Конституционные рамки Российской Федерации

Наиболее важным атрибутом федеративной системы является конституция (разработанная ли в одном документе или в серии законодательных актов). Она очерчивает те условия, на которых власть распределена между федеральным правительством и составными частями Федерации. Россия приняла несколько документов, выполняющих эту функцию, — Федеративный договор 1992 г., федеральная Конституция 1993 г. и двусторонние договоры по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью различных субъектов Федерации.

Федеративный договор

Федеративный договор, принятый в марте 1992 г. после распада Советского Союза, явился первой попыткой установить конституционные рамки для Российской Федерации. В действительности это серия трех документов: Федеративный договор, который был подписан восемнадцатью из двадцати одной республики в составе Российской Федерации (Татарстан и Чечня отказались подписать договор); отдельное соглашение, подписанное областями и краями Российской Федерации; третье соглашение подписано автономными округами и Еврейской автономной областью. Федеративный договор, хотя и стремился предотвратить распад Российского государства, тем не менее, не дал окончательного решения вопросов разделения полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, статуса различных субъектов Федерации. Разделение полномочий между федеральным правительством и республиками было особенно туманным. Федеративный договор признал республики в качестве «суверенных», но не определил, что это означает. В частности, в отличие от Советской Конституции, он ничего не говорит о праве выхода. Полномочия федерального правительства были выделены, другие же полномочия, не упомянутые в Федеративном договоре, сохранялись за республиками. Однако наиболее важные правительственные полномочия, а именно — полномочие внешней деятельности и определения экономической политики - были зачислены в разряд обладающих совместной юрисдикцией (их 14).

Федеративный договор если что и прояснил так это наличие неравного статуса субъектов Федерации.[…] Области и края свой статус изменили: они «перестали быть административно-территориальными образованиями и стали субъектами Федерации. Однако республикам был предоставлен ряд полномочий (например, создавать свои правительства и принимать конституции), в которых было отказано областям и краям, вводились особые договорные условия, касающиеся налогов и субсидий. Недовольство неэтнических субъектов Федерации еще более усилилось после «конституционного» признания их неравного статуса.

Федеральная Конституция

Федеративное устройство, закрепленное и федеральной Конституции, напоминает то, которое декларируется в Федеративном договоре в нескольких аспектах. Сохранены те же самые 89 составных частей Федерации, и различаются несколько типов ее субъектов. Как и федеративный договор. Конституция наделяет некоторыми исключительными полномочиями федеральное правительство, предоставляет важные полномочия для совместного ведения федеральному правительству и органам государственной власти субъектов Федерации, а также сохраняет часть полномочий за субъектами Федерации.

Хотя существенные права и обязанности остаются в руках субъектов Федерации, Конституция нацелена на создание более унитаристской и более симметричной Федерации, что отчасти объясняется политическими обстоятельствами, сопровождающими ее формирование. В 1992-1993 гг. президент Ельцин и парламент соревновались друг с другом за поддержку региональных лидеров и стремились избежать конфронтации с ними. Различные варианты проектов конституции, циркулировавшие тогда, отражают эти попытки приспособления и включают многие положения, благоприятные для субъектов Федерации. Однако события октября 1993 г. изменили политический ландшафт. Укрепление позиций Ельцина в Москве означало, что ему больше нет необходимости угождать региональным лидерам. Поражение его политических противников позволило ему обратить внимание на властную вертикаль в Российской Федерации. Он сделал это, понимая, что различные региональные лидеры поддержали его политических оппонентов и использовали распри в Москве для укрепления своих позиций. Все эти факторы в совокупности побудили Ельцина представить на референдум Конституцию, значительно отступавшую от вариантов проекта этого документа.

В окончательном варианте Конституции отсутствует какое-либо упоминание о «суверенитете» субъектов Федерации, которое было в ранних проектах. Вместе с тем президент Российской Федерации уполномочен приостанавливать акты исполнительной власти субъектов, если он сочтет, что они нарушают федеральный закон или права человека (ч.2 ст. 85). Хотя Конституция содержит принцип самоопределения народов в Российской Федерации (ч.3 ст.5), практический эффект этого положения сводится к нулю другой статьей, закрепляющей целостность и нерушимость Российской Федерации (ст.4) и таким образом предотвращающей отделение. Отсутствует в Конституции и текст Федеративного договора, который был инкорпорирован в начальные проекты, что делает неясным нынешний правовой статус этого соглашения. Вместо этого Конституция утверждает равенство всех субъектов Федерации, что расценивается республиками как посягательство на их права. Практически это уравнивание осталось неполным: республики, например, сохранили право устанавливать собственный государственный язык (ст.68) и принимать конституции (ст.66). Тем не менее, федеральная Конституция стремилась уменьшить различия в статусе между республиками и другими субъектами Федерации. С учетом этого, неудивительно, что только 9 из 20 республик, участвовавших в референдуме по Конституции, зарегистрировали более чем 50%-ную явку и поддержку Конституции большинством голосов.

Конституция РФ не внесла определенность в разделение полномочий между федеральным правительством и правительствами субъектов Федерации, оставив непроясненной область «совместной юрисдикции». Подобно Федеративному договору федеральная Конституция передает многие важные функции органов государственной власти, такие как владение и пользование естественными ресурсами, поддержание правопорядка, социальная защита и социальное обеспечение, в совместное ведение федерального Центра и субъектов Федерации. Вдобавок некоторые из совместных полномочий, например защита прав человека и установление общих принципов налогообложения, кажется, пересекаются с полномочиями, находящимися в исключительном ведении федерального правительства. Однако ст. 78 Конституции предлагает механизм разрешения споров по вопросам распределения полномочий, позволяющий передачу части федеральных полномочий субъектам Федерации и наоборот. Как указывает ч.3 ст.11, такое разграничение полномочий может осуществляться Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.