Запольский Сергей Васильевич 1 страница

ДИСКУССИОННЫЕ

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

МОНОГРАФИЯ

Москва 111^ 2008

УДК 347.73 ББК 67.402 3-33

Рецензент Шохин СО., доктор юридических наук, профессор

Запольский СВ.

-33 Дискуссионные вопросы теории финансового права: моногра­фия / С. В. Запольский. - М.: РАП, Эксмо, 2008. - 160 с. — (Юри­дическая библиотека России).

ВК 978-5-939-16107-7 (РАП) 18ВК 978-5-699-22008-3 (Эксмо)

Монография посвящена наиболее актуальным и дискуссионным проблемам тео­рии финансового права. В книге рассматриваются вопросы эволюции догматических положений теории финансового права: финансовая деятельность государства и финан­совая система государства; предмет и система финансового права; природа финансо­вых правоотношений; финансовые обязательства и др.

Книга предназначена для преподавателей и студентов юридических и экономиче­ских вузов, аспирантов и работников государственных органов, сотрудников правоох­ранительных органов. Она, безусловно, будет полезна всем, кто интересуется вопроса­ми теории финансового права.

УДК 347.73 ББК 67.402

Посвящается моему внуку Ивану.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................. 4

Глава первая. ФИНАНСЫ И ПРАВО:

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ.............................................................. 6

Глава вторая. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА... 20

Глава третья. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ......................... 33

Глава четвертая. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ.......................... 46

Глава пятая. ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА.................................... 63

Глава шестая. СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА................................ 83

Глава седьмая. СУБЪЕКТИВНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПРАВО.................... 97

Глава восьмая. ПРИРОДА ФИНАНСОВЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ............................................................................... П2

Глава девятая. ФИНАНСОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО................................ 124

Глава десятая. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОГО ПРАВА........................................................................... 139

© Запольский СВ., 2007
I8ВN 978-5-939-16107-7                       © Российская академия правосудия, 2008

I8ВN 978-5-699-22008-3                       © ООО «Издательство «Эксмо», 2008

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Период жизни российского права, связанный с существенными преобразованиями отношений собственности, отказом от плано­во-директивного управления экономикой, становлением граждан­ского общества и правового государства — всего того, чем характер­на постсоветская эра, отмечен еще одним феноменом — бурным развитием, усложнением и совершенствованием финансово-право­вых инструментов регулирования имущественно-денежных отно­шений. В короткие сроки возникла система разнообразных финан­совых институтов, мало известных плановой экономике, разрабаты­вались и принимались нормативные акты, посвященные финансам, формировались новые органы государственного управления в этой области. И как зачастую это бывает, теоретические взгляды на фи­нансовую систему и финансовое право перестали адекватно реаги­ровать на вызов практики. Многие решения, судьбоносные для фи­нансов и экономики, в целом принимались и принимаются без должного теоретического апробирования и осмысления.

Однако следует заметить, что экстенсивное развитие финансо­вого права заканчивается. Все значимые задачи так или иначе реше­ны — Россия обладает вполне современной и в целом соответствую­щей среднемировому уровню финансовой системой. Что касается эффективной настройки имеющихся финансово-правовых меха­низмов, то этот процесс требует более глубокого проникновения в существо отношений экономики и права, и в финансовый сектор в частности.

Теоретические основы финансового права — далеко не «тер-ра-инкогнито» для российских ученых-юристов. В разные годы уви­дели свет многие фундаментальные исследования этого комплекса научных проблем. Тем не менее как о сложившейся, подтвержден­ной практикой, говорить о теории финансового права пока рано. Помимо опережающего развития самой практики, в качестве причи­ны следует назвать еще, как минимум, два обстоятельства. Первое — служебное, следующее за принятием соответствующих политических решений, положение теории финансового права, ролью которой дол­гие годы было объяснить и подтвердить высшую мудрость каждо­го очередного государственного финансового мероприятия. Наука,

4

которой уготовано только согласно кивать и комментировать про­исходящее, обречена на стагнацию, что, собственно, и произошло с финансовым правом вместе со всем государствоведением в совет­ское время. Комментирование законоположений и даже ведомст­венных инструкций вместо анализа существа действующего право­вого режима — то, что лишает многие научные исследования глуби­ны и фундаментальности, придает им свойство сиюминутности. Не с этим ли связано издание и переиздание множества учебников по финансовому праву в погоне за бесконечными мелкими изменения­ми законодательства?

Второе — недооценка, а лучше сказать, невозможность проведе­ния объективной юридической (правовой) экспертизы. Лукавая фи­нансовая политика, полная условностей и недомолвок, не предпо­лагает искренности и траспарентности в формировании ее правовой платформы. Подчас специалисты ограничивались «рассказами» о финансах, рисовали идиллическую картину гармонии интересов и государственной мудрости. Реальность финансовой жизни, совер­шенно отличная от придуманной плановой идиллии, стала приот­крываться лишь в последние годы исследований и вызвала настоя­тельную необходимость углубленного правового опосредствования складывающихся отношений.

Настоящая работа, задуманная как приглашение коллег-ученых к дискуссии по ряду теоретических проблем современного состоя­ния теории финансового права, не предполагает готовых решений. Автор сочтет свою задачу выполненной в случае, если ему удастся сынициировать научное обсуждение хотя бы некоторых проблем, без решения которых, прежде всего в теоретическом плане, невоз­можен качественный рывок финансового права России, его переход на новый, более высокий уровень. Читатель не найдет в работе мно­жества цифр, что часто свойственно работам в области финансов; не перегружена работа и ссылками на законодательство и правопри­менительную практику. Основное внимание уделено философии возникновения и развития весьма специфического неповторимого явления — финансового права.

В этом труде автор попытался объединить свои многолетние на­блюдения преподавателя финансового права, опыт законотворче­ской деятельности и участия в рассмотрении многих юрисдикцион-ных споров, наконец, воззрения, сформировавшиеся в результате анализа финансового законодательства и практики его применения.

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

ГЛАВА ПЕРВАЯ ФИНАНСЫ И ПРАВО: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

Финансы, являясь, безусловно, ключевой категорией не только для финансового права, но и для всего права в целом, не обойдены вниманием. Им посвящены тысячи исследований ученых всего ми­ра, всех школ, направлений и отраслей науки. И вместе с тем суще­ство финансов остается неразгаданной тайной и продолжает волно­вать многие ученые умы. Не претендуя на открытие чего-то нового, попытаюсь оконтурить хотя бы некоторые подходы к проблеме в ас­пекте соотношения финансы — право.

Во-первых, никому пока не удавалось увидеть или тем более вы­делить единичный «финанс». Финансам суждено являться миру только в системе, во множестве, в единстве. Что это? Наша неспо­собность проникнуть в существо предмета или же генетическое ка­чество объекта исследования, существующего, живущего только в совокупности с себе подобными, т.е. в неком множестве?

Во-вторых, в силу необходимости проведения, если не гармони­зации, то хотя бы сопоставления понятийного аппарата, используе­мого в различных правовых системах (что предполагает развитие международного разделения труда и внешнеэкономических связей), мы вынуждены констатировать, что финансы как понятие, а точнее, как система понятий в нашем понимании принципиально расхо­дится с общепринятым в западных, да и во многих других странах. В результате российская наука финансового права, как сугубо ре­гиональное явление, подобно русскому хоккею или семиструнной гитаре, обречена на локальное использование и развитие только в рамках постсоветского пространства.

В-третьих, не может не обращать на себя внимание та легкость, с которой многие специалисты (при необходимости) под финанса­ми понимают в одних случаях — отношения, в других — денежные фонды, в третьих — совокупность финансовых институтов. Встреча­ются и иные самые замысловатые дефиниции, строящиеся и монти­руемые на «злобу дня». \\ 6.

В-четвертых, отсутствие единых критериев подхода к понима­нию финансов вызывает парадоксальное расщепление мнений в во­просе об их месте в системе экономических отношений. По мнению 6

одних исследователей, финансы — объективно существующие от­ношения, в интерпретации других — это инструмент хозяйствова­ния, третьи настаивают на идентичности понятий финансы, финан­совая система, финансовая деятельность. \\ 7

Развитие — и, к сожалению, конфликтное развитие — социаль­но-экономических процессов в современной России по целому ря­ду аспектов позволяет предположить, что старый, более нетерпи­мый как по идеологии, так и по конкретным средствам инструмен­тарий регулирования общественной деятельности (прежде всего в экономическом секторе) во многом объясняется низким уровнем научных исследований в области финансов, недореализованностью внедрения тех или иных достижений в практику, недоучетом, а то и полным игнорированием науки о финансах при принятии законо­дательных и управленческих решений.

Длинный перечень ошибок, допущенных государством, можно проиллюстрировать на примере так называемой монетизации льгот, предоставленных в разное время отдельным категориям граждан.

Сама льгота в качестве явления, возникшего как отрицание (полное или частичное) эквивалентного возмещения стоимости со­ответствующего товара или услуги, по нашему глубокому убежде­нию, не допускает конверсию в денежный эквивалент: прежде всего потому, что льгота — элемент правосубъектности, а денежный экви­валент (цена, тариф, плата) — способ регулирования гражданского оборота. Как еще в 1990 году писал безвременно ушедший из жизни А.Е. Козлов: «...каждое право имеет свой порядок реализации и пра­во на льготы по оплате транспортных и иных услуг, предоставлен­ное пенсионерам, не может трансформироваться в что-то другое»¹.

Проведенная монетизация льгот не могла не привести к нули-фикации этих льгот, что, собственно, и произошло. Данный част­ный случай игнорирования правовой природы финансовых отно­шений требует констатации того, что многие социальные и эконо­мические проблемы могут и должны решаться именно финансовым (или иным другим) путем, но природа соответствующих отношений редко допускает альтернативность конкретного правового инстру­ментария.

Использование финансовых инструментов с той степенью нена­учности и бесшабашности, которая сложилась в последние годы, приносит негативные результаты. Это наблюдается и в бюджетной политике, и в налогообложении, и в области государственного дол­га, при валютном регулировании и в других секторах финансовой

¹ Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые пробле­мы. — М.: Наука, 1990. — С. 84 и след. \\ 7

7

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

 

жизни. Именно поэтому приоткрыть существо финансов — задача не столько научная, сколько политическая и социальная.

Что можно противопоставить этатическому пониманию финан­сов в качестве послушного механизма при решении государствен­ных экономических задач, под которыми в последнее время стали фигурировать неприкрытые имущественные интересы государства?

Одним из необходимых условий является пересмотр отношений «государство — финансы», сложившихся в XX столетии в россий­ской экономической и правовой науке. С благословления власть предержащих финансы стали рассматриваться как «орудие эконо­мической деятельности...государства, охватывающей все стороны общественного производства. Вместе с тем финансы составляют особую отрасль экономической деятельности государства, обладают известной самостоятельностью по отношению к другим отраслям»¹. Долгие годы господствовало понимание финансов как приводного ремня для каждого юридического и физического лица, государст­венного органа или организации в механизме социалистического государства. Финансы, в сущности, исключались из действия зако­на стоимости, из хозрасчетного механизма, да и из товарно-денеж­ных отношений, даже если провозглашалось иное. \\ 8.

В теории и практике ничего не произошло и после смены соци­ально-политического строя в начале 90-х годов прошлого века. Бюджет, налоги, госкредит, валютное регулирование продолжают оставаться сферами преимущественно этатического управления. Мало того, инструментарий государства пополнился новыми мето­дами управления финансовыми процессами, еще более противо­поставляющими его участникам гражданского оборота. Крайне аг­рессивная налоговая политика, концентрация бюджетных ресурсов страны в руках федеральных-органов, возможности отказа от испол­нения государственных финансовых обязательств — это и многое другое проявляет и подтверждает существующую тенденцию.

«Выравнивание» позиций государства и участников граждан­ского оборота (в области финансов) путем введения финансовых регуляторов в оптимальные пределы, думается, станет в ближайшем будущем одной из важнейших научных и практических задач. \\ 8.

Концентрация государственных усилий на фланге публичных финансов ослабляет внимание к так называемым частным финан­сам, упорядочение которых оставляет желать много лучшего. Созда­ется впечатление, что частные финансы, под которыми следует по­нимать, прежде всего, оборот ценных бумаг и иных платежных

8
средств, все меньше и меньше интересуют общество: либо из-за сла­бой связи частных финансов с имущественными интересами госу­дарства, либо вследствие сложности и многоструктурности задач, стоящих в этой области. Уяснение и уточнение соотношения поня­тий «государство» и «финансы» — может быть, самая важная задача финансовой науки как в экономическом, так и в правовом аспекте.

Несомненно, финансы генетически связаны с государством как исторически, так и, если можно так сказать, технологически. Толь­ко государство способно придать тем или иным экономическим от­ношениям финансовую форму, обеспечить их возникновение и протекание организационными средствами, наконец, гарантиро­вать бесперебойное функционирование финансовых институтов по­литически. И главное, финансы возникают и существуют в интере­сах государства. Из всего этого, как правило, делается вывод о том, что «самой главной отличительной особенностью финансовых от­ношений является обязательное участие в них государства»¹.

Обратим внимание на несхожесть в языковом оформлении, ха­рактерную для всей литературы по теме. С одной стороны, мы гово­рим о том, что финансы — это отношения, и одновременно упот­ребляем понятие «финансовые отношения». Помимо других воз­можных объяснений этому феномену, хотелось бы предположить, что финансы, будучи отношениями, существуют в реальном мире в другой своей ипостаси, а именно в качестве экономического явле­ния, порожденного действиями и деятельностью государства. В этом смысле государство выступает в роли скульптора, подбираю­щего материал для ваяния, создающего произведение и осуществ­ляющего авторский надзор.

Исходя из общественных интересов государство создает, фор­мирует, оценивает и контролирует свое творение (тот или иной фи­нансовый институт). Сами финансы в этом случае не являются отношениями — они должны рассматриваться в конечном счете как результат интеллектуальной деятельности. Соответственно отноше­ния, опосредствующие эту деятельность, имеют управленческий (законодательный, правоприменительный, юрисдикциональный) характер и ни в коем случае не являются материальными. Утвер­ждать иное — значит отрицать все то своеобразие финансовых отно­шений, которое и делает их таковыми: имущественный характер, волевое содержание, денежная форма, относимость к распредели­тельной фазе процесса производства, непосредственная связь с пра­вом и т.д.

 

Дьяченко В. П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализ­ме. - М.: Наука, 1974. - С. 123.

¹ Крохина Ю.А. Финансовое право России. — М.: Норма, 2004. — С. 2.

9

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

 

Финансы, очевидно, выступают средством формирования эко­номической среды усилиями государства. Начиная с примитивных средневековых институтов и восходя к дням и событиям современ­ности, связанным с созданием на постсоветском пространстве как признанных, так и не признанных государством и иных государст­венных образований, независимость и суверенитет вытекают из той или иной степени экономической автономии, последняя создается не иначе как стандартным набором известных средств: выпуском наличных денег и ограничением вплоть до полного запрета хожде­ния иной валюты (которую немедленно объявляют иностранной), указанием адресата надлежащей уплаты налогов и запретом адреса­тов ненадлежащих, установлением таможенных платежей или хотя бы провозглашением права их установления, возложением на то или иное кредитное учреждение статуса центрального или нацио­нального банка и т.д. Естественно, все эти мероприятия сопряжены с созданием соответствующих администраций, принятием законов, отменой действия «старых» законов и т.д.

Точно так же, как в Средневековье парламент собирался для ус­тановления размеров налогов, податей и сборов с целью ограниче­ния власти суверена, любое современное государство постоянно воссоздает себя, осуществляя финансовую политику. Пойдем даль­ше и предположим, что не только государство создает финансовую систему, но и финансы, будучи неодушевленными, но далеко не бестелесными, конструируют, формируют государство и структуру его органов. Здесь, очевидно, мы имеем дело с обоюдным взаимо­проникновением двух явлений — государства, заинтересованного в создании ему соответствующей хозяйственной среды (националь­ной экономики или национального рынка), и финансов, предпола­гающих функционирование в соответствующем государственно-организованном пространстве.

Применима ли к финансам характеристика «объективно суще­ствующие»? Могут ли существовать финансовые отношения как та­ковые независимо от национально-экономической среды их воз­никновения?

Этатическая концепция финансов исходила из объективности этих отношений с целью подчеркивания непричастности государст­ва к формированию его собственных финансовых целей и приори­тетов, хотя практика всегда исходила из обратного. Но весьма странно находить воспроизведение, а точнее — реанимацию этой позиции в научных работах последних лет. Представляется, что объ­ективность применительно к экономическим отношениям вообще неприемлемая категория. Не может быть объективности отноше-

10

ний, если они складываются по воле, причем воле односторонней, исходящей от государства или его органов.

Вполне допустимо усмотрение объективности в интересе или системе интересов, приводящих государство, юридическое или фи­зическое лицо к вступлению в соответствующие отношения или да­же к порождению их. В этом смысле можно говорить об объектив­ности брачно-семейных отношений, наследственных, даже трудо­вых отношений.

Статистический, бухгалтерский и налоговый учет, отчасти сов­падая, отчасти распадаясь на самостоятельные потоки, в совокупно­сти образуют систему информационных координат, в которых дей­ствует любой участник гражданского оборота. Кредитные учрежде­ния, в частности, как особые участники хозяйственного оборота в этих условиях получают специальные регулирующие и контрольные полномочия в отношении хозяйствующих субъектов и граждан. Как отмечает Е.М. Ашмарина, в управленческом смысле «...учет — это количественное отражение и качественная характеристика хозяйст­венных, общественных явлений, хозяйственных процессов, необхо­димое для руководства и контроля...»¹.

Основополагающей функцией выступает и формирование прин­ципов и механизмов действия денежной системы. Денежное опосред­ствование экономического механизма, почти незаметное при его нормальном функционировании, в действительности служит исход­ным пунктом строительства не только финансовой системы, но и стабилизирующим условием существования национального социу­ма, каковым является государство. Что же касается финансов, то вследствие и в связи с возникновением денежной системы возника­ет реальный импульс «раскрутки» экономического механизма на любом уровне — будь то государство в целом, регион или муници­палитет. Речь идет о денежной эмиссии, от которой зависит жизне­деятельность любой финансовой системы.

Отметим и такую функцию государства, как создание общей пра­вовой среды существования финансового механизма. Отнесем сюда наличие законодательных, исполнительных и юрисдикционных ор­ганов, без существования которых финансы не могут обладать ни­какой, даже минимально допустимой упорядоченностью, установ­ление необходимых административных и уголовных запретов, осна­щение финансовой системы реально действующим механизмом возложения ответственности за дезорганизующие финансовый по-

¹ Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. — М., 2004. — С. 72.

11

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

 

рядок действия и т.д. К общей правовой среде следует причислить и гражданско-правовое регулирование хозяйственной деятельности, обеспечение невосприимчивости экономики к внешнему отрица­тельному влиянию, упорядочение использования природных ресур­сов, существование системы регулирования рынка труда и наличие механизма социального обеспечения, наконец, известную правовую культуру общества.

Повторимся, что в некотором смысле сами финансы «под себя» способны формировать государство и, по крайней мере, определять те или иные черты государства. Однако несомненно, что вышена­званные задачи и функции, которые при необходимости можно лег­ко раздробить на многие более конкретные и более выпуклые, должны быть объединены в систему условий, необходимых для не­посредственного создания финансового механизма, для возникно­вения финансов государства.

Конечно же, в реальной жизни, при создании новых государств, такая препарация условий и последствий вряд ли возможна. Для нас важно подчеркнуть сейчас, что возникновение финансов, даже са­мых несовершенных и малоорганизованных, невозможно иначе, нежели вследствие действия тех или иных правовых норм и право­вых институтов, которые, не будучи финансовыми, тем не менее порождают финансовые правоотношения. Из этого вытекает, что финансы, финансовые отношения, в том числе те из них, которые еще только должны подвергнуться правовому регулированию, являются уже правоотношениями, существуют в виде реальных юридических связей.

Все дело в том, что общие представления о механизме правового регулирования не проектируются на сферу финансов, а если и про­ектируются, то весьма специфически. Для классического развития правового опосредствования общественных отношений, скажем, в области труда достаточно фактических трудовых отношений между работником и работодателем. В сфере финансов эти якобы факти­ческие отношения не могут возникнуть иначе, нежели по воле госу­дарства, облеченные в закон или иной правовой акт — такова сама природа этого вида экономических отношений и участия в них го­сударства. Можно, конечно, этот этап, эту ступень правового регули­рования классифицировать как предварительное или общее правовое регулирование, можно отыскать и более изящный юридический тер­мин. Однако остается фактом то, что финансами можно именовать только те отношения, которые возникли «под сенью закона», причем закона не финансового, а имеющего другую отраслевую принадлеж­ность. Роль же финансового права состоит в «чистовой отработке» финансовых отношений, в доведении их до оптимума.

12

Практика дает достаточно оснований для подобных выводов. Так, на протяжении более 12 лет налогообложение в стране осуще­ствляется на базе «условного законодательства», отражающего лишь основополагающие принципы и общие подходы. Принятие Налого­вого кодекса Российской Федерации (НК РФ) не только не разря­дило, но и еще больше запутало ситуацию и привело к малоестест­венному приоритету административных и судебных прецедентов над законодательством. Не лучше положение вещей в бюджетном праве, где значительная часть норм Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации (БК РФ) фактически не действует, а реальные пол­номочия Минфина России значительно шире, нежели рамки, уста­новленные законом.

Хотелось бы привлечь внимание читателя к тому, что если сле­довать принятым в литературе подходам, мы должны признать:

а) то, что существуют финансовые отношения как особый вид
экономических отношений с присущими им квалифицирующими
признаками (финансовые отношения в объективном смысле);

б) то, что нормами финансового права государство регулирует
эти отношения (законодательство, юридические прецеденты, кон­
кретные судебные решения);

в) суммируя «а» и «б», остается узнать, откуда взялись эти фи­
нансовые отношения, впоследствии ставшие предметом правового
регулирования финансового права, а первоначально существующие
как бы вне права и независимо от права?

Предлагаемая ниже версия не более чем плод авторских изыска­ний дать объяснение этому феномену. Наши представления сводят­ся к неоднородности правового регулирования финансов. На пер­вом этапе идет формирование экономических отношений особого рода правовыми средствами общего регулирования (общерегуля­тивными методами). На втором этапе сформированное как правоот­ношение финансовое правоотношение подвергается «чистовой об­работке», приобретает законченную юридическую форму (специ­альное регулирование). На третьем этапе происходит реализация экономического и правового интереса, заложенного в правоотно­шении либо с применением государственного принуждения и мер ответственности, либо без таковых.

Главной причиной неэффективности правового регулирования финансовых отношений служит некоординированность названных трех ступеней правового регулирования. В практике довольно часто встречаются примеры такого рода. Так, действие статьи 193 УК РФ, предусматривающей ответственность за невозвращение из-за гра­ницы средств в иностранной валюте, парализовано из-за отсутст­вия финансово-правовой трактовки обязанности соответствующего

13

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

 

должностного лица по возврату денежных средств¹. Еще пример: нарушение законодательного запрета приобретать права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме (факто­ринг) всем, кроме кредитных организаций (см. ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской дея­тельности»), игнорируется юрисдикционными, контрольными ор­ганами, в том числе самим Банком России. Слитность, агрегатиро-ванность правового регулирования финансовых отношений норма­ми различной отраслевой принадлежности — еще даже не поставленная задача.

Из изложенного напрашивается целый ряд выводов и предложе­ний.

Вывод первый. Следование в дальнейшем мнению о всевластии государства в области финансов, каким бы заманчивым оно ни вы­глядело, не соответствует конституционным целям строительства правового государства и гражданского общества. Государство, регу­лируя финансовые отношения и вступая в них, обязано соблюдать иные законы более общего порядка.

Вывод второй. Для законов общего характера, в том числе Кон­ституции, финансы являются не только приемлемой, но и весьма благодарной темой законоговорения. Здесь нельзя не напомнить идею подготовки федерального закона о финансах, предложенную несколько лет назад О.Н. Горбуновой². Очень важно создать баланс между общими, неспециализированными на финансах законами и специальным законодательством.

Вывод третий. Современные представления о существе финан­сов дают основания считать, что ограничение возможностей при создании финансовой системы только пределами одного государст­ва, государственного или муниципального образования — вчераш­ний день финансовой науки. При соблюдении соответствующих за­претов (например, на выпуск денежных суррогатов) хозяйственные системы, так же как крупные акционерные общества холдингового типа, финансово-промышленные группы и другие сообщества, об­ладают как правом, так и возможностями создавать собственные финансовые системы.