Разрешение споров о компетенции

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным Конституционным Законом «О конституционном суде» Конституционный Суд РФ в заседаниях палат разрешает споры о компетенции:

· между федеральными органами государственной власти;

· между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

· между высшими государственными органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ, так же как и органы конституционной юстиции в регионах России, точнее, в субъектах Российской Федерации, играет значительную роль в процессе реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. Разрешая споры о компетенции, конфликты между различными органами государственной власти на разных уровнях, он представляется как орган-миротворец, который способен разрешить возникший конфликт сторон посредством внушения последним определенной системы конституционных ценностей, целей и принципов, на основе которых должен быть улажен всякий спор[35]. Вместо понятий «политические амбиции и целесообразность» Конституционный Суд РФ предлагает конфликтующим органам единой государственной власти понятия «правомерность, конституционность, законность, мир и порядок»[36], тем самым беспристрастно, независимо от расстановки различных средоточий власти (семейных кланов, партийно-рыночных или всякого рода лоббистских группировок) утверждая верховенство идеи права и конституции над мелкоэгоистическими правилами различных политических и экономических игр. Поэтому наибольшая опасность для правомерной деятельности органов конституционной юстиции таится в вольном или невольном сползании с высоких вершин идеи права и конституции в политические ущелья или меркантильные овраги.

На основании п. 3 ст. 125 Конституции РФ, п. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов Федерации.

Статья 92 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предоставляет право обращения в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции любому из участвующих в споре органу государственной власти, указанному в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ. Органы государственной власти реализуют это право в случае безуспешности предпринятых Президентом РФ согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. В соответствии со ст. 93 Закона ходатайство органа государственной власти допустимо, если его компетенция конституционно закреплена, спор не подведомствен иному суду, кроме Конституционного Суда РФ, и если все ранее предпринятые меры для мирного разрешения данного спора оказались безрезультатными. К примеру, Конституционный Суд РФ своим Определением[37] отказал в рассмотрении спора между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению территориальной и, стало быть, экономической принадлежности аэропорта «Шереметьево». Дело в том, что заявитель, т.е. Московская областная Дума, на основании требований ст. 85 Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительно не обращался к Президенту РФ с тем, чтобы посредством использования примирительных процедур главы государства мирно разрешить возникший с Московской городской Думой спор об организационно-хозяйственной компетенции.

--------------------------------

<4>

Общий контур смежных полномочий органов государственной власти представлен в ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Тем не менее отсутствие четкости в вопросах разграничения компетенция между президентскими, правительственными и законодательными структурами власти приводит зачастую к излишним противоречиям и смешиванию функций этих структур, снижению стабильности и действенности реализации властных полномочий.

Принцип разделения властей с правовых позиций Конституционного Суда РФ[38] означает не только распределение властных правомочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимный баланс ветвей власти, исключение возможности какой-либо из них подчинить себе другие ветви власти. В своем Постановлении от 18 января 1996 г.[39] Конституционный Суд РФ разъяснил, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга. Каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по ограничению или прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, гарантируемых на основе законодательных решений.

На основании ч. 3 ст. 125 Конституции РФ и п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ вправе решать споры о признании, отрицании или присвоении компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными органами государственной власти и между высшими органами государственной власти субъектов России.

В одном из своих решений Конституционный Суд РФ напомнил органам законодательной власти о том, что их компетенция в сфере законотворчества и принятия нормативно-правовых актов не является неограниченной. Согласно Постановлениям Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. и от 24 января 2002 г.[40] законодатель не вправе принимать нормативные акты, которые могли бы способствовать злоупотреблению правом. Напротив, согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ он всегда обязан стремиться к тому, чтобы свести возможности для такого злоупотребления к минимуму.

Так же предупредительно Конституционный Суд РФ относится к органам исполнительной власти государства. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г.[41] было разъяснено, что Президент РФ сам должен соблюдать требования положений Конституции РФ и федеральных законов. Поэтому он, хотя и имеет право накладывать вето на принятые Федеральным Собранием РФ законопроекты, тем не менее не вправе выносить решения об их несоответствии Конституции РФ. В частности, Президент РФ не вправе решать вопросы о конституционности регламентов палат Федерального Собрания РФ, которые являются нормативными актами. Он только может обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности указанных нормативных актов. В прерогативу Президента РФ не входит также предварительный конституционный контроль законопроектов, не подписанных и не обнародованных им и потому не вступивших в юридическую силу.

Таким образом, в попытках давать конституционное толкование федеральному закону Президент РФ рискует неправомерно вторгнуться в пределы исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, чего не допускает Конституция РФ. Разумеется, недовольный своей безуспешной попыткой препятствовать принятию того или иного закона Президент РФ имеет дополнительное право распустить Государственную Думу. Однако такое чрезвычайное право Президента РФ для разрешения законодательных междоусобиц ни разу не было реализовано в политико-правовой жизни страны.

Несмотря на то что Президент РФ согласно ст. 85 Конституции РФ в качестве высшего арбитра имеет возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между всеми указанными органами, тем не менее, он сам может оказаться стороной в споре о компетенции, разрешаемых Конституционным Судом РФ в порядке ст. 125 Конституции. Например, 1 декабря 1999 г. Конституционный Суд РФ рассматривал дело о праве Президента РФ принимать решения о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением против него уголовного дела. Вопреки ожиданиям Совета Федерации Конституционный Суд РФ подтвердил[42], что издание указа о временном отстранении Генпрокурора от должности входит в круг полномочий и обязанностей главы государства. С правовых позиций Конституционного Суда РФ Президент РФ согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 и ст. 90 Конституции РФ «несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти» и при отсутствии специально предусмотренных законодательством механизмов для решения подобных проблем правомочен издавать правовые акты, которые обеспечивают исполнение Конституции РФ. В частности, Конституционный Суд РФ констатировал, что предусмотренные законодательством полномочия Совета Федерации по назначению и отстранению от должности Генерального прокурора РФ в случае совершения последним дисциплинарного проступка являются недостаточными для решения Советом Федерации Федерального Собрания РФ вопроса об окончательном отстранении от должности Генерального прокурора РФ.

В своих Постановлениях от 30 апреля 1996 г. от 31 июля 1995 г. Конституционный Суд РФ, сославшись на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ о Президенте РФ как гаранте Конституции РФ и согласованном функционировании и взаимодействии органов государственной власти, признал конституционным правомочие Президента РФ восполнять своими указами пробелы действующего законодательства до принятия соответствующих законов Федеральным Собранием РФ при условии, если они не противоречат положениям Конституции РФ и федеральных законов. Напомним, что указанными решениями Конституционный Суд РФ попытался обосновать правомерность и конституционность Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»[43]. Не стремясь к оценке степени правомерности данной правовой позиции Конституционного Суда РФ в нормальных условиях социального бытия, отметим только, что такие экстренные меры, не соответствующие принципу разделения государственной власти на законодательную и исполнительную ветви, в общем оправданны при чрезвычайных обстоятельствах. В данном случае Конституционный Суд РФ из двух зол выбрал меньшее зло: он дал свое предпочтение изданию временных законозаменительных указов Президента РФ перед их отсутствием или противоречивостью[44]. Такая позиция Конституционного Суда РФ об общих или подразумевающихся полномочиях Президента РФ как созаконодателя не получила широкой поддержки у правоведов-конституционалистов. В своих Особых мнениях члены Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев и Н.В. Витрук, отмечая то, что согласно Конституции РФ органам публичной власти дозволено лишь то, что предписано, заявили, что действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных или скрытых полномочий главы государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. В условиях нормального действия российской Конституции и законодательства импровизированные указы Президента РФ по соображениям политической целесообразности суть не что иное, как неправомерное расширение конституционных полномочий Президента РФ за счет Федерального Собрания РФ[45].

По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 февраля 1993 г.[46] указал, что Президент РФ не обладает правом роспуска оргкомитета Фронта национального спасения как общественного объединения и что любая попытка органов прокуратуры, милиции или юстиции воспрепятствовать созданию общественных объединений является нарушением конституционного права граждан на объединение. Такое право предоставлено только судебным органам.

При спорах о назначении Председателя Правительства РФ и о компетенции между Государственной Думой и Правительством очень важно правомерное и конституционное согласование воли российского законодателя и главы государства. Роль Конституционного Суда РФ при разрешении таких разногласий существенна, поскольку она заключается в недопущении противоборства между различными ветвями единой государственной власти. Об этом свидетельствует Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»[47].

Помимо разделения властей на федеральном уровне, между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и судебной властью, разделение властей конституционно проводится также между федеральным центром и субъектами - регионами России. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Часть 3 ст. 11 Конституции РФ предусматривает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации более детально регулируется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[48]. Споры между федеральным центром и субъектами РФ могут возникнуть в случаях несоответствия конституций, уставов и договоров субъектов положениям Конституции РФ или федерального законодательства. Не секрет, что не все договоры между субъектами российского государства соответствуют Конституции РФ. Например, некоторые положения договоров между Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан противоречат Конституции РФ[49].

Итоговое решение по рассматриваемому делу принимается Конституционным Судом РФ в закрытом совещании, в котором участвуют только судьи, рассматривающие данное дело.

Итоговое решение Конституционного Суда РФ по вопросам о спорах о компетенции именуется постановлением. Постановления выносятся именем Российской Федерации.

По итогам рассмотрения споров о компетенции Конституционный Суд РФ выносит одно из следующих решений:

· подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции;

· отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора о компетенции.

В случае если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

Решение Конституционного Суда РФ принимается открытым голосованием путём поимённого опроса судей, большинством голосов. Решение провозглашается в полном объёме в открытом заседании немедленно после его подписания. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение подлежит немедленному исполнению после его опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нём не оговорены. Решение Конституционного Суда РФ может быть официально разъяснено только самим Конституционным Судом РФ в пленарном заседании или заседании палаты, принявшей это решение, по ходатайству органов или лиц имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, других органов и лиц, которым оно направлено.

Б.А.Страшун отмечает, что это является «наитруднейшей функцией Конституционного Суда, хотя практика здесь по сути еще отсутствует».[50] Такие споры возникают тогда, когда один орган берет на себя полномочия другого органа, т.е. присваивает чужие полномочия. По итогам рассмотрения спора о компетенции Суд принимает решение, подтверждающее или отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора о компетенции: налицо решение вопроса о законности действия органа государственной власти.