Понятие природных ресурсов и их классификация

ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………..………………………………………………………3

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЦЕННОСТИ РАЗНООБРАЗИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ……………..………..…………………………………...6

1.1 Понятие природных ресурсов…………………………………………………..6

1.2 Экологические, экономические и правовые аспекты проблемы
недропользования…………………………………………………………………..14

1.3 Лицензирование в недропользовании как фактор, влияющий на исчисление природных ресурсов…………………………….………………………………….25

2 ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ…..32 2.1 Порядок исчисления и уплаты НДПИ………………………………………...32

2.2 Методические основы экономической оценки полезных ископаемых……..39

2.3 Соглашения о разделе продукции………………………………………...…...43

3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ……………………………...58

 3.1 Отечественный опыт налогообложения недропользования……………...…58

 3.2 Региональные особенности социально-экономических и экологических проблем рационального использования полезных ископаемых………………...79

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………….....90

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………….92

 

ВВЕДЕНИЕ

Формирование государственной политики в области воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов становится обязательным условием успешной реализации экономической реформы в стране. Территория России составляет около 1/8 части мировой суши.

Российская Федерация занимает одно из ведущих мест в мире по запасам минерального и топливно- энергетического сырья: разведанные запасы нефти, газа, угля достигают 13-36% общемировых; железных и никелевых руд – 30% мировых запасов. Воспроизводство же минерально-сырьевой базы год от года ухудшается

Значение природно-ресурсного сектора для экономики России велико не только с точки зрения текущего наполнения бюджетов (известно, что их доходная база в большей степени формируется за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов), но и для выполнения стратегических задач развития страны.

Именно этим и объясняется стойкий интерес к проблемам (в частности, налогообложения) отраслей, работающих в данном секторе.

В результате налоговой реформы в 2002 г. был введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), заменивший три вида платежей при недропользовании (плату за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально–сырьевой базы, акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат); законодательно закреплена шкала экспортных пошлин на нефть в увязке с мировыми ценами; введены серьезные ограничения для инвесторов, заинтересованных в разработке месторождений на условиях раздела продукции. И хотя зафиксированные в законодательстве принципы налогообложения в основном обеспечили выполнение одной из задач – изъятие сверхдоходов, получаемых в добывающих отраслях в условиях высоких мировых цен на углеводородное сырье, они не стимулируют недропользователей к воспроизводству минерально–сырьевой базы, разработке высокозатратных и выработанных месторождений, полномасштабному проведению мероприятий по охране окружающей среды.

В современных условиях развитие, эффективное использование и налогообложение природно-сырьевой базы России становится главным факторам роста ее экономики.

Таким образом, это и обусловило актуальность данной темы.

В связи с этим целью дипломной работы является рассмотрение вопросов связанных с системой налогообложения недропользователей в теоретическом и практическом аспекте.

 Для достижения данной цели необходимо рассмотреть следующие задачи: а именно:

- изучить вопросы разнообразия природных ресурсов;

- проследить особенности исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых;

- дать понятие природных ресурсов и их классификацию;

- описать методические основы экономической оценки полезных ископаемых;

- рассмотреть региональные особенности социально-экономических и экологических проблем рационального использования полезных ископаемых;

- исследовать лицензирование в недропользовании как фактор, влияющий на исчисление ресурсных платежей;

- порядок исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых;

- охарактеризовать налогообложение недропользователей в РФ;

- рассмотреть методы реформирования налогообложения, их целесообразность и возможность реализации.

Цель и задачи определили структуру дипломной работы, которая включает три главы.

В первой главе рассмотрены теоретические основы ценности разнообразия природных ресурсов, классификация природных ресурсов, экологические, экономические и правовые аспекты проблемы недропользования, лицензирование в недропользовании как фактор, влияющий на исчисление и уплату ресурсных платежей.

Во второй главе представлена практика налогообложения, а именно: порядок исчисления и уплаты НДПИ, методические основы экономической оценки полезных ископаемых, а также соглашения о разделе продукции.

Третья глава посвящена основным направлениям развития системы налогообложения недропользования, представлен отечественный опыт налогообложения недропользования и региональные особенности социально-экономических и экологических проблем рационального использования полезных ископаемых.

При изучении поставленных задач были изучены труды Е. В. Грызловой, Н. Я. Крупинина, В. В. Петрунина, Л. Е. Поляковой, Ю. В. Пудыча, И. Хилинской и других. Но, несмотря на то, что данную проблему изучают уже давно, у государства все еще достаточно много проблем, связанных с налогообложение недропользователей.

 

 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЦЕННОСТИ РАЗНООБРАЗИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Понятие природных ресурсов и их классификация

В последнее время в России стали все больше внимания уделять проблеме сохранения и восстановления природных ресурсов, что особенно актуально для экономики страны. К началу реформ российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной, ее негативное воздействие на окружающую природную среду существенно выше, чем в технологически передовых странах.

Россия имеет мощный и разнообразный природно-ресурсный потенциал, способный обеспечить необходимые объемы собственного потребления и экспорта. Россия находится на первом месте в мире по запасам большинства природных ресурсов, в том числе по запасам природного газа, угля, железных руд, ряда цветных и редких металлов, а также по запасам земельных, водных и лесных ресурсов. Поэтому сохранение биологического разнообразия Российской Федерации имеет не только национальное (в пределах страны), но и глобальное значение.

Все природные ресурсы имеют следующие основные признаки, что отображено на рис. 1.1 [25, с. 466-468].

Особо важное значение среди полезных ископаемых имеют минеральные ресурсы [21, с. 464]. По характеру использования минеральные ресурсы делятся на три группы: топливно-энергетические (нефть, природный газ, уголь, торф, горючие сланцы); металлорудные - руды черных, цветных, редких и благородных металлов; неметаллические (нерудные), в их числе апатиты, фосфориты, различные соли, слюда, графит, асбест, строительное сырье). Экономическая оценка природных ресурсов включает учет множества факторов (экономических, социальных, технических, эколого-географических), которые обусловливают пространственные различия и значимость природных ресурсов для жизни и деятельности человека. При экономической оценке их используются следующие параметры: масштаб месторождения, определяемый его суммарными запасами; качество полезного ископаемого, его состав и свойства, условия эксплуатации; мощность пластов и условия залегания; хозяйственное значение; годовой объем добычи. Среди природных ресурсов большое значение для обеспечения развития производства, жизни и деятельности общества имеют топливно-энергетические ресурсы [22, с. 3]. Главной особенностью размещения топливно-энергетических ресурсов является неравномерность их размещения по территории страны. Основная часть геологических запасов топлива расположена в восточных районах страны, где сосредоточено 85% запасов природного газа, 65% запасов нефти и 93% всех запасов угля страны. Россия располагает значительными запасами нефти и газа. Основные их залежи расположены в Западно-Сибирской, Волго-Уральской, Тимано-Печорской нефтегазоносных провинциях, а также на Северном Кавказе и Дальнем Востоке.

В этой связи целесообразно отметить, что состояние мировой и отечественной нефтегазодобывающей отрасли характеризуется в основном ухудшением качества ресурсной базы и увеличением доли трудноизвлекаемых запасов углеводородов. Таким образом, решение проблемы недостатка энергоресурсов требует осуществления мер по дальнейшему совершенствованию экономических отношений в добывающих отраслях, в том числе путем изменения налогообложения при использовании природных ресурсов. Эта задача является актуальной как для развитых государств, так и для других стран, где отмечен активный рост экономики.

В докладе Международного энергетического агентства (МЭА), объединяющего 26 государств – крупнейших мировых потребителей нефти, сделан следующий прогноз. Мировой спрос на нефть в 2008 году вырастет на 2,5% и составит 88,2 млн баррелей в сутки (барр./сут.) Потребление нефти увеличится и в государствах, не входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). По сравнению с 2007 г. спрос вырастет на 2,2 млн барр./cут [29, с. 20-24].

Рис. 1.1. Классификация природных ресурсов

 

Экономический спад в развитии страны теоретически должен был снизить антропогенную нагрузку на природную среду, вследствие уменьшения объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, но в реальности улучшения экологической ситуации не произошло. Основными причинами этому послужили, во-первых, уже существующий объем экологических проблем предыдущего (советского) периода, во-вторых, резкое уменьшение затрат, направленных на природоохранные мероприятия.

В настоящее время в Российской Федерации решение проблем «частного» характера, к которым относят и сохранение природных ресурсов, невозможно без разрешения общих эколого-экономических проблем. Ухудшение экологической ситуации в стране привело к деградации всех природных ресурсов. В связи с этим сохранение и восстановление природных ресурсов возможно только при совершенствовании всей системы управления рациональным природопользованием.

На данном этапе для российской экономики приоритетным считается решение проблем краткосрочного характера, в то время как экологические задачи являются в большинстве своем долгосрочными и поэтому решение данных проблем отходят на второй план, что весьма негативно может сказаться на дальнейшем развитии страны.

При изучении проблемы сохранения природных ресурсов выделяют следующие основные экономические причины, приводящие к деградации:

- макроэкономическая политика в целом, приводящая к экстенсивному использованию природных ресурсов;

- несбалансированная инвестиционная политика, ведущая к росту диспропорций между ресурсоэксплуатирующими и перерабатывающими, обрабатывающими и инфраструктурными отраслями экономики;

- неэффективная секторальная политика (энергетический сектор, сельское хозяйство, лесное хозяйство);

- недоучет экономической ценности природных ресурсов и услуг;

- на региональном (локальном) уровне – недоучет косвенного эффекта от сохранения природных ресурсов (экономического и социального), глобальных выгод;

- отсутствие экологически сбалансированной долгосрочной экономической стратегии, недооценка возможностей устойчивого развития;

- экономический кризис и нестабильность экономики, препятствующие реализации долгосрочных проектов, к числу которых относится большинство экологических проектов;

- природноресурсный характер экспорта;

Все выше перечисленное приводит к большей природоемкости экономики, что в свою очередь отражается на сверхзатратах природных ресурсов для получения конечных экономических результатов, в значительном уровне удельных загрязнений на единицу производимой продукции. Эта ситуация типична для всех основных природоэксплуатирующих отраслей. При сохранении такой тенденции в России всегда будет наблюдаться дефицит природных ресурсов, даже при значительном уменьшении их эксплуатации. К сожалению, большинство экономических проектов, предлагаемых российскими и зарубежными организациями, игнорирует эту проблему, к тому же их реализация связана с увеличением нагрузки на окружающую природную среду.  

Российская экономика обладает рядом специфических особенностей, затрудняющих проведение политики сохранения природных ресурсов. Как уже отмечалось выше эта очень высокая природоемкость производства и переходный характер экономики страны.

В условиях перехода к рыночной экономике все более высокие требования должны предъявляться к формам и методам государственного регулирования охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. Сложность разрешения данной проблемы связана с необходимостью, с одной стороны ограничения хозяйственной деятельности, а с другой стороны – стимулирования развития экологосбалансированной экономики.

Существовавшая до этого времени государственная форма собственности на природные ресурсы не способствовала формированию рентных отношений и применению экономических мер воздействия на пользователей природных
ресурсов.

Значительную часть экономических мероприятий, направленных на сохранение природных ресурсов, можно реализовать в рамках совершенствования формирующегося в Российской Федерации экономического механизма природопользования, основой которого являются:

- платежи за загрязнение окружающей природной среды и платное природопользование;

- экономическое стимулирование;

- экологическое страхование;

- экологические программы.

Система платности природопользования в Российской Федерации включает платное использование природных ресурсов и платежи за загрязнение окружающей природной среды. Эта сторона экономического природопользования ведется на основе природных кадастров. Платное природопользование отражено в природноресурсном законодательстве (земельном, водном, лесном и т. д.) Структура современной системы платности природных ресурсов представлена в табл. 1.1 [26, с. 3-8].                                                  

Плата за природопользование и вредное воздействие на окружающую природную среду является важным (главным) рычагом экономического механизма охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов.

                                                                                                      Таблица 1.1

Виды и формы платежей в природопользовании

 

Виды платы		Форма платы
Право пользования ресурсами	Загрязнение природной среды	За землю	За недра	За воду	За ресурсы леса	Растит. ресурсы	Животн мир
Пользование в пределах лимита; за сверхнормативное пользование.	За выбросы и сборы за загрязнение в пределах лимита; за сверхнормативные выбросы и сбросы; за размещение отходов	Арендная плата; земе-льный налог	За право пользования недрами в других целях; за право добычи ископаемых; за право на поиск, разведку	За право пользования водными объекта-ми; на охрану водных объектов	Лесные подати; арендная плата; плата на воспроиз-водство леса	За заготовку технического сырья; за сбор недревесных ресурсов; за сбор лекарственных ресурсов	За пользование охотни-чьими угодья-ми; за право пользования живот-ным миром

 

Основная цель использования экономических стимулов состоит в воздействии на производственную деятельность, создании условий, стимулирующих рациональное природопользование. Кроме того, экономические стимулы корректируют рыночный механизм природопользования, предоставляют возможность местному населению участвовать в принятии решений непосредственно связанных с сохранением местной природной среды.

Экономические стимулы бывают прямыми и косвенными: прямые стимулы - гранты, субсидии, фонды, лесные концессии, передача оборудования и т. п.; косвенные выражаются в основном в виде фискальных, бюджетных мер (дотаций), предоставлении услуг (экообразование), и социальных мер.

Антистимулы включают налоги, штрафы, санкции, которые обычно закреплены в правовых документах, а также давление общественного мнения.

Важно чтобы стимулы на местном уровне поддерживались соответствующей политикой на национальном и международном уровнях, включая обеспечение дополнительных стимулов.

При совершенствовании налоговой системы для сохранения природных ресурсов можно использовать следующие стимулирующие методы:

- налоговые льготы на реализацию мероприятий по сохранению природных ресурсов;

- применение субсидий, дотаций, льготных кредитов при использовании природоохранных технологий;

- введение специальных налогов на продукцию, негативно воздействующую на природные ресурсы;

- использование ускоренной амортизации основных производственных фондов, применяемых для проведения мероприятий по сохранению природных ресурсов.

Экологическое страхование риска нанесения ущерба природным ресурсам также может стать одним из дополнительных источников финансирования мероприятий, направленных на сохранение природных ресурсов.

Современная российская система государственного финансирования сохранения природных ресурсов еще не сформирована.

В настоящее время понимание первоочередного характера проблемы сохранения и восстановления природных ресурсов возросло, но объем государственного финансирования природоохранных территорий все равно остается

В России в настоящее время Министерством природных ресурсов корректируется долгосрочная программа воспроизводства отечественной минерально–сырьевой базы. Предлагается удвоить финансирование данного направления. Так, в новой редакции этой программы в геологические исследования до 2020 г. предлагается вложить около 540 млрд. руб. бюджетных средств. И хотя наибольшие ассигнования получит разведка углеводородов, существенно увеличатся вложения в такие сектора, как разведка черных, цветных и благородных металлов, урана и неметаллических руд [10XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, с. 8].

Подобное увеличение бюджета программы обусловлено необходимостью решить ряд вопросов, появившихся в ходе проведения соответствующих исследовательских работ в 2005-2006 гг. Среди выявленных проблем – неполная компенсация добычи приростом запасов, недостаток объектов, подготовленных для разведки, низкая ликвидность запасов, высокий уровень монополизации добычи ряда полезных ископаемых. Реализация уточненной программы, по расчетам МПР России, позволит увеличить ценность недр России на 225 трлн руб., добиться роста эффективности привлечения внебюджетных источников в геологоразведку, увеличить доходы от НДПИ и других поступлений на 35 – 40%. При этом в МПР России считают, что государство должно взять на себя определенные риски по геологоразведке. Так, бурение параметрических скважин, проводимое в Советском Союзе, но не осуществляемое сегодня ввиду его большой стоимости, должно выполняться за счет государства, равно как и разбуривание богатых нижних горизонтов Западной Сибири.

Мировая практика показала, что нормальное и эффективное функционирование природоохранных территорий возможно только при полном государственном обеспечении и участии дополнительных источников финансирования, ими могут стать различные экологические фонды, региональные и федеральные программы, хозрасчетная деятельность и др.

Современная экономика России не позволяет напрямую использовать обширный опыт развитых стран в деле сохранения окружающей среды. Для России главным при выборе стратегии развития на перспективу должен стать целостный эколого-экономический подход. Сейчас особенно важно изменить традиционный взгляд на пути решения экологических проблем и обеспечения экологической безопасности. 

 

1.2  Экологические, экономические и правовые аспекты
проблемы недропользования

Наряду с трудовыми ресурсами и искусственно созданными средствами производства природные ресурсы являются основой экономического роста.

Природные ресурсы долгое время имели бесплатный характер и являлись источником удовлетворения все возрастающих человеческих потребностей. Состав, масштабы их использования изменялись в процессе исторического развития человечества. Это обусловлено, во-первых ростом потребностей людей, во-вторых уровнем технологических возможностей (способностью добыть и переработать ресурсы) и в-третьих экономической целесообразностью использования ресурсов (величиной затрат и получаемого эффекта).

В настоящее время преобладает техногенный тип экономического развития. Основными чертами такого развития являются быстрое и истощающее использование невозобновимых видов природных ресурсов и сверхэксплуатация возобновимых ресурсов со скоростью превышающей скорость их восстановления. При этом наносится значительный экономический ущерб являющийся стоимостной оценкой деградации природных ресурсов загрязнения окружающей среды в результате человеческой деятельности.

Безудержное развитие данного типа экономики привело к возникновению глобальных экологических проблем, каждая из которых способна привести к деградации человеческой цивилизации. Экологические проблемы связаны с воздействием человека на природу и обратным влиянием изменяющейся природы на человека. Антропогенные изменения окружающей природной среды, достигая определенного уровня, приобретают необратимый характер, и природа теряет способность к саморегулированию, что в конечном результате подрывает естественные условия существования и воспроизводства самого человека.

Все экологические проблемы тесно связаны с другими глобальными мировыми проблемами, они влияют друг на друга: возникновение одних приводит к появлению или обострению других.

В настоящее время выделяют четыре основных критерия устойчивого развития на длительную перспективу. Данный подход основывается на классификации природных ресурсов и динамике их воспроизводства.

1. Количество возобновимых природных ресурсов должна не уменьшаться в течение времени, то есть должен обеспечиваться режим простого воспроизводства.

2. Использование невоспроизводимых природных ресурсов темпами, не превышающими создание их замены за счет воспроизводимых.

3. Внедрение малоотходных, ресурсосберегающих технологий приведет к уменьшению отходов.

4. Загрязнение окружающей среды в будущем не должно превышать его современный уровень. Возможность минимизации загрязнения до социально и экономически приемлемого уровня.

Эти критерии должны учитываться при разработке концепций устойчивого развития. Таким образом, они позволят сохранить окружающую среду для следующих поколений и не ухудшить экологические условия проживания современного поколения.

Таким образом, рациональное природопользование является необходимым условием устойчивого развития любой страны, региона и отдельной территории. Истощение природных ресурсов связаны в основном с внешними экологическими последствиями экономической деятельности.

Для данного исследования интерес представляют те аспекты решения проблем сохранения и восстановления природных ресурсов, которые касаются экономических и финансовых рычагов управления. В этой области выделяют шесть основных направлений:

1. Эколого-экономический учет природных ресурсов;

2. Установление четкого режима прав собственности на природные блага (ресурсы, потенциал, «услуги» экосистем);

3. Экономическое воздействие на хозяйствующие субъекты негативно влияющие на природные ресурсы;

4. Финансирование деятельности по сохранению природных ресурсов;

5. Определение социально-экономической ценности природных ресурсов, основанной на стоимостной оценке;

6. Реализация ценности природных ресурсов в принятии решений.

Система эколого-экономического учета. Современная система учета природных ресурсов базируется на природных кадастрах отдельных видов ресурсов, их основным недостатком является узкая специализация. Для более эффективного управления природопользованием необходимо ввести комплексный учет, основу которого будет представлять природно-ресурсный потенциал территории (ПРПТ). Такой подход решит вопрос информационной комплексности о состоянии природных систем. Данный кадастр должен представлять собой систематическую информацию о ПРПТ, отражая информацию о природных ресурсах и природных условиях территории. Ведение такого кадастра должно осуществляться структурными подразделениями специальной федеральной службы на основе типовых документов, составом которых определяется периодичность его заполнения.

Кадастровая форма предоставления природно-экономической информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике. Современная система природно-ресурсных кадастров должна включать в себя следующие ключевые компоненты:

1. Государственная регистрация природопользователей;

2. Количественный учет природных ресурсов;

3. Бонитировка природных ресурсов;

4. Экономическая оценка природных ресурсов.

В идеале кадастры природных ресурсов должны представлять собой комплекс качественных, количественных и территориально-адресных показателей оценки состояния природно-ресурсного потенциала, его изменения под воздействием природных, техногенных и экономических факторов.

В действительности же существующая система не в состоянии обеспечить управление рациональным природопользованием на региональном уровне, основными причинами тому служат:

- обособленность различных ресурсных кадастров, следовательно, невозможность комплексной оценки ПРПТ;

- кадастровой оценкой охвачены не все виды природных ресурсов.

Комплексный территориальный кадастр природных ресурсов (КТКПР) необходимо рассматривать с двух сторон. С одной стороны, это банк территориально организованных данных природно-ресурсного потенциала конкретной территориально-административной единицы и экологической ситуации на определенный момент. С другой данный кадастр - это автоматизированная система сопоставления этих данных, обосновывающая принятие конкретных решений в сфере управления природопользованием. Введение в практику КТКПР позволит предприятиям более эффективно и рационально использовать в своей хозяйственной деятельности природные ресурсы.

Включение оценки природных ресурсов в комплексный территориальный кадастр необходимо, так как, во-первых, является элементом природно-ресурсного потенциала любой территории, а во-вторых, оценка отдельных видов ресурсов будет не полной без включения показателей, характеризующих уровень биоразнообразия как фактора устойчивости природной среды в целом. Таким образом, включение биоразнообразия в систему кадастра позволит повысить их информационную и практическую значимость.

Сложность и особенность реализации этой задачи заключается в том, что Россия обладает огромной территорией, поэтому оценка природного потенциала должна идти по принципу «снизу вверх», то есть детальные оценки необходимо осуществлять на региональном уровне в физических показателях, которые потом должны быть переведены в стоимостные. Из этих структурных блоков, в конечном счете, должен складываться обзор на национальном уровне, а на его основе уже можно будет разрабатывать стратегии.

Права собственности на природные ресурсы. Для сохранения природных ресурсов большое значение имеет определение четких прав собственности на все его компоненты: чем четче определен институциональный статус блага (ресурса), тем легче осуществить контроль над ним. Право собственности является одним из самых важных для человека, оно определяет владельца ресурса, его привилегии и ограничения, а также и ответственность в отношении использования ресурса.

При отсутствии прав собственности невозможно создание рынка и соответственно невозможно экономически оценить предоставляемые блага: а именно данные ресурсы.

При разработке прав собственности необходимо учитывать интересы всех заинтересованных сторон, достигнуть при этом совместимости экологических и социальных (экономических) систем в установлении режимов собственности. К тому же экологические ресурсы отличаются тем, что выгоды от их запасов и потоков меняются во времени, и, следовательно, важно учесть интересы, как современного общества, так и будущего поколения, то есть эффективность ресурсопользования на долгую перспективу.

Такое применение прав пользования, основанное на рыночных механизмах, введено в практику сравнительно недавно. Их основное преимущество заключается в том, что они способны реализовывать экологические цели, передавая одновременно с этим проблему распределения прав на усмотрение рынка, то есть конкуренция между ресурсопользователями осуществляется на базе рынка. Кроме того, данные права пользования обладают стимулирующим эффектом, их эффективность определяется функцией ценности (стоимости) передаваемых прав. Следовательно, их стоимость можно повысить путем:

- передачи другим для максимизации возможной прибыли;

- более мелкой их фрагментации на отдельные составляющие, особенно это касается веществ, загрязняющих окружающую среду;

Все выше сказанное позволяет сделать следующие выводы: 

1. Деградация природных ресурсов неумолимо влечет за собой разрушение среды обитания самого человека.

2. Для эффективного управления сохранением природных ресурсов необходимо предпринять следующие шаги:

- внедрить в практическое использование комплексную систему учета природных ресурсов территории на основе единого кадастра природно-ресурсного потенциала;

- определить четкий режим прав собственности на все компоненты полезных ископаемых и разработать механизмы их реализации, перспективным шагом в этом направлении было введение рыночных механизмов в систему правовой собственности;

- обеспечить полноценное финансирование природоохранных мероприятий и программ.

Правовые проблемы сохранения, восстановления и рационального использования природных ресурсов. Забота об охране окружающей среды первоначально проявилась только на уровне отдельных государств и привела к принятию многочисленных законодательных актов по защите окружающей среды в целом и ее различных компонентов (вода, воздух, земля, лесные ресурсы, животный мир и т. д.)

Однако мировой опыт показал, что только национальной политики в области охраны окружающей среды недостаточно по причине масштабности и транснационального характера многих проблем окружающей среды и что необходимо принять международные нормы.

Развитие Российского законодательства идет по пути не только конкретизации системы мер по охране отдельных видов растений, животных и сред их обитания, но также регулирования природопользования в отдельных природных зонах.

Положительно то, что данное законодательство охватывает почти весь комплекс ресурсов, существующие же пробелы представляется возможным устранить при более детальной и эффективной реализации мер, определенных данным законодательством.      

Человеческая цивилизация не могла бы развиваться без использования минеральных ресурсов. Однако добыча полезных ископаемых имеет не только плюсы, но и значительные минусы. Одной из проблем, с которой сталкиваются страны, обладающие значительными запасами минерального сырья, является замедление их развития. Парадоксально, но богатство недр не способно повысить уровень благосостояния населения на продолжительный период времени.
          Добыча полезных ископаемых происходит практически по всему миру, в этой сфере заняты миллионы людей, которые разрабатывают залежи более 150-ти минералов, каждый из которых требует использования уникальной технологии добычи и переработки [5, с. 645-646]. Общим для всех предприятий добывающей отрасли является их значительная энергоемкость. Многие добывающие предприятия используют огромное количество воды - токсичные отходы часто загрязняют землю и водоемы. Для того чтобы добыть многие виды сырья, требуется отправить в отвал значительное количество пустой породы (к примеру, многие компании извлекают медь из сырья, содержащего не более одного процента этого металла). Одним из побочных продуктов добычи полезных ископаемых является пыль, которая постоянно висит в воздухе и угрожает здоровью местных жителей.

 Шахты, рудники, промыслы и т. д. оказывают значительное влияние на жизнь людей, которые живут вблизи от них. При этом насколько это воздействие носит позитивный или негативный характер - неизвестно, фактически, оценка зависит от точки зрения наблюдателя. Начало добычи полезных ископаемых в районе, экономика которого ранее базировалась на сельском хозяйстве, приводит к колоссальным изменениям в жизни местного населения. Работа на шахте становится более привлекательной, чем обработка земли, поскольку заработок горняков в подавляющем большинстве случаев превышает заработок местного крестьянина. Это, в свою очередь, приводит к переоценке ценностей и часто к уничтожению традиционных для данной местности укладов жизни, традиций и пр. Статистика показывает, что, как правило, на шахты и в рудники идут работать молодые неженатые мужчины. Они часто живут в весьма спартанских условиях, вдалеке от изысков цивилизации. Последствиями этого становится рост потребления спиртных напитков, иногда наркомания, бурное развитие проституции и т. д.

Еще большие проблемы возникают, когда запасы полезных ископаемых в данном районе оказываются исчерпанными или их производство становится нерентабельным. Когда наступает день закрытия шахты или разреза, тысячи и десятки тысяч местных жителей остаются без работы, не имея никаких иных средств к существованию. Более того, многие из них не в состоянии использовать свои знания и умения нигде, кроме как в сфере добычи полезных ископаемых. В этом случае, хозяйство региона может оказаться полностью разрушенным, а восстановление традиционной экономики в этом
районе становится очень трудным и непростым  делом.

Принято считать, что проблема заключена не в добыче полезных ископаемых как таковой, а в качестве управления этим процессом. Если доходы от добычи полезных ископаемых составляют большую часть национального дохода, то это грозит бюджетными потрясениями, например, в случае, если снижаются мировые цены на данный вид сырья или происходит некий катаклизм (пожар, вооруженный конфликт, землетрясение и пр.), который приводит в негодность часть добывающей инфраструктуры.

Существует прямая зависимость между запасами сырья и темпами экономического роста. Чем богаче государство минеральными, природными и сельскохозяйственными ресурсами, тем медленнее растет его экономика. Наоборот, наиболее обделенные ресурсами страны развиваются быстрее всех.
      Стратегическая опора экономики на добычу полезных ископаемых малоперспективна. Государства, делающие ставку на разработку своих недр, рискуют оказаться в проигрыше, поскольку последние десятилетия разведанные запасы металлов, топлива и пр. значительно увеличились, что привело к снижению цен на практически все виды минерального сырья.

Система недропользования в том виде, в каком она существует сегодня в России, не позволяет не только решать текущие и стратегические задачи государства, но и просто эффективно разрабатывать нефтяные месторождения. Среди основных причин, определяющих неудовлетворительное функционирование данной системы недропользования, можно отметить следующие.
       У государства отсутствует полноценная концепция долгосрочного развития добывающей промышленности в рамках общеэкономической программы. Так, нет внятного ответа на вопрос, в каком объеме и для чего необходимо добывать в России нефть сегодня и через 10-15 лет. Почему, например, нужно сегодня распределять практически все разведанные запасы нефти и увеличивать добычу с уровня 323 млн тонн, если внутреннее потребление составляет около 120 млн тонн нефтепродуктов в год [11, с. 8-18]?

У власти нет четкого представления о том, какая система недропользования и в каких случаях лучше – концессионная или контрактная. При выборе способа распределения лицензий государство не может отдать предпочтение аукционам или конкурсам. В результате происходят постоянные метания из одной крайности в другую, от конкурсов к аукционам, от лицензий к СРП (соглашение о разделе продукции) и т. д.

Из-за отсутствия эффективной методологии оценки фундаментальной стоимости запасов не оценивается стоимость лицензии на разработку месторождений. В результате лицензии распределяются по большей части не оптимально – либо слишком дешево на денежных аукционах, либо на конкурсах с не реализуемой на практике программой работ. В обоих случаях месторождения распределенного фонда подолгу простаивают в ожидании начала освоения и добычи. Это неудивительно, поскольку обеспеченность запасами большинства российских ВИНКов  (вертикально интегрированные нефтяные компании) превышает 30 лет (более чем в два раза выше, чем у западных конкурентов). В этих условиях отсутствуют стимулы не только для разведки и разработки новых месторождений, но и эффективного использования имеющихся балансовых запасов в соответствии с полученными лицензиями.

Задержка с вводом месторождений в промышленную эксплуатацию связана в основном с отсутствием реального контроля за выполнением условий лицензионных соглашений. В частности, государство практически не применяет механизм отзыва лицензий. Это вызвано тем, что справиться с ВИНКами становится все трудней, поскольку они непрерывно укрупняются за счет поглощения мелких конкурентов. В результате сегодня губернаторы выбираются, а федеральные министры назначаются в соответствии с желаниями олигархов.

Таким образом, государство не в состоянии навести элементарный порядок в стратегически важной отрасли. Между тем в вопросах недропользования достаточно лишь разумно использовать мировой опыт [28, с. 85].

Среди основных приоритетов проводимой в последние годы налоговой реформы назывались, в том числе, такие как достижение ­максимально справедливого ­уровня налоговой нагрузки на российский средний и крупный бизнес, имея в виду, что налоговое бремя не должно стать препятствием
на пути экономического развития и роста.

Вступивший в силу в конце 90-х годов Налоговый кодекс Российской Федерации, стал, по сути, ключевым нормативным ­документом, задачами которого было установление единых правил и ­условий для обеспечения устойчивых темпов экономического ­развития, а также повышения деловой ­активности российского бизнеса.

Однако продекларированные в начале реформы цели и задачи не подтверждаются реальными действиями.

На сегодняшний день Налоговый кодекс не обеспечивает в должной мере решение поставленных перед ним ранее задач по стимулированию развития бизнеса и росту экономики, а является инструментом создания избыточной налоговой нагрузки на бизнес. Это уже обусловило тенденцию к снижению объемов инвестиций как в горно-металлургическом комплексе, так и в ряде других областей реального сектора российской экономики.

По мнению ряда специалистов, основной проблемой, мешающей сегодня налоговым органам реализовать свои функции с полной и положительной отдачей, является отсутствие тщательно проработанной системы, которая бы полноценно сочетала в себе механизмы правового регулирования стимулирующей, регулирующей и фискальной функций, в том числе в отношении налогового администрирования недропользования [9, с.6-9].

Исходя из всего вышесказанного можно подвести итог, что существует множество проблем, связанных с недропользованием, основные из которых представлены на рис. 1.2 [9, с. 6-9].

Среди всех вышеперечисленных проблем, немаловажную роль играет лицензирование недропользователей, т. е. удостоверение право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых, не связанных с самой добычей этих полезных ископаемых: используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений.

 

 

 

езных ископаемых и пойдет речь в следующем пункте.тоиртельства и эксплумых, не связанных с самой добычей эXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX Рис. 1.2. Проблемы недропользования

 

 

Подробнее о лицензировании и методе оценки полезных ископаемых и пойдет речь в следующем пункте.

1.3 Лицензирование в недропользовании как фактор, влияющий
на исчисление ресурсных платежей

В соответствии с ч. 5 ст. 7 Закона Российской Федерации «О недрах» [1] участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр и их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Согласно п. 6.2. действующего Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 [4], лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых. Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых. Такое предположение обусловлено тем, что конструкция норм п. 1 и 4 ст. 10 Закона Российской Федерации «О недрах» предполагает не обязанность, а право органов на предоставление права пользования участками недр.

Действительно, упомянутыми нормами установлено, что основанием возникновения права пользования участками недр является решение Правительства Российской Федерации, принятое при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Таким основанием является также решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Указанная комиссия рассматривает заявки о предоставлении права пользования участками недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

В случае если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответствии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии на соответствующую сопредельную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторождение. Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим пересчетом платы за право пользования недрами, подав в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти соответствующее письменное заявление.

На основании ст. 7 Закона Российской Федерации «О недрах» в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода – геометризированного блока недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения от него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять его в границах пользования недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

В соответствии с п. 6.5 Положения о порядке лицензирования пользования недрами допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близко расположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием.

Согласно п. 6.3. этого Положения установлено, что лицензия на право добычи полезных ископаемых может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.

Как видно из приведенных норм законодательства, предоставление права пользования недрами регулируется значительным по объему комплексом правовых средств, объектом которого являются участки недр. Однако часто на практике строение предоставляемого в пользование участка недр характеризуется большим разнообразием морфологии и размеров отдельных элементов, особенно в сложнодислоцированных метаморфических толщах. Процессуальный порядок предоставления участков недр, учитывающий особенности их сложной структуры, как в случаях предоставления горного отвода, так и в случаях предоставления геологического отвода, не установлен. Это обстоятельство создает почву для путаницы и как следствие этого – нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности, претендующих на получение лицензии, на пользование участками недр, предусмотренных ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» [14, с. 25].

Например, имеющейся геологической, инженерно-геологической, гидрогеологической и горно-технической информации, обусловленной сложностью строения участка недр, при предоставлении таких участков в пользование, как правило, недостаточно. К сказанному следует добавить значительную изменчивость дизъюнктивной структуры массива, которую практически достаточно сложно оценить в рамках информационной системы вероятностного отражения объективного состояния геологической среды.

По данным Управления горного и металлургического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на упомянутую проблему накладывается также нехватка специалистов маркшейдерского профиля, способных работать с высокоточными прямоугольными координатами. Следует также упомянуть то обстоятельство, что в лицензиях устанавливаются предварительные границы в весьма неточных географических координатах. Один только перевод из географических координат в прямоугольные может дать расхождение в сотни метров, а порой и в километры, что весьма существенно, особенной в случаях смежных горных отводов, принадлежащих разным недропользователям. Если игнорировать эти обстоятельства может случиться так, что дорогостоящие нефтегазодобывающие скважины глубокого заложения в реальности окажутся на чужом горном отводе, и их эксплуатация будет сопровождаться сложными взаиморасчетами, проблемами с другими недропользователями.

В ходе доразведки, проектирования и последующей разработки месторождений, имеющих сложное строение, зачастую выявляются участки недр, содержащие некоторые объемы полезных ископаемых, которые выходят за установленные границы лицензионного участка. Невовлечение таких запасов в разработку на практике приводит к их потере, т. к. расширение границ горного отвода законодательством Российской Федерации о недрах не предусмотрено.

При производстве горных работ объективно технически сложная проблема уточнения границ горных отводов с учетом всей совокупности геологических, инженерно-технических, гидрогеологических, горно-технических и иных факторов в целом решена даже в отношении участков недр, имеющих сложное строение. Существует механизм оформления актов горных отводов органами государственного горного надзора, единственными из федеральных органов исполнительной власти, имеющими в своем составе маркшейдеров. На этом механизм закреплен в ведомственных актах Госгортехнадзора России, которые в силу локальности регулирования отношений ограничены рамками системы управленческих и надзорных полномочий Госгортехнадзора России. Другими словами, наиболее важные для охраны недр нормы этих актов не имеют такой же всеобщности и верховенства, как законы, доминирующие над иными нормативными правовыми актами. Кроме того, после введения в действие Федерального закона «О техническом регулировании» такие ведомственные акты оказались документами довольно низкого статуса и в последующей перспективе подлежат отмене.

Значительное количество действующих нормативно-методических актов нуждаются в пересмотре и существенной переработке. Подавляющее большинство таких документов были разработаны и утверждены до 80-х годов XX столетия и в настоящее время нуждаются в существенной переработке в связи с изменением законодательства Российской Федерации и технико-технологических методов [27, с. 75].

Краткий вывод по данному пункту представлен в таблице 1.2.

                                                                                                    Таблица 1.2

Проблемы при лицензировании и пути их решения

 

Проблемы	Меры, принимаемые для решения данных проблем
Отсутствие процессуального порядка предоставления участка недр	Пересмотр и доработка действующих нормативно-правовых актов
Недостаток геологической, инженерно-геологической, горно-технической и т. д. информации	Допускать пробную добычу полезных ископаемых и выдача лицензии должна реализоваться в том случае, если добыча не ухудшает технико-экономические показатели разработки данного месторождения.
Изменчивость дизъюнктивной структуры, т. е. сложность оценки объективного состояния геологической среды	Разработать порядок предоставления права пользования участками недр, имеющих сложную структуру; в лицензии указывать условия на добычу попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых
Нехватка специалистов маркшейдерского уровня	Отладить механизм оформления актов горных отводов органами горного надзора, единственными из федеральных органов исполнительной власти, имеющими в своем составе маркшейдеров.
Установка предварительных границ участка в неточных географических координатах	Обучение специалистов маркшейдерского профиля, способных работать с высокоточными прямоугольными координатами
Невовлечение некоторой доли запасов разработки	Добавить в законодательство РФ о недрах пункт, который касался бы вопроса о расширении границ горного отвода
Законодательство не учитывает  специфики функционирования предприятий горнодобывающего комплекса	Установка критериев, которые учитывали бы уникальность месторождения; необходимость принятия норм, регулирующих отношения, возникающие при открытии месторождения; учет специфики залегания нефти и газа; учет стадийности горно-геологических работ.

 

В связи со всем вышеизложенным можно сделать вывод, что, несмотря на все разнообразие природных ресурсов, существует множество проблем и вопросов, связанных с недропользованием, а также с применением методов оценки природных ресурсов, зависящих от множества факторов, а именно: экономические, социальные и т. д., в том числе и принципов налогообложения, о чем и пойдет речь в следующей главе.