Територіях у Донецькій та Луганській областях»

З А У В А Ж Е Н Н Я

До проекту Закону України

 «Про особливості державної політики із забезпечення

 державного суверенітету України на тимчасово окупованих

територіях у Донецькій та Луганській областях»

(реєстраційний № 7163)

 

 

    У Головному юридичному управлінні розглянуто підготовлений до другого читання проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях в Донецькій та Луганській областях».

 

    Насамперед слід звернути увагу на те, що після врахування поправок, внесених при підготовці законопроекту до другого читання, суттєво змінена його концепція порівняно з тією, що була внесена Президентом України і прийнята Верховною Радою України за основу (в частині внесення змін до інших законів України). При цьому не враховано вимоги Регламенту Верховної Ради України, відповідно до якого (зокрема статті 116), пропозиції та поправки до законопроекту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), який прийнятий Верховною Радою України за основу.

        

І. Аналіз підготовленого тексту законопроекту свідчить про наявність, на нашу думку, таких недоліків.

 

    До преамбули законопроекту.

1. Абзаци преамбули проекту (зокрема шостий, десятий, одинадцятий, дванадцятий, п’ятнадцятий, дев’ятнадцятий), в яких йдеться про Автономну Республіку Крим та місто Севастополь, не відповідають назві та предмету регулювання цього законопроекту, який стосується особливостей державної політики із забезпечення державного суверенітету України лише на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Тому зазначені положення законопроекту слід узгодити між собою.

 

    2. В абзаці п’ятнадцятому преамбули проекту йдеться про систематичне недодержання на території її окремих районів режиму припинення вогню та продовження обстрілів цивільних об’єктів та інфраструктури, наслідком чого є численні жертви серед цивільного населення тощо. Відтак посилання у цьому абзаці на Автономну Республіку Крим та місто Севастополь слід виключити.

    Також абзац п’ятнадцятий преамбули проекту в частині посилання на «Збройні Сили України та інші військові формування України» потребує термінологічного узгодження з частиною шостою статті 17, пунктом 22 частини першої статті 85, пунктом 19 частини першої статті 106 Конституції України, відповідно до яких на території України забороняється створення та функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом. Зокрема, слова «інші військові формування України» необхідно замінити словами «інші утворені відповідно до законів України військові формування».

Аналогічні зауваження стосуються й пункту 1 частини першої та частини другої статті 8, частини другої статті 9, пункту 2 статті 11 проекту.

 

    До статті 1 законопроекту.

    1. У частині першій статті 1 проекту передбачено, що «тимчасово окупованими територіями на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль». При цьому, однак, не враховано термінологічно порядок набрання чинності законом (статті 53 і 94 Конституції України), а також не дотримані вимоги щодо забезпечення юридичної визначеності закону, як того вимагає принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України). Зокрема проект не містить положень щодо кола суб’єктів, які мають встановити юридичний факт встановлення та здійснення збройними формуваннями Російської Федерації та окупаційною адміністрацією «контролю» над тимчасово окупованими територіями, та порядку і критеріїв визначення того, чи є такий контроль «загальним ефективним».

    Відтак проект має містити положення щодо визначення того, що таке зазначений «контроль», як він здійснюється, а також критерії його «ефективності» тощо.

        

2. Частиною другою статті 1 проекту передбачено, що межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях визначаються Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України.

    Однак таке повноваження Президента України не випливає із положень Конституції України, зокрема статті 106, в якій міститься вичерпний перелік повноважень Президента України і пункт 31 якої передбачає, що Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України. А це свідчить про неможливість розширення на законодавчому рівні цього переліку. Така оцінка відповідає правовим позиціям, викладеним в рішеннях Конституційного Суду України, в яких неодноразово йшлося про встановлення лише Конституцією України повноважень Президента України. Так, у Рішенні від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (пункт 2 мотивувальної частини). У Рішенні Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 наголошено, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (підпункт 4.2 пункту 4 мотивувальної частини). У Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007 вказано, що відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України (пункт 6 мотивувальної частини).

    На нашу думку, таке управлінське повноваження більш відповідає компетенції Кабінету Міністрів України.

 

    До статті 2 законопроекту.

1. Відповідно до частини першої статті 2 проекту правовий статус тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, а також правовий режим на зазначених територіях визначаються, зокрема цим Законом, Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», іншими законами, міжнародними договорами тощо. Проте питання, що регулюють правовий режим Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, не належать до предмету цього законопроекту, оскільки, виходячи із його назви та змісту, в ньому йдеться лише про тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях. Відтак зазначені положення мають бути узгоджені між собою.

    2. Частиною четвертою статті 2 проекту передбачено, що відповідальність за моральну та матеріальну шкоду, завдану державі Україна, органам державної влади та органам місцевого самоврядування, фізичним та юридичним особам, покладається на Російську Федерацію.

Однак це не узгоджується із статтею 23 Цивільного кодексу України, за якою право на відшкодування моральної шкоди має особа, якій завдано моральну шкоду внаслідок порушення її прав. Тобто, в контексті цієї статті Кодексу, право на відшкодування моральної шкоди належить фізичній особі та юридичній особі.

Звертаємо також увагу на те, що в статті 23 Цивільного кодексу України встановлено виключний перелік, в чому саме полягає моральна шкода. Так, моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутаціїфізичної або юридичної особи.   

Тобто положення статті 2 проекту в частині надання права на відшкодування моральної шкоди державі Україна, органам державної влади та органам місцевого самоврядування суперечить статті 23 Цивільного кодексу України та породжує правову невизначеність стосовно порядку та підстав притягнення до відповідальності за завдану «моральну шкоду державі Україна, органам державної влади та органам місцевого самоврядування». А відтак, це не відповідає статті 8 Конституції України, за якою в Україні визнається і діє принцип верховенства права. При цьому одним з основних елементів цього принципу є юридична визначеність, згідно з якою юридичні норми мають бути чіткими, ясними і недвозначними, оскільки інше не може забезпечити їх однакове застосування та не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці. На це звертав увагу Конституційний Суд України у відповідних рішеннях від 22.09.2005 року № 5-рп, 29.06.2010 року №17-рп, 11.10.2011 року № 10-рп.

Разом з тим, оскільки у законопроекті йдеться про міжнародно-правову відповідальність Російської Федерації, частину четверту статті 2 проекту, на нашу думку, варто було б викласти в такій редакції:

«Відповідальність за матеріальну чи моральну шкоду, завдану Україні внаслідок агресії Російської Федерації, покладається на Російську Федерацію відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права».

 

3. У частині восьмій статті 2 проекту зазначено, що «визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» порядок регулювання правочинів та реалізації прав суб’єктів, визначених частинами шостою і сьомою цієї статті, поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях...».

Проте відповідно до статті 2 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» метою цього Закону, зокрема, є встановлення особливого правового режиму на тимчасово окупованій території, визначення особливостей діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захист прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб. Відтак, в законопроекті юридично некоректно використано правову конструкцію «визначений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» порядок регулювання правочинів».

Також звертаємо увагу, що положення частини восьмої статті 2 проекту стосовно того, що «реалізації прав суб’єктів … поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України…» не відповідає вимогам щодо якості законів у контексті верховенства права (стаття 8 Конституції України), зокрема його елементу «юридична визначеність», яка вимагає, щоб норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

Європейський суд з прав людини також неодноразово підкреслював, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм у тексті нормативно-правових актів. Зокрема, «…Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними – за потреби, за відповідної консультації – передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія» (рішення у справі «Вєренцов проти України, 11 квітня 2013 року).

Враховуючи викладене, слід уточнити обсяг поширення відповідного порядку на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях.

 

    До статті 5 законопроекту.

1. Стаття 5 та пункти 1 - 4, 6 частини першої статті 6 проекту, якими зроблено спробу унормувати повноваження органів державної влади та їх посадових осіб «для забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», а також «основні напрями захисту прав і свобод цивільного населення на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» всупереч вимогам частини другої статті 19 Конституції України не визначають обсяг повноважень зазначених суб’єктів та спосіб їх здійснення. Зазначені положення мають містити чітко визначені повноваження відповідних органів державної влади чи їх посадових осіб, а також спосіб здійснення цих повноважень.

 

До статті 6 законопроекту.

1. Частиною третьою статті 6 проекту передбачено, що порядок в’їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території в Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій встановлюється відповідно до цього Закону. Такий припис закону означає, що саме цей закон повинен визначити загальні вимоги (окреслити рамки) правового регулювання зазначеного питання та визначити орган, який врегулює інші, більш детальні його аспекти відповідно до рамкового регулювання, визначеного цим Законом.

Поданий на розгляд законопроект, не визначивши загальних підходів у врегулюванні зазначеного питання, вказав, що «порядок в’їзду осіб, переміщення на тимчасово окуповані території у Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначається Кабінетом Міністрів України» (частина третя статті 10 проекту). При цьому, однак, дозволив Командувачу об’єднаних сил  ігнорувати нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України (частини друга та четверта статті 10 проекту), надаючи йому повну і беззаперечну дискрецію у питанні в’їзду та виїзду осіб з тимчасово окупованої території Донецької і Луганської областей. Тим самим, крім юридичної невизначеності закону зазначене положення проекту закладає штучне юридичне підґрунтя для невиконання виданого органом державної влади акта, що не враховує вимог частини першої статті 117 Конституції України.

Таким чином, по-перше, законопроект має бути доповнений положеннями щодо загальних вимог правового регулювання порядку в’їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території в Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, а, по-друге, з проекту мають бути виключені частини друга і четверта статті 10 проекту (повноваження Командувача об’єднаних сил, що уможливлюють невиконання ним нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України).

 

2. Частиною п’ятою статті 6 проекту передбачено, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях та періодично інформує Верховну Раду України про стан додержання прав і свобод людини і громадянина на цих територіях.

Пунктом 17 частини першої статті 85 Конституції України передбачено заслуховування парламентом України щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні.

Статтею 18 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» передбачені щорічні та спеціальні доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. При цьому у статті зазначено, що протягом першого кварталу кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

У разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.

Отже, положення частини п’ятої статті 6 проекту слід узгодити із положеннями пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України та статті 18 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

 

До статті 7 законопроекту.

1. Згідно з частиною другою статті 7 проекту «факт остаточного виведення та повної відсутності всіх збройних формувань Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях у порядку, визначеному цим Законом, встановлюється Міністром оборони України та Міністром внутрішніх справ України шляхом спільного подання Президентові України, який виключно на цій підставі приймає відповідне рішення». При цьому, однак, проект не містить положень ні про порядок остаточного виведення всіх збройних формувань Російської Федерації, ні про порядок встановлення їх повної відсутності, так само як і про те, звідки вони мають бути виведені, та з якою метою встановлюватиметься такий факт. Тим самим не дотримано вимог щодо юридичної визначеності закону як складової принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України). Те ж саме стосується повноваження Президента України приймати «відповідне рішення», яке не узгоджується також і з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України, згідно з яким повноваження Президента України можуть визначатися лише Конституцією України.

Натомість з урахуванням пункту 17 статті 106 Конституції України (Президент України є Верховним головнокомандувачем Збройних Сил України) та статті 6 Закону України «Про оборону України» (повноваження Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України визначаються законами; як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України Президент України видає накази і директиви з питань оборони), пропонуємо у частині другій статті 7 проекту слова «Президентові України» замінити словами «Верховному головнокомандувачеві» та уточнити положення щодо «факту остаточного виведення та повної відсутності всіх збройних формувань Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях».