Лоббизм — отстаивание интересов в законодательном процессе

Под лоббизмом обычно понимают нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях государственных (в том числе и законодательных) органов. Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать им или хотя бы замедлить их одобрение и вступление в действие. Разумеется, они всегда прилагают усилия к тому, чтобы содержание решений отвечало представляемым ими интересам. В данной работе внимание, естественно, акцентировано на лоббистской деятельности в законодательных органах власти.

В России весьма распространено мнение, связывающее лоббизм с коррупцией. Справедливости ради надо сказать, что и за рубежом часто приходится сталкиваться с суждениями, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббистская деятельность — явление многоплановое, как и все явления нашей жизни. Например, зарабатывать на жизнь честным трудом не только не предосудительно, но и почетно, а вот промышлять грабежом преступно. Но торговлю, к примеру, никто не станет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Поэтому и лоббизм как таковой непредосудителен. Он естественен постольку, поскольку естественно существование структурированного общества и наличие разных интересов у различных социальных групп. Другое дело, что кто-то из лоббистов, возможно, захочет в своей деятельности опереться на аморальные и незаконные методы и будет схвачен при этом за руку. Это и происходит время от времени в странах, где лоббизм легален и уже давно широко развивается. Скандалы, как всегда, привлекают журналистов, о них много и красочно пишут. Рутинная же и вполне законная лоббистская деятельность обычно не вызывает живого отклика в средствах массовой информации и не получает повседневного освещения. Под влиянием сообщений о скандалах, периодически происходящих с лоббистами, обыденное сознание формирует образ лоббиста как нечистого на руку дельца.

Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации уже упоминавшегося конституционного права граждан участвовать в управлении своей страной. Граждане, объединившись со своими единомышленниками для достижения общих целей, осуществляют лоббистскую деятельность, в том числе и в законодательных органах государственной власти. В нашей книге уже рассказывалось о том, какие методы и технические приемы используются заинтересованными гражданами в работе с комитетами и фракциями Государственной Думы. Здесь перед общественными организациями раскрывается широкая свобода творчества: у многих из них свои подходы, свои секреты, свои ключики к народным избранникам. Но контакты избирателей со своим депутатом остаются, по-видимому, одним из ярких, но весьма немногочисленных образцов российского политического лоббизма. На сегодняшний день главной проблемой, не позволяющей отечественному лоббизму приобрести цивилизованные формы, остается слабое регулирование этой сферы российскими законами.

Полуофициальный, не получивший законодательного признания характер этой деятельности способствует широкому внедрению незаконных деяний в практику лоббизма в нашей стране. Поэтому принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, оказало бы самое благоприятное воздействие на развитие данных процессов в России. Такой закон, с одной стороны, призван обеспечить всем негосударственным организациям равные возможности по отстаиванию соответствующих интересов, закрепить за всеми лоббистами одинаковые и реальные права и гарантии деятельности, а с другой стороны — упорядочить всю эту работу, определив обязанности лоббистов и создав нормальные условия для взаимодействия с ними государственных органов и должностных лиц. Осенью 1995 г. Государственная Дума рассмотрела и не смогла одобрить в первом чтении проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Надо отметить, что столь важный, нужный и долгожданный законопроект все же не содержал конкретных прав для лоббистов. Недоставало в нем и хорошо прописанных гарантий нормального функционирования государственных органов. Иными словами, документ страдал расплывчатостью. Представляется, что его отклонение Государственной Думой должно послужить дополнительным стимулом для интенсификации работы по его совершенствованию.

Лоббирование любого законопроекта начинается с поиска союзников и выявления противников среди депутатов. Отыскание единомышленников может осуществляться с помощью анализа предвыборных программ бывших кандидатов и нынешних депутатов; при этом выясняется, насколько их программные заявления и предвыборные обещания совпадают с идеями, заложенными в лоббируемый законопроект. Возможны и другие пути обеспечения поддержки. Личное знакомство, например, позволяет довольно достоверно судить о том, поддержит ли тот или иной депутат отстаиваемый законопроект. Именно один или несколько депутатов-союзников и выдвинут официально законопроект, подготовленный негосударственной организацией.

Выявление союзников и противников не означает, что все внимание после этого сосредоточивается исключительно на сторонниках. С противниками надо работать не меньше, а, может быть, даже и больше, чем с союзниками. В процессе такой работы может выясниться, что кто-то из скептически настроенных депутатов вовсе не является принципиальным врагом лоббируемого законопроекта, а выступает против в основном по незнанию. В силу недостаточной осведомленности они могут вообще не знать о волнующей объединение граждан проблеме или недооценивать ее важность. Поэтому в результате информирования их (а это также один из методов лоббирования) позиция противников данного законопроекта может коренным образом измениться.

Работа с союзниками не ограничивается поручением их заботам подготовленного общественным объединением или другой некоммерческой негосударственной организацией законопроекта. Сторонников среди депутатов необходимо постоянно поддерживать, снабжая необходимыми данными и сведениями, помогая формировать рабочую группу, обеспечивая связь с общественностью, пропагандируя основные положения законопроекта, рекламируя деятельность этих депутатов по продвижению важного законопроекта в Государственной Думе.

Деятельность лоббиста в законодательном процессе сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе. Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда законодательство еще только формируется. Но и адвокат, и лоббист отстаивают вполне конкретные интересы ограниченного круга лиц или даже одного лица (в отношении лоббистов речь идет о юридическом лице-организации) в конкретном деле всеми допускаемыми законом средствами (поэтому ясно, что такими средствами не могут быть подкуп или шантаж). Лоббист не обязан заботиться о всеобщем интересе, это — дело государственных органов: лоббист же защищает частный интерес, такова его задача. Но всякий всеобщий интерес — это, в конце концов, равнодействующая частных интересов. Поэтому в защите частных интересов едва ли есть что-то предосудительное. Однако в условиях, когда далеко не всякий частный интерес представлен в законодательном процессе, происходит неизбежный перекос. Государственный орган уже не в состоянии быть арбитром, стремящимся уравновесить в законе частные интересы и вывести интерес всеобщий, поскольку он подвергается усиленному одностороннему давлению со стороны ограниченною круга лоббистов. Вот почему так важен плюрализм в лоббировании, вот почему так важно допустить в законодательные органы лоббистов, представляющих самые разные интересы, создав для них равные возможности. Лоббисты, соревнуясь между собой, будут снабжать законодателя самой разнообразной информацией, высвечивать проблему с разных, порой неожиданных для законодателя, сторон. Законодатель же, получая всю полноту данных, видя разнообразие переплетающихся и конфликтующих интересов, будет готов объективно оцепить ситуацию, учесть различные нюансы, найти необходимый баланс интересов для обеспечения именно всеобщего интереса при принятии закона.

Объектами лоббистской деятельности могут стать не только законодатели, но и работники аппарата парламента. Причем лоббистская деятельность в отношении государственных служащих не менее важна и эффективна, чем лоббизм в отношении депутатов и иных выборных должностных лиц. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: здесь и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т. д.

Формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства не исчерпываются одним только лоббизмом. Следует обратить внимание на тот факт. что чем активнее негосударственная организация сотрудничает с государственными структурами (помимо лоббизма как такового), помогая решать стоящие перед ними задачи, тем легче лоббистам из такой негосударственной организации работать в данных государственных учреждениях. Кроме лоббизма, формами взаимодействия общественных объединений и других некоммерческих негосударственных организаций с государственными органами могут быть различные семинары, круглые столы, конференции с участием представителей общественности, выборных должностных лиц, государственных служащих, ученых по обсуждению насущных проблем, рассылка в государственные органы аналитических и информационных материалов, не связанных с принятием какого-либо конкретного решения и, следовательно, не являющихся материалами лоббистского характера, организация встреч представителей государственных органов с зарубежными экспертами, включение в состав делегаций, отправляющихся за рубеж по инициативе общественных объединений представителей государственных органов, проведение усилиями общественных объединений и иных некоммерческих негосударственных организаций школ и обучающих семинаров для государственных служащих и выборных должностных лиц, осуществление экспертных работ по заказам государственных органов и т. п.

Следует отметить, что в России коммерческие структуры преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем общественные объединения. Так что последним необходимо задействовать неиспользованные резервы и активизировать свою работу в данной области.

Наш краткий экскурс в технологию законодательства свидетельствует о том, что рождение закона — процесс многогранный и сложный. Мы не найдем здесь ни поэзии, ни романтики; над всем таинством, от начала и до конца, довлеет процедура и только процедура. С этим, возможно, связана известная сухость нашего повествования: о серьезном деле трудно писать с улыбкой. И все же авторы очень надеются, что главную задачу выполнить удалось. Перед людьми, желающими внести личный вклад в совершенствование российских законов, была развернута панорама создания новой нормы во всех ее деталях и тонкостях.

Все сказанное выше позволяет сделать несколько весьма важных выводов. Кратко остановимся на каждом из них.

Во-первых, самое главное заключается в том, что у российской общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующей Конституцией Российской Федерации.

Во-вторых, для того, чтобы умело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, активные граждане и их объединения должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.

В-третьих, наиболее перспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе — нижней палате парламента. На этих этапах согласование проект закона с требованиями общества имеет реальные шансы на успех. Иными словами, в сфере пристального внимания лоббистов (в самом хорошем смысле этого слова) должны находиться субъекты законодательной инициативы и депутаты Государственной Думы.

В-четвертых, после отправки принятого Думой законопроекта в Совет Федерации шансы общественности что-то исправить в новорожденном документе резко падают. А наиболее закрытыми от влияний общественных объединений следует считать структуры исполнительной власти. После того, как закон лег на стол Президента, возможности общественных объединений сокращаются почти до нуля.

В-пятых, лоббистскую деятельность может значительно облегчить политическая предусмотрительность граждан. Начинать бороться за собственные интересы надо не тогда, когда парламент уже устоялся и втянулся в работу, а значительно раньше — в период выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Поддерживая одних кандидатов и сражаясь с другими, общественные объединения могут заложить прочный фундамент взаимопонимания с будущим парламентом.

В-шестых, в самой Думе главными партнерами «групп интересов» оказываются отдельные депутаты и профильные комитеты. С фракциями, разумеется, тоже можно работать, но это направление не слишком перспективно. А максимальную помощь гражданам способны оказывать депутаты, избранные по одномандатным округам. Эта половина депутатского корпуса наиболее зависима от избирателей и, следовательно, наиболее поддается давлению общественности.

И, наконец, в-седьмых, негосударственным общественным объединениям стоит все более настойчиво ставить вопрос о недостаточной вовлеченности общества в процесс принятия государственных решений. Гражданское общество не приходит само собой — за него нужно побороться. Появившиеся в России ростки демократической системы убеждают в том, что впервые в отечественной истории у общества появился шанс потеснить государство. И этот шанс стоит использовать.

Источник: Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. – М.: «АИА-Принт», 1996. – Гл.2.

Г.А. Тэрр