2018-03-09
92
В сущности, юридические и физические лица, концентрируя финансовые ресурсы, используют тот же самый метод, что и государство при осуществлении «большой» финансовой политики.
1 Ивлиева М.Ф. Пределы и механизмы правового регулирования государственных и частных финансов / В кн.: Финансово-правовая доктрина постсо-циалистичсского государства. — Черновцы, 2003. — С. 58.
145
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава десятая. Финансовое право в системе Российского права
В том, что и государство и негосударственные структуры при концентрации капитала эксплуатируют одну и ту же ресурсную базу, а значит, экономически публичные и частные финансы неразнородны, нужно полностью согласиться с М.Ф. Ивлиевой и другими сторонниками концепции частных финансов.
Возражения встречает другое: применимость понятия «финансы» к так называемым частным финансам. Строго говоря, ресурсы для налогообложения, создания кредитной задолженности государства и иных публичных финансов, с одной стороны, и ведение «частно-финансовой» деятельности — с другой, нельзя рассматривать как финансовые ресурсы, предвосхищая тем самым их юридическую судьбу. До поры до времени денежные средства как имущественная ценность — нечто иное, нежели первичный или производный (т.е. вновь произведенный) результат эмиссии. Юридическая судьба каждого рубля, а именно — будет ли он изъят в сферу публичных финансов или же вложен в некое частно-финансовое мероприятие, зависит от множества факторов. Какой из них основной? Советская научная традиция диктует безапелляционный ответ — воля государства.
Не удержусь от того, чтобы не процитировать статью 79 Конституции РСФСР 1918 г.: «Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности»1. Независимо от конкретной обстановки на всех этапах социалистического строительства государство, государственные интересы доминировали при осуществлении финансовой политики.
В юридическом ключе это выражалось в том, что государственная концентрация (или централизация, как было принято) денежных ресурсов осуществлялась в порядке, исключающем какое бы то ни было волеизъявление собственника ресурсов, не говоря уже о субъектах, владевших средствами в режиме оперативного управления или хозяйственного ведения. Бесспорное взыскание недоимки в любой государственный фонд — идеальное правило советской модели финансового права, отходы от которого допускались лишь в отношении граждан и колхозов. Соответственно, исключались и
1 Известия ВЦИК от 19 июля 1918 г. 146
возможности истребования средств из централизованных фондов как противоречащие финансовой власти государства. И до сих пор юридическая и банковская техника разграничивает «вертикальные» денежные платежи и расчеты, совершаемые в «горизонтальном» правовом режиме.
Хотя уплата налога или сбора, внесение пошлины, совершение бюджетного расхода или иного финансового платежа не может не быть сделкой в цивилистическом смысле и как основание возникновения или прекращения права собственности, иного вещного права это признается в науке гражданского права, теория сделок не распространяется на финансовые операции. Для науки финансового права основным является момент не волеизъявления плательщика, выполняющего свою субъективную обязанность, но акт финансовой администрации.
Затронутый вопрос — ахиллесова пята системы российского права, построенной на основе жестких теоретических принципов, не допускающих «перехлестное» применение норм одной отраслевой принадлежности в смежном правовом поле. Но если распоряжение имуществом иначе, чем путем совершения сделки, невозможно и если финансовые отношения есть отношения имущественные, то финансовые отношения регулируются (по крайней мере, по форме) и нормами гражданского права. И главное, права и обязанности субъекта в области финансовых отношений ничем не отличаются от иных прав и обязанностей; права осуществляются, а обязанности исполняются в режиме самодеятельности, являясь актом волеизъявления субъекта.
Возможно и иное развитие событий — теоретическое обоснование дихотомии в регулировании имущественных отношений с выделением вертикальных отношений в собственную группу. В этом случае часть имеющихся у субъекта ресурсов подвергается принудительному изъятию путем налогообложения, обязательного страхования, госкредита и других финансово-правовых механизмов, другая часть может стать объектом инвестиций, депозитов, иных вложений в режиме диспозитивности.
Мне представляется, что важнейшей, но игнорируемой (или, по крайней мере, недооцениваемой) задачей правового регулирования сейчас является в любом случае справедливое разграничение двух сфер имущественных интересов субъекта — ресурсов публичных финансов и ресурсов нефинансового характера. Это потребует научной разработки новых юридических конструкций и механизмов, предотвращающих разбалансировку имущественных процессов, протекающих параллельно.
Уязвимость концепции «частных финансов» просматривается в недостаточной автономии сферы частных имущественных интере-
147
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава десятая. Финансовое право в системе Российского права
сов от сферы реализации субъективного финансового права. Действительно, грань между этими явлениями достаточно условна, что может способствовать появлению разного рода мутантов. Вглядимся в условия объявленной Государственной Думой налоговой амнистии — налицо алогичная комбинация персонального банковского депозита и некоего самоналогообложения в размере, принятом для подоходного налога (13%). Принимая во внимание, что само появление дохода, способного быть предметом амнистии, сопряжено с букетом правонарушений, грехи за которые отпускаются даже без их специфицирования, речь идет не об амнистии, а о легализации незаконно полученных доходов — явлении, с которым одновременно ведется правовая борьба. Далеко не случайно налоговая амнистия, как и ей подобные акции, не дала ожидаемого эффекта.
Размежевание финансовых и квазифинансовых отношений как правовая задача не должна сводиться к размежеванию источников правового регулирования. Это только первая часть задачи. Важнее другое — создать адекватный гражданскому законодательству и иным источникам гражданского права режим правового регулирования финансовых отношений.
При всем скептицизме в отношении к действующему законодательству нельзя не признать, что происходит накопление практического опыта в совершенно новой для российского законодателя области. Пройти этот путь побыстрее могла бы помочь интенсификация научных исследований правовых форм финансовых отношений, наиболее эффективных в конкретных условиях российской экономической жизни.
Об одной принципиальной проблеме следует сказать отдельно: о роли государства в свете осуществляемой им финансовой политики. Достаточно традиционно для теоретических представлений прежних лет финансам отводится роль распределительных и перераспределительных отношений. Доктрина социалистических финансов предполагала такую градацию экономических отношений, которая возлагает на финансовые отношения роль вторичного регулятора, восстановителя баланса, нарушенного в ходе производства и обмена. Восстановить финансовыми методами баланс трудовых и материальных затрат, нарушенный в ходе затратного производства и неэквивалентного обмена, — вот, в сущности, в чем состояла роль социалистических финансов1. Даже когда это не удавалось, а практика шла против теории, доктрина не менялась. Известно, например, что Государственный бюджет СССР интенсивно использовал-
1 См.: Бирман А.М. Очерки теории советских финансов. — М., 1975. — С. 155 и след.
148
ся для постоянного дофинансирования азиатских и кавказских союзных республик за счет ВВП, созданного в народном хозяйстве России. И в этом случае способность финансов выполнять перераспределительные функции была как нельзя кстати.
Сейчас поздно критиковать сложившееся в прошлом положение вещей, важно отметить, что Советское государство, выступая организатором социалистического производства, участвовало в нем своими финансовыми возможностями и прерогативами преимущественно в стадии распределения (перераспределения). Именно это определяет характер и набор правовых средств регулирования финансовых отношений при социализме — неналоговый порядок мобилизации госдоходов, мощные государственные инвестиции в сферу производства, «отпускной» порядок бюджетного финансирования, кредитования по обороту многих отраслей народного хозяйства и т.д.
Ситуация изменяется со сменой социально-экономической формации и выходом на сцену государства с новыми функциями. Как отмечает В.Ф. Яковлев: «...государство в России должно прийти в экономику, но не в прежней роли собственника и управленца, а в новой роли, в качестве силы, способной установить цивилизованные правила в рыночной экономике и обеспечить их соблюдение»1.
Как охарактеризовать новую роль государства в осуществлении финансовой политики? Мне представляется, что следует отказаться от устаревшего понимания финансовых отношений как только распределительных и перераспределительных и признать, что финансы охватывают весь цикл общественного производства. В пользу такого вывода говорит ряд объективных характеристик, присущих современной финансовой системе страны.
Как отмечается рядом ученых, в рыночных условиях растет социализация экономической жизни: «Гражданин в современных условиях не способен эффективно конкурировать в индивидуальном качестве с организованным капиталом, — пишет СО. Шохин, — поэтому реализует свои интересы и потребности через различные общественные институты на коллективной основе и с активным использованием государства»2. Выделим особо последние слова — в них существо изменений, состоящее в смене направления правовой инициативы — индивидуумы (т.е. юридические и физические лица) нуждаются в помощи государства, в эксплуатации возможностей публичной власти. Так, создание паевых и других инвестиционных
1 Яковлев В.Ф. Россия. Экономика, гражданское право.
2 Шохин С. О. Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI ве
ке. - М., 2005. - С. 29.
149
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава десятая. Финансовое право в системе Российского права
фондов, да и функционирование фондового рынка в целом есть, во многом, реализованная государством правовая инициатива «низов». Финансовое право, продолжая выполнять свою главную роль — обслуживание центральной власти, постепенно становится выразителем интересов регионов, муниципалитетов, юридических и физических лиц, т.е. тех, кому до недавнего времени уготована была лишь роль подчиняющегося и исполняющего.
По традиции, понимая производство как изготовление марксов-ских сюртуков и топоров, мы будем вынуждены признать бессилие финансового права в этой области. Но в том-то и дело, что современное производство — процесс, впитывающий в себя, в первую очередь, результаты научно-технического прогресса, иную интеллектуальную собственность, информационные технологии и лишь во вторую — является переработкой природных материалов и полуфабрикатов. Еще более диалектически сложным стал обмен, воплощающий отчасти производство, отчасти — распределение и перераспределение. Стадии общественного производства, по К. Марксу, в современных условиях — недостаточно надежный аналитический инструмент для определения роли финансов и финансового права в современной экономике1.
Достаточно проанализировать некоторые конкретные юридические конструкции, чтобы убедиться в участии финансового права в созидательной экономической деятельности, а не только в распределении и перераспределении созданного продукта. Возьмем для иллюстрации статьи 164, 165 НК РФ, регулирующие ставки НДС. Сам этот налог, при всех его недостатках, является регулятором именно производства и обмена, а система ставок создает систему приоритетов и предпочтений именно для производителя.
Привязка финансового права только к распределению и перераспределению видится несовершенной и потому, что реализация его норм и юридических конструкций может протекать вообще без образования и расходования государственных финансовых фондов, т.е. методом «прямого перетока» ресурсов в инвестиции в производственную и непроизводственную сферу. Эффекта накопления денежных средств, как это происходит в бюджете, в активах кредитных или страховых организаций, не возникает. Речь идет о функционировании рынка ценных бумаг как части финансового рынка и финансово-правовых средствах регулирования этого рынка. Можно предположить, что в будущем возникнет двуединый предмет финансового права, охватывающий предмет финансового права,
1 Маркс К., Энгельс Ф. Избранные произведения: В 3 т. — М.: Изд-во полит, лит., 1970.
150
включающий традиционные (фондовые) финансовые правоотношения (госдоход — бюджет — госрасход) и новые, нефондовые правоотношения, складывающиеся между эмитентами и другими участниками рынка ценных бумаг1.
Новая финансовая роль государства, состоящая в использовании финансово-правовых средств для регулирования всего цикла общественного производства, предполагает существенное расширение юридического инструментария этой отрасли права, включения в него, в частности, договора как способа регулирования финансовых отношений. До последнего времени договор в финансовом праве был под запретом как форма, нуллифицирующая властный характер государственной воли. Практика опровергла эту концепцию и в настоящее время в большом числе случаев договор — вполне приемлемое юридическое средство для регулирования финансовых отношений. Здесь также сказывается появление встречного правового импульса, лишающего государство монополии инициирования финансовых интересов. Однако новый юридический инструментарий, имеющий место де-факто, не опирается пока не теоретические основы, а правоприменительная практика свою восполнительную роль не в состоянии еще проявить. Научное осмысление этих процессов, пожалуй, самое актуальное направление исследований теории финансового права.
В общем подходе научную проблематику текущего периода можно сформулировать как создание гармонизированной системы теоретических ценностей рыночного финансового права. На первый взгляд это словосочетание режет ухо — правовые проблемы рынка обычно ассоциируются с гражданским правом, иногда — с правом предпринимательским. Что это — рыночное финансовое право?
Сопоставление предпринимательского законодательства и финансового законодательства рождает ощущение того, что эти смежные области плохо понимают друг друга, поскольку говорят на разных языках. Гипертрофированная оценка публичного интереса, к тому же понимаемого ошибочно, как интерес государства ко все большему обогащению или, наоборот, сбережению, естественным путем «разводит» не только законодательство, правоприменение, но и, собственно, правоведение в этих областях. Достаточно сказать, что такая концептуальная для предпринимательского права категория, как финансовый результат деятельности хозяйственной организации, практически неизвестна науке финансового права. Затронем другой момент — можно ли считать, что научные воззрения о государственных доходах связаны тем или иным образом с наукой о
См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Указ. соч.
151
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава десятая. Финансовое право в системе Российского права
госрасходах? Не в этом ли коренная причина, с одной стороны, тенденции уклонения от налогообложения, с другой — бесконтрольности в расходовании бюджетных средств.
Рубль, взятый у налогоплательщика, и рубль, потраченный на государственные и социально-культурные программы, это одно и то же. Между тем все выглядит так, будто достаточно денежным средствам перейти в собственность государства, как оно самостоятельно и независимо от того же налогоплательщика решает их юридическую судьбу. Прекрасно известен и результат такой деятельности государства: мегасредства, «вбуханные» в бессмысленные советские оборонные программы, обернулись обескровливанием экономики, экономическими бедствиями, множеством хозяйственных дисбалансов.
Рыночное финансовое право будет предполагать приоритет публичного начала в регулировании движения финансовых ресурсов общества; приоритет, но не доминирование как господство в соотношении с частным правовым интересом. Федеральная, региональная, муниципальная власти должны создать единый строй субъектов финансового права с различными видами юридических лиц, гражданами и их объединениями. Эта проблема, решенная в общем плане в гражданском праве — в статье 124 ГК РФ и развивающих ее иных законоположениях, нуждается в подобном разрешении и в финансовом праве.
Но юридическое равенство мало только провозгласить. Решение задачи потребует признания финансовых интересов иных субъектов, нежели государства или муниципалитета, такими же признаваемыми и учитываемыми в ходе правового регулировании, а финансовый интерес хозяйствующего субъекта по юридической ценности нуждается в приравнивании к финансовому интересу государства. Чем-то иным, нежели юридическим эгоизмом, трудно объяснить, например, существование таких чрезмерных обеспечительных гарантий исполнения налоговой обязанности, как арест имущества и приостановление операций по счетам в банке, применяемых в одностороннем порядке налоговыми органами в качестве принудительных процессуальных действий, призванных создать гарантии взыскания налогового платежа и взыскания соответствующих пеней1. Помимо нарушения процессуальной логики, данным мерам свойственна односторонность их применения и потенциальная угроза причинить значительно больший ущерб, чем только предполагаемая недоимка и пеня, подлежащие взысканию.
1 См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. - М., 2004. - С. 188.
152
Представляется, что в перспективе ведущей тенденцией правового регулирования экономических, конкретно — имущественных отношений постепенно будет становиться сближение юридической техники процедурных и процессуальных средств, гарантий, иных правовых способов осуществления прав и исполнения обязанностей на основе признания единства горизонтальных и вертикальных хозяйственных связей, нахождения промежуточных состояний, наконец, отымания вертикальных связей, «обслуживающих» горизонтальные, и наоборот. К достоинствам научных исследований в ближайшем будущем будет относиться не размежевание и деление, как это, к сожалению, наблюдается сейчас, но интегрирование финансово-правовых схем и механизмов в единый ряд способов правового регулирования экономическо!. жизни.
Попытаюсь сформулировать некоторые направления перспективных финансово-правовых исследований.
Во-первых, нуждается в переосмыслении новая роль государства в регулировании движения потоков финансовых ресурсов в контексте созидательного значения финансовой деятельности государства как деятельности, прежде всего, строительной, организационной, направленной на инициирование возникновения и становления новых и усовершенствование существующих финансовых отношений.
Во-вторых, требует исследования соотношение правовых форм взаимодействия и взаимозависимости хозяйственного механизма как преимущественно горизонтальных правовых связей и финансово-кредитного механизма как преимущественно вертикальных правоотношений.
В-третьих, исследование природы различного типа финансовых обязательств во всей их совокупности может привести к появлению солидной научной базы для сквозной систематизации финансового законодательства.
В-четвертых, возникает потребность выделения чрезвычайно важных для функционирования финансовой системы обеспечительных правовых институтов, таких как финансовый контроль, бухгалтерский учет, регистрационные, информационные, юрисдикцион-ные финансово-правовые процедуры.
В-пятых, должно быть найдено научное обоснование использования договорных форм регулирования финансовых отношений и тенденции расширения пределов диспозитивности в рамках императивных по форме имущественных отношений, исключающих свободное волеизъявление их участников.
В-шестых, возникает необходимость выявления признаков финансового правоотношения, применимых одновременно к конкретным налоговым, бюджетным, эмиссионным, инвестиционным и другим правоотношениям в целях подтверждения действительного
153
Дискуссионные вопросы теории финансового права
единства финансового права как отрасли права и единого юридического комплекса.
В-седьмых, разработка понятия субъективного финансового права находится в самой начальной стадии развития. Соотношение права финансового с правом гражданским и административным правовым статусом организации и гражданина во многом является ключевым для познания смысла названных вещей.
В-восьмых, в науке финансового права не сложилось пока теории его источников и теории законодательства; значительное число понятий и категорий финансового права либо остаются в доктри-нальной трактовке, либо регламентированы в законе, ином нормативном акте неполно и нечетко; нужен научный прогноз развития финансового законодательства.
В-девятых, в связи с присутствием в финансово-правовой материи процессуальных норм и институтов финансово-правовые процедуры и процессы нуждаются в отдельном осмыслении и автономном для каждого из них построении.
В-десятых, необходимо научно соотнести между собой достижения и преимущества, получаемые от усложнения финансовой системы, порядка совершения финансовых операций, усиления контроля, ужесточения финансово-правовых санкций, со снижением деловой активности, эффектом зарегулированное™, ростом расходов на соответствующий исполнительный аппарат, т.е. со всем тем, что сопряжено с «закручиванием» гаек.
В-одиннадцатых, следовало бы усилить значимость финансово-правовой экспертизы осуществляемых законодательных и организационных мероприятий, с тем чтобы достижения науки финансового права более реально влияли на качество правового регулирования финансовых отношений.
В-двенадцатых, и, пожалуй, самое главное — налогоплательщик, страхователь, получатель бюджетного финансирования, иной субъект, юридически противостоящий государству, иному носителю публичной власти, в рамках финансовых правоотношений является слабой стороной в силу существа самого предмета отношений (финансовые ресурсы), поэтому защита его прав и интересов, повышение уровня этой защиты должны доминировать в современной науке финансового права.
Научное издание
Запольский Сергей Васильевич
