2018-03-09
95
Существенным недостатком современного финансового права следует признать дробность субъективного финансового права. Последнего как самостоятельного явления не существует, а понятие имеет характер собирательный, кумулятивный. Существующие отдельно субъективное налоговое право, субъективное бюджетное право, субъективное эмиссионное право, субъективное страховое право лишь в совокупности могут представить весь объем понятия,
109
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава седьмая. Субъективное финансовое право
причем делают это весьма противоречиво и непоследовательно. Не секрет, что объем и характер полномочий одних и тех же субъектов существенно зависит от того, в какой «системе координат» этот субъект в данный момент находится. Субъективные права, скажем, гражданина-страхователя отличаются от субъективных прав гражданина-налогоплательщика и гражданина — вкладчика банка, причем отличаются настолько существенно, что дают повод усомниться в целостности юридического поля под названием финансовое право.
Конечно, трудно даже мечтать о том, что налоговое право будет объединено с бюджетным правом, а во вновь образованный массив вольются страховое и банковское право. Дело как раз в обратном — различные части материального финансового права и соответствующего законодательства должны, на мой взгляд, предполагать единый юридический аппарат конструирования субъективных прав и обязанностей участников финансовых правоотношений по всему кругу возможных их видов и типов. Подобно носителю права гражданского, носитель права финансового сможет в этом случае пользоваться стандартизированным комплексом субъективных прав и обязанностей: приобретать свой статус, испытывать на себе меры государственного принуждения, пользоваться гарантиями материального права, участвовать в процессуальных отношениях, нести юридическую ответственность и т.д.
Перед наукой финансового права всегда стояла задача интегрирования разрозненных институтов отрасли, приведения их в соответствие со сквозными понятиями и категориями. В наше время эта задача в связи с расширением предмета финансового права и «разбухания» его в информационном смысле — выходит на одно из центральных мест. Исследование всей совокупности элементов субъективного финансового права с целью дальнейшего «поинститутного» и «поподотраслевого» сближения внутри единой отрасли может открыть путь к построению унифицированной, органически единой модели развития законодательства и формирования современных представлений о роли права в управлении денежными потоками.
Неизученностью феномена субъективного финансового права, возможно, объясняется отсутствие единой концепции обязывающего регулирования имущественных отношений. В литературе нет, на мой взгляд, удовлетворительного объяснения тому, что, с одной стороны, имущественные отношения, будучи волевыми отношениями участников общественного производства1, получают юридическую формализацию как отношения гражданско-правовые. С дру-
гой стороны, те же самые имущественные отношения, т.е. воля собственников, становятся объектом императивного обязывания в налоговом, бюджетном, валютном, страховом праве.
Каково соотношение этих взаимоисключающих начал в правовом регулировании имущественных отношений? Если движение имущественных ценностей в виде денежных средств, в частности в ходе налогообложения, не опосредствуется правом гражданским, то, следовательно, уплаченный налог не вызывает эффекта присвоения _ перехода соответствующей суммы в собственность государства. Иной ответ на этот вопрос стирает грань между гражданским и налоговым правом, превращая уплату налога в рядовую сделку.
Парадокс обязывающего регулирования имущественных отношений, скорее всего, объясняется особым характером субъективного права участников имущественных отношений, имеющего, очевидно, надотраслевую природу, восходящую по моменту возникновения к периоду до деления права на отрасли. Этим соображением хотелось бы подчеркнуть дополнительно высокую актуальность исследования категории субъективного финансового права.
1 См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М.: Статут, 2000. - С. 375.
ПО
Глава восьмая. Природа финансовых отношений
ГЛАВА ВОСЬМАЯ ПРИРОДА ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
В экономической и юридической литературе достаточно важное место занимает вопрос о классификации финансовых отношений. Ведущим принципом этих исследований является построение системы финансовых отношений в зависимости от экономической природы этих отношений. Этот же критерий используется в бюджетной классификации, наиболее полно представляющей все разнообразие финансовых отношений в обществе. Отдавая должное экономическим признакам классифицируемых финансовых отношений, нельзя не заметить, что во многих случаях использование этих критериев не обеспечивает нужды юридического анализа сферы финансов, а зачастую даже приводит к неверным оценкам правовой природы тех или иных финансовых отношений. Некритическое восприятие экономических концепций в правовых исследованиях длительное время затрудняет решение вопроса о системе финансового права, что, в свою очередь, затрудняет решение важной практической задачи — проведение кодификации законодательства о финансах.
Значительные потенциальные возможности заложены в классификации финансовых правоотношений на основе выделения определенного круга юридических фактов, их порождающих. Речь должна идти о правообразующих юридических фактах, в силу наличия которых «...лица становятся носителями субъективных прав и обязанностей»1. От того, на основании какого юридического факта возникает соответствующее правоотношение, во многом зависит содержание данного правоотношения. Посредством нормы права, содержащей указания на тот юридический факт (факты), при наличии которых эта норма права применяется, юридические факты приобретают качество способа формирования системы правоотношений в целом и их определенной сферы, локализованной на том или ином предмете правового регулирования.
1 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск, 1972. — С. 343.
112
Исследуя данный вопрос, Р.О. Халфина отмечала: «Юридический факт может служить основанием для применения определенной, однозначной нормы закона». Приводимые в обоснование этого положения примеры1 дают повод считать, что в механизме применения императивных правовых предписаний определенный вид юридических фактов вызывает к существованию соответствующий вид правовых отношений. Логична и обратная посылка — правоотношениям, возникающим вследствие реализации императивных норм права в качестве основания их возникновения, присущи строго определенные юридические факты.
Такое положение вещей возможно лишь при условии, что юридический факт является не только основанием возникновения правоотношения, но и средством наполнения возникшего правоотношения соответствующим содержанием. Отсюда следует, что классификация юридических фактов, порождающих финансовые правоотношения, может служить достаточно достоверным источником информации о самой системе финансовых правоотношений.
В юридической литературе традиционной является классификация финансовых правоотношений по их субъективному составу. «Классификация по субъектам, — писал Е.А. Ровинский, — дает возможность наглядно установить, что во всех финансовых правоотношениях одним из субъектов всегда является само государство или управомоченный им орган, а также выявить других субъектов финансового права (социалистические предприятия, организации и учреждения, граждане), рассмотреть их права и обязанности»2. Однако эта бесспорно сильная сторона данного метода классификации оборачивается его же недостатком при рассмотрении вопроса о содержании финансовых правоотношений, возникающих между их субъектами. Не препятствует этот метод исследования и отнесению к сфере финансов отношений, которые возникают по иным основаниям (гражданско-правовым и др.) и финансовыми правоотношениями не являются. В частности, вызывает сомнение возможность причисления к финансовым правоотношениям отношений, возникающих при составлении, рассмотрении и утверждении бюджетов, являющихся, на наш взгляд, конституционными отношениями внутри системы органов государства.
Классификация финансово-правовых отношений посредством системы юридических фактов, их порождающих, должна основы-
1 Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. — М.: Юрид. лит.,
1974. - С. 288.
2 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового пра
ва. - С. 139.
ИЗ
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава восьмая. Природа финансовых отношений
ваться на понимании этих отношений как возникающих между государственными органами, осуществляющими финансовую политику, и иными (юридическими и физическими) лицами. При этом существует, как представляется, известное несовпадение понятий финансового правоотношения и финансового обязательства. Финансовое правоотношение выступает как результат, следствие возникновения финансового обязательства. Для возникновения же финансового обязательства требуется наличие тех юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение субъективных прав и обязанностей в области финансовой деятельности государства. Поэтому финансовое обязательство следует рассматривать как своего рода субъективную, волевую сторону финансовых правоотношений. При этом финансовое законодательство выступает в качестве «носителя» юридических фактов, вызывающих возникновение финансовых обязательств, равно как и изменяющих или преображающих эти обстоятельства.
Мобилизация доходов в бюджет, как деятельность, предопределяющая существование финансовой системы в целом, подвергается последовательному и детальному прогнозированию. Выполнение планов по доходам в разрезе отрасли, республики, края или области, наконец, на уровне конкретного предприятия-плательщика служит важнейшим показателем деятельности финансовых органов. В этом смысле утверждение федерального бюджета и всех бюджетов, входящих в его свод, само по себе порождает возникновение сложной системы управленческих правоотношений по доведению планов по госдоходам до плательщиков, результатом которых выступает полная реализация росписи каждого бюджета. Существует, в частности, специальная процедура составления прогноза консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, прогноз консолидированного бюджета, план развития и прогноз развития соответствующей территории (ст. 182 БК РФ).
Если рассматривать доходы бюджета как публично-правовую категорию, то необходимо наличие точных и конкретных фактов, с которыми закон связывает возникновение обязанности уплаты соответствующих денежных сумм в бюджет.
Каждый вид доходов государственного бюджета построен на исчерпывающим образом определенных в законе юридических фактах. В противном случае государство и общество не были бы гарантированы от обладания фиктивными денежными средствами, лишенными реальной стоимости. Хотя эти факты и носят название юридических фактов, в действительности все они образуют живую ткань существования механизма распределения национального дохода финансовыми методами. Достаточно известны случаи невер-
114
ного выбора юридических фактов для установления платежей в бюджет, что всегда приводило к плачевным результатам для народного хозяйства1.
Можно ли рассматривать юридические факты, на которых строится система платежей в бюджет как факты правообразующего значения? В случае положительного ответа на этот вопрос мы должны признать, что правоотношения по мобилизации денежных средств в доход государства возникают только с момента возникновения соответствующего юридического факта и, скажем, предприятие до получения прибыли ни в каких платежных правоотношениях с государством не состоит. Вопрос заключается в том, в какой момент возникает предусмотренная законом обязанность совершения платежа. По мнению Е.А. Ровинского, эта обязанность возникает с момента установления того или иного платежа актом законодательства и определения круга субъектов — плательщиков2.
Пониманию обязанности уплаты денежных средств в бюджет, как возникающей из закона, препятствует, прежде всего, природа нормативной регламентации финансовых обязанностей, связанных с мобилизацией доходов. Нормативный акт в этой сфере правового регулирования не адресован субъектам права, состоящим в тех или иных отношениях, что мы имеем, например, в брачно-семейном, трудовом или гражданском праве. Напротив, целью принятия нормативного акта в области государственных доходов является создание таких отношений. Налоговый или схожий с ним закон является моделью будущих правоотношений, не существующих на момент принятия закона и возникающих не иначе как при наличии предусмотренного законом юридического факта. Поскольку невозможно существование прав и обязанностей без существования правоотношения, обязанность взноса денежных средств в бюджет возникает в момент возникновения правоотношения, а до этого должна рассматриваться как потенциальная (организационная) обязанность, так же как корреспондированное ей правопритязание3.
С этой точки зрения система правоотношений юридических и физических лиц с государством в лице его органов по поводу внесения платежей в бюджет достаточно отчетливо делится на три основные группы. К первой из них следует отнести правоотношения, воз-
1 См.: Пискотин М.И. Налоги с сельского населения в СССР. Правовые
вопросы. - М.: АН СССР, 1957. - С. 70-73.
2 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового пра
ва: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. — М., 1961. — С. 20.
3 См.: Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулиро
вания. - Саратов, 1980. - С. 102-105.
115
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава восьмая. Природа финансовых отношений
никающие в связи с распоряжением государственной собственностью. Возникновение доходов от государственного имущества и от отправления государственных полномочий порождает правоотношения по распоряжению вновь созданной государственной собственностью (например, доходы от приватизации). Юридическая природа возникающих при этом финансовых обязательств (происхождения от права государственной собственности) предопределяет их субъектный состав — участие в качестве должника только государственных органов, а также содержание — определение судьбы доходов, полученных преимущественно гражданско-правовым путем.
Вторую группу финансовых обязательств образует широкий круг правоотношений по налогообложению хозяйственного оборота, а также правоотношений по налогообложению коммерческих организаций, иностранных юридических лиц, а также граждан. Хотя поступления от налогообложения и иные доходы бюджетной системы являются предметом финансового планирования, финансово-плановые акты не обладают свойствами правообразующих фактов. В данной сфере создания доходов бюджета планируются не сами поступления, а деятельность финансовых и иных государственных органов по их мобилизации в федеральный и иные бюджеты и во внебюджетные фонды.
Третью группу составляют финансовые обязательства, возникающие в области правоохранительной деятельности государства при наложении на правонарушителя имущественных санкций, не связанных с возмещением ущерба, причиненного правонарушением. С предыдущей группой обязательств их сближает возникновение из юридических фактов — событий, с той лишь разницей, что имущественная ответственность как род финансовых обязательств существует в виде элемента правоохранительного отношения.
Предлагаемая классификация, безусловно, не исчерпывает всего многообразия правоотношений, возникающих в области создания государственных доходов. Она преимущественно основана на особенностях юридических характеристик различных видов финансовых обязательств и не исключает ценности классификации доходов бюджета по экономическим, организационно-техническим и иным критериям. Необходимо в то же время отметить, что «покорное» следование науки финансового права принципам, выработанным в теории финансов, исторически себя изжило. Юридическое видение явлений и процессов, происходящих в социалистических финансах, вызывает все нарастающую потребность в углублении теории финансового права.
Большую и разветвленную группу финансовых обязательств представляют налоговые правоотношения, порождаемые получени-
116
ем прибыли или доходов, облагаемых налогом. Для данной категории юридических фактов характерна одна общая черта — размер финансового бремени, возлагаемого на юридическое и физическое лицо, который предопределяется родом и характером их участия в гражданском обороте. Законом обеспечивается исчерпывающее формальное определение содержания финансовых обязательств данного вида и закрепление оснований их возникновения. Иначе говоря, правовое регулирование финансовых обязательств, связанных с гражданским оборотом, основывается на замкнутых юридических конструкциях, содержащих все элементы, необходимые для возникновения соответствующих правоотношений. Родовой юридической конструкцией, на которую в той или иной степени ориентированы все виды финансовых обязательств этого типа, является налог. Для этой правовой формы характерно, что непосредственно в законе определяется круг субъектов налоговых правоотношений, объект платежей, единицы обложения, ставки, льготы, сроки уплаты, ответственность за уклонение от выполнения налоговых обязанностей1.
Механизм возникновения и исполнения финансовых обязательств, связанных с гражданским оборотом, складывается, на наш взгляд, из ряда последовательно расположенных этапов. Прежде всего, это установление круга объектов финансовых обязательств путем субсидиарного использования правовых категорий иных отраслей права (гражданского, земельного, брачно-семейного, трудового). Такие понятия, как доход, прибыль, имущество, земельный участок, цена иска, и другие не имели бы определенности в области финансов, не будучи установленными нормами других отраслей права. Во многих случаях отсутствие межотраслевого правового понятия ограничивает возможности законодателя в сфере финансов.
Во-вторых, определение должника по финансовым обязательствам определенного вида, а во многих случаях — и кредитора. Посредством определения в законодательном порядке сторон финансовых обязательств происходит своеобразная «канализация» финансовых отношений, предотвращающая переход одного вида в другой.
В-третьих, необходимым элементом выступает придание тем или иным обстоятельствам участия должника в гражданском обороте правообразующего, правоизменяющего значения в финансовом смысле. На данном этапе подлежит формированию собственно правовая конструкция финансового обязательства — ставки, порядок исчисления, сроки уплаты, льготы, изъятия, ответственность за ук-
1 См.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. - М., 1973. - С. 57.
117
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава восьмая. Природа финансовых отношений
лонение от исполнения или ненадлежащее исполнение. Подобным образом создается не только правовая оболочка, но и экономическое содержание финансового правоотношения.
В теории и практике нормотворчества сложилось устойчивое понятие налогового закона. По своей природе налоговые законы узкоспециализированные нормативные акты, содержащие, как правило, правовую конструкцию налога или иного платежа и определяющие ее исчерпывающим образом. Следует предположить, что налоговый закон, будучи единственным источником права в отношении определенного вида финансовых обязательств, не может содержать бланкетных или отсылочных правовых предписаний, а равно относительно неопределенных предписаний хотя бы потому, что в этой правовой форме реализуется исключительная компетенция соответствующих органов государства, не подлежащая делегированию финансовым или иным органам, осуществляющим реализацию выраженных налоговым законом правовых норм. По точному замечанию Е.А. Ровинского: «Советский налоговый закон в полной мере выражает социальное содержание налога. Он действительно является общим и истинным судьей относительно правовой природы вещей»1.
В-четвертых, исполнение финансовых обязательств в полном объеме и в установленный срок предполагает возложение на соответствующие органы государства функций по администрированию финансовых обязательств. В подавляющем большинстве случаев администрирующими органами по государственным доходам выступают налоговые и таможенные органы. По некоторым видам обязательств эти функции возложены на суды, арбитражные суды, органы внутренних дел, нотариата, загса, а также на налоговых агентов.
Администрирование государственных доходов — достаточно сложная функция и включает в себя как полномочия юрисдикцион-ного характера, так и полномочия кредитора в рамках финансовых обязательств, а также осуществления контроля. Органы, администрирующие государственные доходы, необходимо отличать от органов, осуществляющих техническое исполнение обязательств. В качестве последних выступают казначейство, органы Банка России, бухгалтерии предприятий и организаций, другие сборщики государственных доходов. В отличие от них органы, администрирующие исполнение финансовых обязательств, наделяются полномочиями, использование которых направлено на обеспечение исполнения финансовых обязательств в материально-правовом смысле. Они
1 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права... - С. 40.
118
пользуются правом взыскания недоимки в порядке, установленном законодательством, осуществлять учет плательщиков и т.д.
Возникновение фигуры администрирующего органа связано прежде всего с особой формой исполнения финансового обязательства — взысканием недоимки. Перерождение обязательства в форму взыскания связано с неправомерным поведением должника, уклоняющегося от исполнения обязательства. В общем виде взыскание сводится к претерпеванию неисправным должником правовых последствий двух видов: санкций за просрочку исполнения обязательства, а также принудительного изъятия задолженности (недоимки) по обязательству как таковому.
Взятая сама по себе правовая природа финансовых обязательств не может служить препятствием для возникновения обязательств данного вида по самым различным основаниям. Теоретически допустимо, в частности, существование финансовых обязательств в форме так называемого «финансового договора», в силу которого должник приобретает определенные права под условие возложения на себя в добровольном порядке финансового бремени. Интересные соображения на этот счет высказаны И.Н. Рукавишниковой1.
Иной оценки заслуживает использование правонарушения в качестве основания возникновения финансовых обязательств. Во многих случаях правовым последствием правонарушения служит имущественная ответственность правонарушителя перед государством, являющегося в каждом таком случае носителем субъективного имущественного интереса. Следует выделить два типа подобных юридических ситуаций: а) случай, когда в силу самого факта совершения правонарушения субъект становится должником перед государством; б) возложение на субъекта финансового бремени по решению юрисдикционного органа. К первой категории, например, относится пеня и ряд других налоговых санкций, предусмотренных Налоговым кодексом. Во вторую категорию должны быть включены штрафы, налагаемые на правонарушителей в судебном или административном порядке и взыскиваемые в доход государства.
Известно, что правонарушение, рассмотренное как юридический факт (неправомерное действие), служит основанием возникновения различных правоотношений, преимущественно правоохранительных. Однако к общей схеме финансового обязательства большинство из них отношения не имеют, поскольку в субъективный состав их участников государство не входит вообще или входит в качестве публичной власти, осуществляющей охрану прав субъектов,
1 См.: Рукавишникова И.Н. Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений // Хозяйство и право. — 2005. — № 12. — С. 20.
119
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава восьмая. Природа финансовых отношений
находящихся под ее юрисдикцией. Лишь в достаточно ограниченном круге ситуаций в результате самого правонарушения либо в результате юрисдикционного решения возникают имущественные правоотношения между государством (кредитором) и правонарушителем (должником).
В данной регулируемой правом сфере отношений наиболее выпукло проявляется различие между двумя статусами участия государства в имущественных отношениях. Если имущественная ответственность субъекта как результат правонарушения возникает в силу действия публично-правовой власти, то возникающее следом за ней обязательство отражает субъективный интерес государства в получении известных денежных сумм в бюджет или денежный фонд.
Одновременно исполнение финансового обязательства является способом реализации меры юридической ответственности. «Имущественная ответственность, — пишет О.Э. Лейст, — осуществляется таким образом, что в случае причинения имущественного вреда или нарушения договора на правонарушителя возлагается обязанность возместить вред, уплатить неустойку (штраф, пени) или возместить убытки... В случае отказа должника выполнить названную обязанность государственные органы подтверждают существование правоотношения и принимают меры для принудительного исполнения»1.
Механизм возникновения финансовых обязательств в результате правонарушения имеет, на наш взгляд, три основных модификации. Первая, наиболее распространенная, — это штрафная ответственность в том ее виде, который предполагает возложение на правонарушителя имущественного бремени по решению юрисдикционного органа. Значительное число подобных мер ответственности предусмотрено административным, уголовным, гражданским процессуальным законодательством. Любой штраф в доход государства в смысле исполнения становится финансовым обязательством правонарушителя.
Вторая модификация, бурно развивающаяся в действующем законодательстве, сводится к возникновению финансового обязательства непосредственно из самого факта правонарушения. В качестве примера можно привести обязанность объединений, предприятий и организаций промышленности внести в бюджет выручку, полученную от завышения цен, и прибыль или экономию, полученную от выпуска продукции с отступлениями от стандартов. Речь идет о ка-
1 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. — М.: МГУ, 1981. - С. 131.
120
тегории имущественных взысканий с хозорганов, имеющих общее наименование «экономические санкции».
Третьей модификацией следует считать финансовые обязательства, налагаемые на правонарушителя в качестве дополнительной меры ответственности за гражданское правонарушение. В этом случае совершенное правонарушение является юридическим фактом двоякого значения — и как основание возложения гражданской ответственности, и как основание возникновения финансового обязательства.
В области обязательств, возникающих вследствие правонарушения, наибольший интерес представляет юридическая природа правонарушений, способных пс юждать финансовые обязательства. Помимо других признаков правонарушения1 этому виду правонарушения свойственно причинение вреда охраняемым законом интересам государства в области управления. Во всех перечисленных модификациях обязательств рассматриваемого вида правонарушение как таковое (т.е. взятое со стороны формальных его характеристик), вне зависимости от возможных материальных, в том числе имущественных, последствий, лежит в основании возникновения обязательственных отношений. Правонарушение является существенным отклонением от установленного государством порядка управления, его вред заключается в самом его совершении. Если в качестве последствий правонарушения причиняется вред охраняемым законом интересам других субъектов, он остается вне пределов правовой конструкции финансовых обязательств и вызывает правовые последствия другого характера. В частности, в рамках уголовного судопроизводства имеют место как меры имущественного характера, направленные на возмещение материального ущерба, причиненного преступлением (гражданский иск, обращение имущества в доход государства и др.), так и взыскания, налагаемые безотносительно материального ущерба или даже при отсутствии его и преследующие цель возложить на правонарушителя финансовое бремя (конфискация имущества и штраф).
В то же время было бы неверно теоретически и привело бы к практическим трудностям признание всех мер имущественной ответственности правонарушителя перед государством штрафами. Штраф — лишь один из видов рассматриваемой реакции государства на правонарушение. Его применение предопределяется необходимостью установления предела имущественной ответственности при отсутствии критериев для обеспечения соотносимости содеян-
1 См., напр.: Явич Л.С. Общая теория права. — Л.: ЛГУ, 1976. — С. 267-275.
