Работа с законопроектом — три стадии процесса

Свой нынешний облик законодательный процесс в Российской Федерации приобрел после принятия Конституции 1993 г., учредившей двухпалатную структуру Федерального Собрания — парламента и наделившей каждую палату собственной компетенцией. Надо сказать, что до 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган законодательной власти — Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в ходе реконструкции политической системы, в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты — Совет Республики и Совет Национальностей. Однако на деле этот орган функционировал как однопалатный парламент, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета, и прежде всего — принятие законов, осуществлялась совместно обеими палатами.[…]

Российская Конституция предусматривает, что Федеральное Собрание может принимать законы двух видов — федеральные законы и федеральные конституционные законы. Разница между ними заключается в следующем: в то время как федеральные законы принимаются только Государственной Думой (а Советом Федерации одобряются или не одобряются), федеральные конституционные законы принимаются обеими палатами. Обусловлено это особой значимостью последних в системе российского законодательства. Подчеркнем, что понятие «федеральный конституционный закон» впервые было закреплено Конституцией 1993 г. Обладая более высокой юридической силой, чем обычные федеральные законы, они призваны обеспечить стабильность Конституции и основ конституционного строя российского государства. Отнюдь не случайно Конституция провозглашает норму, согласно которой федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией, устанавливая тем самым их исчерпывающий перечень.

Понятно, что процесс принятия федеральных конституционных законов оказывается более сложным по сравнению с процедурой принятия обычных федеральных законов: ведь здесь требуется обязательное их рассмотрение верхней палатой, одобрение квалифицированным большинством (т. е. двумя третями голосов) депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также невозможность их отклонения Президентом. Несмотря на все эти тонкости, в Государственной Думе обе разновидности законов рассматриваются одинаковым образом и проходят одну и ту же процедуру, определяемую ее Регламентом.

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе производится в трех чтениях, каждое из которых, как правило, проходит на отдельных заседаниях палаты, т. е. не в один и тот же день. Вместе с тем, допускается, что применительно к конкретному законопроекту может быть принято иное решение; под занавес каждой сессии депутаты зачастую злоупотребляли эти возможностью, принимая законы десятками и в двух-трех чтениях одновременно.

Процедуре первого чтения предшествует обсуждение внесенного законопроекта в комитете палаты, назначенном но нему ответственным. Данный комитет готовит рассмотрение вопроса на заседании палаты и в дальнейшем совместно с инициатором законопроекта осуществляет всю работу, связанную с прохождением законопроекта в Государственной Думе (подробнее об этом речь пойдет в следующем разделе). Так, на стадии предварительного рассмотрения ответственный комитет дает поручение Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести правовую и лингвистическую экспертизы законопроекта, а также проверку представленного субъектом права законодательной инициативы перечня федеральных нормативных актов, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона. Комитет может направить законопроект на заключение Президенту. Правительству, а также государственным органам, общественным объединениям, учреждениям и организациям, чьи интересы он затрагивает. Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний. Выработанная комитетом позиция по законопроекту впоследствии излагается на пленарном заседании Государственной Думы.

Подготовленный к первому чтению законопроект вместе с сопроводительными материалами направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопрос о необходимости его принятия, основные положения внесенного документа. а также дается общая оценка его концепции. Сначала докладывает инициатор законопроекта, после чего с содокладом выступает представитель ответственного комитета палаты. Затем проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты Государственной Думы, полномочные представители Президента и Правительства, представители субъектов Российской Федерации, другие лица, приглашенные для участия R обсуждении, — если таковые имеются.

Если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации, законодательным органом субъекта Российской Федерации или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители. Каждый раз официальный представитель Президента по конкретному законопроекту назначается специальным распоряжением главы государства. При необходимости функции официального представителя могут быть возложены на полномочною представителя Президента в Государственной Думе. Официальные представители других из перечисленных выше субъектов права законодательной инициативы назначаются в соответствии с регламентами этих органов.

Если на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.

Итак, обсуждение состоялось. Что дальше? При благоприятном для авторов законодательной инициативы исходе Государственная Дума решает принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных депутатами предложений и замечаний. Более грустный вариант означает отклонение законопроекта. Для того, чтобы принять любое из этих решений, достаточно простого большинства голосов от общего числа депутатов палаты. Упомянем также довольно редкий, но все же встречающийся вариант, при котором проект в силу самых разнообразных и порой неожиданных причин (отсутствие кворума и т. п.) не получает большинства ни для принятия, ни для отклонения. Здесь у разработчиков остается надежда и появляется стимул для более активной работы, и дело в конце концов неизбежно заканчивается одним из двух только что обозначенных исходов. Иными словами, итогом первого чтения становится постановление Государственной Думы.

Выше уже шла речь о том, что иногда в Государственную Думы вносятся сразу несколько законопроектов, касающихся одной и той же тематики (так называемые альтернативные законопроекты). В такой ситуации они в ходе первого чтения рассматриваются одновременно. По результатам рассмотрения выносится решение о том, какой из альтернативных законопроектов взять за основу для дальнейшей работы. При этом остальные законопроекты считаются отклоненными — до принятия палатой окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении, их повторное внесение в Государственную Думу не допускается.

Для представления интересов Президента в парламенте в начале 1994 г. был учрежден институт полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании. В настоящее время эти функции осуществляются полномочными представителями главы государства в каждой двух палат парламента.

Принятый в первом чтении законопроект направлялся Президенту, Правительству, в Совет Федерации, в комитеты нижней палаты, во фракции и депутатские группы, субъектам Российской Федерации (в том случае, если он касается предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов), а также высшим судебным органам (если, опять-таки, законопроект затрагивает вопросы их ведения). У всех перечисленных структур и организаций появляется возможность для представления поправок. Государственная Дума, в свою очередь, устанавливает сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение.

Следует иметь в виду, что по решению палаты принятый в первом чтении проект закона может быть вынесен на всенародное обсуждение (референдум). Интересно, что до принятия новой Конституции в нашей стране весьма широко применялась практика вынесения законопроектов на суд общественности. Естественно, мероприятие это носило по большей части формальный характер, но в нем имелся серьезный «плюс» — самые важные документы предварительно публиковались в наиболее массовых печатных изданиях, а это, в свою очередь, позволяло заинтересованным гражданам и организациям подключиться к лоббированию своих интересов. В основном это были законопроекты, затрагивающие интересы самых широких слоев населения — в сфере социального обеспечения, образования и др. Конечно, результаты - этого обсуждения, в отличие от референдума, не имели юридических последствий, но, тем не менее, они всегда так или иначе учитывались при доработке законопроектов, что позволяло принять закон, наиболее полно отвечающий настроениям общества.

В рамках законодательной процедуры, предусмотренной Конституцией 1993 г. и конкретизированной регламентами палат, также допускается вынесение законопроекта на обсуждение общественности. Однако в ходе работы нового российского парламента эта возможность используется не в полной мере (ряд документов все-таки был предварительно опубликован), что, скорее всего, объясняется недостаточной правовой урегулированностью данного вопроса.

В редких ситуациях, когда обсуждаемый текст не вызывает замечаний у депутатов и не требует, по мнению парламентариев, правовой экспертизы и редакционной правки, Государственная Дума, опираясь на результаты обсуждения законопроекта в первом чтении, может решить вопрос о принятии закона в целом. При этом, правда, необходимо сначала решить вопрос об изменении порядка рассмотрения законопроекта — он предварительно ставится па голосование. Таким путем принимаются в первую очередь законы о ратификации международных договоров Российской Федерации.

Депутаты не раз предпринимали попытки распространить аналогичную практику и на более широкий круг - законопроектов, в том числе рассмотренных палатой без учета замечаний Президента и Правительства, но эти «новации» заканчивались, как правило, неудачей: такие законы в дальнейшем обычно отклонялись либо Советом Федерации, либо Президентом. Хотя справедливости ради стоит упомянуть о том, что иногда через эту порочную практику в силу разнообразных, в основном — политических, причин проходили и важнейшие документы; к примеру, именно так принималась вторая часть ныне действующего Гражданского кодекса.[…]

Отклоненный в первом чтении законопроект передается в ответственный комитет для доработки, которая осуществляется совместно с его инициатором. После этою он повторно может быть внесен на рассмотрение палаты.

Процедуре второго чтения предшествует работа ответственного комитета по изучению и обобщению поступивших к законопроекту поправок (подробнее об этом речь будет идти в разделе, посвященном законотворческой роли комитетов и фракций). При необходимости эти поправки могут быть подвергнуты экспертизе на предмет их соответствия Конституции и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции и федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом их авторам, которые вправе уточнять эти поправки в ходе обсуждения в комитете.

Теперь остановимся на втором чтении законопроекта. Эта стадия посвящена рассмотрению поправок к законопроекту. Все начинается с доклада представителя ответственного комитета, который сообщает обо всех поступивших поправках и итогах их рассмотрения в комитете. Затем слово предоставляют полномочному представителю Президента в Государственной Думе или же полномочному представителю Правительства (в тех случаях, когда законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к ведению Правительства). После этого возможность выступить получает инициатор законопроекта либо его официальный представитель. Если у фракций, депутатских групп или отдельных депутатов есть возражения против поправок, внесенных в текст законопроекта, либо же включенных в таблицу одобренных комитетом поправок, то им позволяется дать краткое обоснование своего мнения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

После того, как рассмотрение возражений против поправок завершено, на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта за основу. Если это предложение получает большинство голосов. депутаты переходят к утверждению рекомендаций комитета по отклоненным поправкам. Если и здесь палата и комитет единодушны, то проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении.

Все только что упомянутые решения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Но исход может оказаться и другим. Если законопроект за основу не принят, то перед Государственной Думой открываются два пути: палата может либо продолжить его обсуждение, либо же отклонить законопроект. Предположим, народные избранники сочли, что прощаться с законопроектом все-таки жаль и стоит продолжить обсуждение. В этом случае депутаты приступают к поочередному рассмотрению поправок, рекомендованных ответственным комитетом к отклонению. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. Затем на голосование вновь ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. При повторной неудаче законопроект, не получивший необходимого количества голосов, направляется в ответственный комитет для доработки, после которой он может быть повторно представлен на второе чтение.[…]

Но и второе чтение — это еще далеко не все. Переживший ею законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки в связи с изменением текста законопроекта при втором чтении. После этого законопроект в очередной раз представляется в Совет Государственной Думы, который определяет дату его рассмотрения в третьем чтении.

Только здесь мы подходим к завершающему этапу «путешествия» законопроекта по коридорам Государственной Думы. Третье чтение законопроекта проходит обычно чрезвычайно легко; объясняется это тем, что на данной стадии не допускается обсуждение документа или же внесение в него поправок. Третье чтение заключается лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Вместе с тем, у противников закона и здесь остается лазейка — Регламент предусматривает, что в исключительных случаях по требованию фракций и депутатских групп, представляющих большинство депутатов палаты, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Наконец, федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Напомним, что с федеральным конституционным законом дело обстоит чуть-чуть иначе: его необходимо одобрить большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов нижней палаты. После того, как эпопея завершена, принятый Думой закон вместе с соответствующим постановлением палаты в течение пяти дней направляются в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.

Только что изложенная процедура универсальна, поскольку она касается всех рассматриваемых и принимаемых нижней палатой законов. Государственная Дума сделала тут единственное исключение. Оно затрагивает закон о федеральном бюджете. Особый порядок прохождения закона выглядит в этом случае следующим образом. Ежегодно до представления законопроекта о федеральном бюджете палата принимает специальный закон, определяющий сроки и порядок его рассмотрения и утверждения. Согласно этому документу, законопроект о федеральном бюджете должен сопровождаться материалами, содержащими предварительные итоги социально-экономического развития страны за текущий год и прогнозами этого развития на следующий год, основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, а также ориентиры бюджетной и налоговой политики. Данный перечень не является исчерпывающим. Так, к примеру, вместе с проектом закона о федеральном бюджете на 1997 г. необходимо представить международные договоры Российской Федерации, содержащие ее финансовые обязательства, программу государственных внешних заимствований и предоставления кредитов иностранным государствам, структуру внешнего и внутреннего долга страны и другие документы, позволяющие парламентариям составить наиболее полное представление о формировании и расходовании бюджетных средств. Срок внесения проекта закона о федеральном бюджете устанавливается ежегодно и определяется конкретной датой.

Внесенный проект закона о федеральном бюджете направляется Советом Государственной Думы в комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям закона о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. На основании этою заключения Совет Государственной Думы принимает законопроект к рассмотрению палатой, либо возвращает его Правительству на доработку.

Принятый к рассмотрению проект закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Президенту, в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для представления замечаний и предложений, а также в Счетную палату — специальный орган, осуществляющий контроль за исполнением федерального бюджета, для дачи заключения. Ответственным по законопроекту в целом назначается комитет по бюджету, он же готовит сводное заключение по законопроекту на основе поступивших предложений и замечаний. Кроме того, утверждаются комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов бюджета.

Обсуждение проекта закона о федеральном бюджете осуществляется не в трех, а в четырех чтениях. На стадии первого чтения наряду с концепцией обсуждаются прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также основные характеристики бюджета.

По результатам обсуждения палата либо принимает законопроект о федеральном бюджете в первом чтении, либо отклоняет его.

Отклоненный законопроект Государственная Дума может передать на рассмотрение согласительной комиссии, состоящей из представителей обеих палат Федерального Собрания и Правительства, или вернуть в Правительство на доработку, после чего он вновь выносится на обсуждение палаты в первом чтении.

Особенностью проекта закона о бюджете страны является то, что отклонение его в первом чтении может послужить основанием для постановки вопроса о недоверии Правительству и, в случае его отставки, вновь сформированное Правительство будет обязано представить депутатам новый вариант проекта закона о федеральном бюджете.

Процедура второго и третьего чтения посвящается обсуждению расходной части бюджета. При отклонении законопроекта как во втором, так и в третьем чтении, он передается на рассмотрение согласительной комиссии.

И, наконец, в ходе четвертого чтения рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, после чего законопроект ставится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается на рассмотрение верхней палаты.

Если Государственная Дума не сможет принять закон о федеральном бюджете до 1января следующего года, то в этом случае либо принимается закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале, либо Правительство продолжает осуществлять расходование бюджетных средств в объеме, установленном законом о порядке рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете.

В соответствии с законодательной процедурой, установленной Конституцией, принятый Государственной Думой федеральный закон, в отличие от федерального конституционного закона, может быть возвращен на повторное рассмотрение палаты в случае его отклонения Советом Федерации или Президентом.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, не получившему одобрения Совета Федерации, может быть создана на паритетных началах согласительная комиссия из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает каждое возражение верхней палаты и вырабатывает согласованные предложения, после чего федеральный закон повторно рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палаты выносятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие предложения и поправки, выходящие за пределы разногласий, обсуждению не подлежат. Каждое предложение комиссии голосуется отдельно, после чего решается вопрос о принятии федерального закона с учетом одобренных палатой предложений согласительной комиссии. Закон считается принятым, если за пего проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет Государственную Думу, отклоненный федеральный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство — не менее двух третей от общего числа депутатов палаты.

Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть решены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат. В этом случае Государственная Дума в ходе повторного рассмотрения закона может подтвердить свое первоначальное решение и преодолеть вето Совета Федерации, если за принятие закона проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов нижней палаты.

Принятый в указанном порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования, о чем Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации.

При отклонении федерального закона Президентом он также возвращается в Государственную Думу для повторного рассмотрения. Сначала закон поступает на заключение ответственного комитета или специально созданной комиссии палаты, по итогам рассмотрения которого комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе согласиться с доводами Президента и принять закон в предложенной им редакции либо одобрить закон в ранее принятой редакции, выразив тем самым несогласие с мнением Президента. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания палаты в первоочередном порядке.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представится Президента в Государственной Думе, после чего заслушивается заключение комитета или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять закон в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в ранее одобренной редакции, то есть о преодолении президентского вето. При этом данное решение требует не простого, а квалифицированного большинства голосов — более двух третей от общего числа депутатов.

В случае если первые два решения не приняты, проводится голосование но отдельным разделам, главам и статьям закона в редакции, предложенной Президентом. Решение по отдельному предложению считается принятым, если за него проголосовало более двух третей от общего числа депутатов.

Принятые в результате повторного рассмотрения федеральные законы, отклоненные Президентом, направляются в Совет Федерации для дальнейшего рассмотрения.