доби- ваться информации, которая по своей природе является секретной. Депутат не вправе задавать вторично вопрос, на который уже был дан ответ. Спикер может не принять вопрос, если, по его мнению, он сформулирован слишком туманно или тривиально. В вопросах нельзя критиковать членов королевской семьи и суд; нельзя зада- вать вопрос, касающийся конкретного судебного дела, находящего- ся в процессе рассмотрения.

Регламенты некоторых стран разделяют все устные вопросы на две группы: с обсуждением и без обсуждения. Во Франции устный вопрос без обсуждения кратко излагается его автором, на что отводится не более двух минут. Ему отвечает министр. Затем автору вопроса предоставляется пять минут для выступления; министр может ответить. Другие выступления не допускаются. Аналогичный порядок предусмотрен в Германии.

Правила процедуры позволяют правительству не отвечать на вопрос. В Италии правительство вправе заявить, что оно не может представить ответ на вопрос. При этом оно обязано указать при- чины, по которым это не может быть сделано. Если правительство заявит, что не готово ответить на вопрос, оно должно указать да- ту, когда будет дан ответ. Срок не должен превышать одного месяца. В Великобритании министр также может отказаться от- ветить на вопрос, причем всякая попытка получить ответ на воп- рос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Другая форма парламентского контроля — интерпелляция — содержит письменное обращение к правительству (или министру) дать объяснение по поводу конкретного вопроса политики прави- тельства или его общего политического курса. Регламент нижней палаты итальянского парламента определяет интерпелляцию как обращение «в письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопро- сам, относящимся к определенным аспектам правительственной деятельности»^[494]. Одна из характерных черт интерпелляции состоит в том, что она ведет к общим дебатам.

Обсуждение интерпелляции может закончиться постановкой вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительст- ва. Возможно внесение резолюции порицания и даже отставки пра- вительства. «Всякая интерпелляция может дать повод для выне- сения резолюции, которой палата выражает свою позицию» (ч. 2 ст. 111 конституции Испании). Ввиду столь серьезных последствий правила и регламенты палат устанавливают усложненный порядок внесения и рассмотрения интерпелляций.

Интерпелляция должна быть составлена в письменной форме. Текст интерпелляции подлежит публикации в официальном отче- те парламента. Правилами палат предусмотрен срок, в течение которого интерпелляция должна быть внесена в повестку дня за- седания палаты. Ответ правительства должен быть сообщен пала- те в письменной форме. За его ответом следуют дополнительные вопросы и общие прения.

Обычно форма интерпелляции применяется в странах с парламентарной формой правления (Испания, Италия, Швеция, Япо ния, Норвегия и др.), но она неизвестна конституционному праву Великобритании. Там применяется довольно своеобразная процедурная форма — так называемое предложение (motion). По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого предложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым рассмотреть его и вынести по нему ре- шение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосновать, по- чему палата должна принять его к рассмотрению. Вслед за тем начинаются дебаты. Подобная форма парламентского контроля предусматривает возможность широкого обсуждения правительст- венной политики. Обычно предложения вносятся оппозицией. Ино- гда это делает правительство, предлагая парламенту одобрить его политику в определенной сфере деятельности.

В некоторых парламентах традиционно велика роль расследо- вательских комитетов и комиссий в осуществлении функции конт- роля. Так, в США испытанным средством контроля остается пра- во постоянных и расследовательских комитетов конгресса прово- дить расследования деятельности правительственных органов, ре- зультатом которых может явиться и вынужденная отставка главы государства, как это случилось в 1974 г., когда расследование юридического комитета палаты представителей привело к отстав- ке президента Р. Никсона.

Обычно комиссии по расследованию и контролю создаются от- дельно палатами. В конституции Японии закреплено право каждой палаты производить расследование по вопросам государственного управления (ст. 62). Однако в некоторых странах предусмотрено создание не только самостоятельных расследовательских комите- тов палат, но и совместных (Испания).

Палаты принимают решение, указывающее цель создания ко- миссии и предмет расследования. В пределах этих задач комиссии наделяются широкими полномочиями. Они имеют право вызова свидетелей, причем явка свидетелей является обязательной. Ко- миссии вправе требовать представления им необходимых доку- ментов, выезжать с проверками на места и т. д. После заверше- ния своей работы они представляют доклады палатам парламен- та, и те вправе принимать соответствующие решения.

Доклады и заключения следственных комиссий не имеют зна- чения актов судебных органов. В конституции Испании подчерки- вается, что заключения комиссий по расследованию «не является решающими для судов, они не затрагивают судебных решений. Результаты расследования, однако, могут быть сообщены Госу- дарственному прокурору, который, когда сочтет это необходимым, принимает соответствующие меры» (ст. 76).

Детально регламентированы правила производства следственных комиссий в Основном законе ФРГ. К следственным действиям комиссии применяются предписания уголовно-процессуального закона (ст. 44). Суды и органы администрации, обязаны оказывать комиссии юридическую и служебную помощь. Постановления следственной комиссии не подлежат разбирательству. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования.

Важной формой деятельности парламента, связанной с осу- ществлением его контрольных полномочий, является контроль за расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Эта деятельность складывается из проверки отчетов о расходовании средств министерствами и центральными ведомствами. С щелью проведения такой проверки при парламен- тах создаются особые органы. При многих парламентах имеются формируемые ими так называемые счетные палаты, на которые возлагается задача осуществления контроля за использованием бюджета.

Частью парламентского механизма контроля за деятельностью органов государственного управления является деятельность спе- циально создаваемого в этих целях должностного лица — парла- ментского уполномоченного или, как его чаще называют, омбуд- смана. Как упоминалось выше, омбудсман обычно избирается парламентом для контроля за осуществлением прав граждан, но во многих странах омбудсманы контролируют другие сферы дея- тельности администрации (омбудсман по делам вооруженных сил, омбудсман по языковым проблемам в многонациональных госу- дарствах и т.д.)^[495].

Во многих странах формой парламентского контроля яв- ляется особая процедура отстранения высших должностных лиц государства — парламентская судебная процедура, так называе- мый импичмент. Впервые она была применена в Англии. Палата общин выступала в качестве обвинителя, палата лордов — судьи. Эта процедура применялась в XVII—XVIII вв. После утвержде- ния в XIX в. принципа коллективной ответственности индивиду- альная ответственность министров, по существу, вышла из упо- требления. Последний случай импичмента имел место в 1805 г.

Этот институт оказал значительное влияние на последующее конституционное развитие многих стран. Сначала он оказался ин- корпорированным в конституцию США, а в настоящее время за-

креплен в конституциях многих стран (включая Россию и другие постсоциалистические государства, хотя в их конституциях термин «импичмент» обычно не употребляется).

Различия в процедуре импичмента касаются прежде всего круга государственных деятелей, против которых может быть возбуждено обвинение. Конституция США предусматривает возможность обвинения в порядке импичмента президента, вице-президента, судей и гражданских должностных лиц (федеральных го- сударственных служащих). В Италии, Франции, Германии, Рос- сии процедура импичмента распространяется только на президен- та, в Японии — на судей.

Следующее различие касается оснований привлечения к от- ветственности. По конституции США основанием для возбуждения дела является обвинение в измене, во взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. Американская конституцион- но-правовая доктрина в качестве оснований импичмента рассмат- ривает не только уголовно наказуемые деяния, но и любые про- ступки президента, подрывающие авторитет правительства и дове- рие к нему. В других странах, особенно там, где импичмент возмо- жен лишь в отношении президента, перечень оснований для этого более узок: государственная измена, посягательство на конститу- цию, умышленное нарушение основного или иного закона.

Решение об импичменте имеет одно последствие — отстране- ние от должности. После такого решения парламента в силу всту- пает обычная процедура уголовного преследования; окончатель- ный приговор выносится судом в общем порядке.

Парламент обладает полномочиями по формированию высших органов государства, назначает на высшие государственные дол- жности, освобождает от них, участвует в процедурах формирова- ния государственных органов и назначениях должностных лиц. Выше уже говорилось о назначениях членов счетной палаты и омбудсмана (омбудсманов). Верхняя палата российского парла- мента — Совет Федерации — назначает судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов. Государ- ственная Дума назначает и освобождает от должности председа- теля Центрального банка, председателя Счетной палаты и полови- ну ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. В Герма- нии парламент избирает конституционный суд. В Испании часть членов Главного совета судебной власти должна назначаться по предложению членов обеих палат. Есть и другие назначения, про- изводимые парламентом или той или иной из его палат.

ГЛАВА X