Прошлое в качестве пролога

Советский федерализм

Российская Федерация не является первым опытом федерализма. СССР был, по крайней мере, номинально, федерацией 15-ти конституционных образований, и Российская Советская Федеративная Социалистическая республика была единственной республикой, организованной но федеративному образцу. Учитывая разрыв между конституциями и политической практикой СССР, Советский Союз справедливо определяется как «псевдофедерация», а советский федерализм как «фиктивный федерализм», «эрзац- федерализм» или «бутафорский федерализм». Что бы там ни•провозглашалось в Советской конституции, власть сосредоточивалась в Москве в руках Коммунистической партии.

Но формы правления, даже если они — определенная федералистская «ширма», тем не менее могут влиять на политическое поведение. Согласно русскому реформатору А. Яковлеву, в «процессе преобразования унитарного, автократического, а позднее тоталитарного государства в федеративное и демократическое невозможно избежать влияния исторически развившихся демографических, культурных и экономических традиций русского государства, по сути всего общества».

Советский этнофедерализм

До революции 1917 г. царская Россия была разделена на большие административные районы — губернии, в границах каждой из которых проживало множество наций и народностей имперской России. Когда большевики захватили власть, Ленин выступил с идеей унитарного государства, которое игнорировало этнические и культурные различия, что согласовывалось с марксистской теорией, рассматривавшей эти различия как отвлекающие от социального и экономического развития, укорененного в способе производства. Эта теория утверждала, что свержение капитализма приведет к исчезновению национальных различий. Однако политическая реальность, в частности необходимость установления связей между Москвой и теми нерусскими национальностями, которые использовали период гражданской войны и беспорядка для получения большей автономии, — сделали создание унитарного государства невозможным. Ленин предложил курс на создание федерации, которая, учитывая многоэтничность населения, соединила бы в себе государства, образовавшиеся после 1917г. Формирование такой федерации было завершено на XI Всероссийском съезде Советов, который в 1922 г. переименовал себя в Съезд Союза Советских Социалистических Республик и провозгласил создание государства — Союза Советских Социалистических Республик, хотя официально Советский Союз стал существовать только с 1924 г.

В рамках СССР крупнейшие нерусские национальные группы получили равный статус союзных республик. Взамен эти союзные республики отказались от своей независимости и стали частью социалистической федерации государств. Внутри РСФСР произошли сходные события. Российское правительство создало РСФСР по этническому принципу и наделило специальным статусом (в качестве автономных республик, автономных областей и автономных округов) области, где было сконцентрировано нерусское население, в то же время конструируя чисто территориальные образования (области и округа) в тех районах, где преобладало русское население. В целом СССР и РСФСР были разделены на более чем 50 национальных территорий, каждая из которых была четко определена как собственная территория конкретной этнокультурной группы. Советский Союз пошел дальше, чем любое другое государство, в институционализации территориальной государственности и этнической национальности как фундаментальных социальных категорий.

Федерализм и советский конституционализм

Советская система этнофедерализма была закреплена в советских конституциях 1924, 1936 и 1977 гг. В качестве репрезентативной может быть взята Конституция 1977 г. Она провозглашает СССР «социалистическим общенародным государством», приверженным «социалистическому федерализму», в котором «объединение советских республик умножает силы и возможности народов страны в строительстве социализма». Конституция признавала суверенитет союзных республик и гарантировала им право выхода из Советского Союза, конституционно оформленное еще в 1924 г. Закрепляя дополнение к Конституции, принятое в 1944 г., советская Конституция предоставляла республикам право проводить свою собственную внешнюю политику. Фактически, Белоруссия и Украина после создания своих министерств иностранных дел стали членами ООН. Советская Конституция учредила и двухпалатный законодательный орган, в котором одна палата (Совет Союза) представляла все население, а другая (Совет национальностей) — этнические меньшинства. Действительно, Конституция 1977 г. расширила представительство каждой республики в Совете национальностей с 25 до 36 членов. Конституция 1977 г. также ограничила возможности федеральной власти в отношении налогов и управления промышленными предприятиями, в то же время расширив контроль союзных республик за экономическим развитием.

Следует подчеркнуть, что эти конституционные положения не отражали и не определяли политической практики, — Советский Союз оставался унитарным государством. В действительности, в самой Конституции 1977 г. содержались положения, которые сводили на нет ее уступки федерализму, например, ст.73 отрицала право выхода республик, предоставляя федеральному правительству полномочие «определять государственные границы СССР». Видимость полномочий союзных республик перечеркивалась широкими правами федерального правительства устанавливать «основные принципы» и «руководящие направления» для общественной политики, а также законодательствовать по «всем вопросам союзного значения». Наконец, в отличие от практики большинства федеральных систем, республики не обладали правом ратификации конституционных изменений и дополнений, так что их полномочия могли быть урезаны и без их согласия.

Региональные элиты

Советская федеративная система управлялась региональными лидерами Коммунистической партии; во главе каждой союзной республики стоял первый секретарь ЦК Коммунистической партии, представитель коренного населения республики. Во времена диктатур Ленина и Сталина эти региональные должностные лица, по сути, не были независимы, но в другие периоды они иногда отклонялись от курса в выборе политики реализации кремлевских решений.

В 70-е годы Л. Брежнев в целях усиления порядка в регионах укрепил положение региональных партийных лидеров, их должности стали пожизненными, появилась большая автономия в сферах назначения на должности и управления. Но автономия не распространялась на политические инициативы, которые бы могли конфликтовать с московской политикой. На протяжении всего советского периода партийные секретари скорее представляли интересы центрального правительства, а не регионов, в которых они правили. И хотя некоторые региональные лидеры одобрительно относились к созданию своих собственных культов, они все равно больше зависели от Москвы, чем от своих местных политических соратников.

Наследие советского федерализма

Самым важным наследием советского периода явилось сильно развитое чувство национальной принадлежности среди нерусских народов Советского Союза и РСФСР. Советская политика этнофедерализма была нацелена на управление и контроль за потенциально разрушительными политическими проявлениями национального, в то же время рассчитывая, что чувство национальной принадлежности со временем отомрет. Вот это-то и оказалось грандиозным просчетом. Как отметил Р. Брубекер: «Исторические свидетельства непреднамеренных последствий действительно многочисленны, но редко намерение и результат расходятся так разительно, как в данном случае. Вместо подавления национализма, советская политика этнофедерализма взлелеяла, возможно даже сформировала, чувство национальной принадлежности среди нерусских меньшинств».

В советский период репрессивное центральное правительство боролось с национальными проявлениями. Но, начиная с середины 80-х годов, когда контроль Москвы ослаб, требования национальной независимости зазвучали и внутри СССР и в РСФСР. Одновременное поощрение и подавление национализма привело к •тому, что требование передачи большей власти звучит на языке национализма. Использование националистической риторики было на руку региональным политическим лидерам. В эпоху гласности эти консервативные политики выступали с требованием демократизации республик и их политической независимости, в то же время противостоя самим реформам, создавшим возможности для передачи власти. Кроме того, национальные лозунги помогли им направить недовольство снижающимся уровнем жизни в регионах на московское руководство. В некотором роде это обеспечило сохранение полудемократических режимов — зачастую царство местных коммунистов, ставших региональными автократами.

Система советского этнофедерализма повлияла и на характер Российской Федерации. Последняя унаследовала асимметричный федерализм, когда этнически выделенные субъекты Федерации обладали особым статусом. Теоретически федеральное правительство могло изменить отношения центра и периферии, как это сделало советское правительство в ходе русской революции. Но такие изменения могли бы породить сильное сопротивление со стороны этнически оформленных образований, которые ревниво относились к своим устоявшимся прерогативам, и вызвать такой же распад, который постиг Советский Союз. Неудивительно поэтому, что у Москвы не хватило политической воли решиться на такие изменения. Но сохранение асимметрии федерализма также повлекло нежелательные политические последствия. Области и края шумно возражали против особого статуса республик и других этнически зафиксированных субъектов Федерации. Это неравенство было особенно непереносимым, потому что в результате эмиграции и других факторов русские имели численное превосходство в восемнадцати из тридцати двух автономных образований (республик, автономной области и автономных округов) Российской Федерации, которые были сформированы с учетом этнического разнообразия России.

В конечном итоге сама советская Конституция значительно повлияла на конструкцию российского федерализма: она содержала определение того, что должен влечь за собой реальный федерализм и каковы должны быть прерогативы и полномочия субъектов Федерации. Обращаясь к положениям Конституции 1977 г., республики Российской Федерации следовали примеру союзных республик СССР и требовали автономии и независимости. Подобно союзным республикам, республики Российской Федерации настаивали на своей суверенности. Такое требование обычно не являлось прологом к объявлению независимости, поэтому его смысл оставался неясным. На теоретическом уровне констатировалось, что членство в Российской Федерации являлось добровольным, а выход из нее конституционно обоснованным решением, что и признано в советской Конституции. Конституция Татарстана даже настаивала на том, что Татарстан скорее «связан» с Российской Федерацией, нежели является ее членом. На более практическом уровне требование суверенитета понималось республиками Федерации как обеспечивающее исключительную власть над своими территориями и ресурсами. Ими высказываются критические соображения относительно объема государственной собственности, подлежащей приватизации, и природных богатств, обнаруженных на территории их республик.

Заключение

Хотя именно в Советском Союзе берет старт развитие российского федерализма и там же находится его питательная среда, определить цель новой федеративной системы пока не представляется возможным. Подобно другим федеративным системам, Российская Федерация до настоящего времени определяется законом и политической практикой, проистекающей из этого закона, а иногда и противоречащей ему. Именно к Конституции и законам Российской Федерации и практике российского федерализма я теперь и обращусь.