Экспертная оценка возможностей развития многостороннего сотрудничества в ходе председательства в Совете ЕС Венгрии и Польши

 

Эффективность «политической обусловленности». Практически все авторы сходятся во мнении, что Европейский Союз для повышения эффективности данного принципа должен серьезно увеличить объем поддержки проекта и предложить дополнительные преимущества для тех стран, которые наиболее активно занимаются проведением реформ, как Украина и Грузия. Принцип «обусловленности» в случае его применения должен соблюдаться неукоснительно, не позволяя заявлять о двойных стандартах в его использовании. В частности, ряд авторов приводит пример визовой либерализации для балканских стран, где стандарты безопасности не выше, чем в ряде стран «Восточного партнерства»[108]. Однако последним приходится надеяться на подобную либерализацию лишь в отдаленном будущем.

 

Пожалуй, все без исключения авторы пишут о том, что перспектива членства в ЕС в разы повышает эффективность принципа «обусловленности» и заинтересованность стран-партнеров в реформах. А значит, перед Европейским Союзом возникает необходимость принципиально определиться в вопросе о возможном членстве стран-участниц «Восточного партнерства»[109]. Даже учитывая «усталость» ЕС от процесса расширения, сама возможность членства иных государств в Евросоюзе как принцип должна оставаться всегда. Хотя некоторая часть исследователей оппонирует[110], полагая, что «Восточное партнерство» как часть Европейской политики соседства должно лишь максимально приблизить к ЕС страны-партнеры в политическом, экономическом, социальном и культурном отношении, закрыв при этом возможность членства.

 

Дополнительное финансирование. Большинство авторов сходятся во мнении, что существующего финансирования для развития «Восточного партнерства» явно недостаточно[111]. Для многих стран цена реформирования институтов превышает те выгоды, которые они могли бы получить взамен, что заставляет усомниться в необходимости проведения реформ. Подчеркивается необходимость усиленной координации между Евросоюзом и международными финансовыми институтами, которые могли бы инвестировать в проект. Нико Попеску пишет, что Евросоюз мог бы использовать свой международный авторитет и голос в международных организациях для привлечения инвестиций в страны-члены «Восточного партнерства» и оказания им макроэкономической помощи[112]. При этом и институциональная рамка, и процедурные вопросы, касающиеся привлечения в проект новых партнеров и финансирования, остаются непроработанными.

 

Также предлагается создавать совместные фонды между Евросоюзом и странами-партнерами с целью привлечения дополнительного финансирования для многосторонних проектов. Так, Азербайджан выступил с готовностью вложить собственные финансовые ресурсы в региональные проекты, представляющие интерес для азербайджанской экономики. В целом для стран «Восточного партнерства» такие долгосрочные выгоды, как визовая либерализация и свободный доступ на рынок ЕС, являются слишком далекой перспективой, и ЕС стоило бы дополнительно предложить странам краткосрочные выгоды от проведения реформ[113].

 

Отдельно следует отметить, что бюджет Европейского союза верстается сразу на семь лет, а раз бюджет за текущий период истекает в 2013 году, то странам-членам ЕС, поддерживающим программу «Восточное партнерство», следует уже сейчас добиваться выделения значительно большего объема финансирования «ВП» на следующий бюджетный период с 2014 по 2020 год.

 

Содействие экономической модернизации. Это позволит рыночной экономике и либеральным ценностям укрепиться в странах-членах «Восточного партнерства», что приблизит их к Европейскому союзу и сблизит друг с другом. Данной цели можно достичь путем развития предпринимательских навыков, обеспечения улучшенного доступа к капиталу, содействия развитию малого и среднего бизнеса, особенно трансграничного. В том числе, следует раскрепостить предпринимательскую инициативу, избавившись от чрезмерного регулирования активности в сфере бизнеса и инвестирования – подобная программа могла бы быть реализована Еврокомиссией совместно с проектом Всемирного банка “Doing Business”.[114] Модернизация энергетической и транзитной инфраструктуры, совместные проекты по освоению сланцевого газа и запускам спутников. Создание инкубаторов инноваций, проведение тренингов для специалистов из различных областей, включая государственных служащих.

 

Повышение роли гражданского общества. Особое внимание обращается на повышение роли гражданского общества в странах «Восточного партнерства», в том числе, при помощи укрепления Форума гражданского общества. Некоторые авторы считают, что Европейский Союз должен больше прислушиваться к гражданскому обществу даже при реализации межгосударственных проектов в рамках «ВП», а также усилить оказание прямой финансовой поддержки структурам гражданского общества в странах-партнерах.

 

Констанц Штельценмюллер полагает, что политика ЕС по защите демократических ценностей и прав человека имеет чрезвычайную важность, и основной внешнеполитический ресурс Европейского Союза базируется именно на его привлекательности как политического сообщества, где поддерживается мирное сосуществование, благосостояние и личные свободы[115]. Следовательно, договоры о сотрудничестве, заключаемые с правительствами стран-членов «Восточного партнерства», должны включать в себя дополнительные соглашения об укреплении гражданского общества и трансграничного сотрудничества НГО, а Форум гражданского общества должен приобрести политические функции.

 

Однако Европейскому Союзу не следует забывать и о налаживании контактов с представителями бюрократии и бизнеса стран-членов «ВП», поскольку в настоящий момент социальные связи с этими группами в ряде стран (в частности, Беларуси) является очень низкой[116], а политические сети[117] – слабыми, что мешает проводить «социализацию» режимов по европейским образцам.

 

Безопасность. Отдельный акцент делается на вопросах безопасности. Например, Катинка Барыш считает, что Европейский Союз должен удвоить усилия по вовлечению стран «Восточного партнерства» в орбиту своего влияния[118]. Ей вторят те, кто предлагает создать аналог программы НАТО «Партнерство ради мира» в целях поддержки реформ в области обороны и безопасности. Они полагают, что Евросоюз, в отличие от Турции и России, мог бы выступать в качестве нейтрального игрока, политически заинтересованного не в решении локальных конфликтов в чью-либо пользу, а в укреплении общей региональной стабильности. Например, Павел Свебода предлагает создать специальный компонент «Восточного партнерства»[119], ориентированный на область внешней политики и политики безопасности, в рамках которого будет оказываться содействие разрешению замороженных конфликтов (в особенности, в Приднестровье и Нагорном Карабахе).

 

Констанц Штельценмюллер связывает с этим еще и возможность вовлечения сепаратистских территорий в многосторонние проекты по поддержке демократических реформ[120]. При этом он считает, что должен твердо отстаиваться принцип территориальной целостности, и в этом случае создастся ситуация «игры с ненулевой суммой», в которой выигрывают все. В этом же ключе мыслят те, кто считает, что участие в многосторонних тематических платформах «ВП» поможет преодолеть двусторонние трения между странами. Впрочем, Йос Боонстра и Наталья Шаповалова полагают, что вопросы безопасности, которые затрагивают конфликтующие страны, такие как Азербайджан и Армения, должны быть исключены из повестки дня тематических платформ в целях стабильности самого «Восточного партнерства»[121].

 

Мобильность и образование. Что касается дилеммы «мобильность – безопасность границ», то высказываются предложения применить принцип «обусловленности» и здесь – страны-партнеры в данном случае получали бы такую степень мобильности (рабочей силы, капиталов и т.д.), которая отражала бы достигнутый ими уровень безопасности и контроля над перемещением. Соответственно, формулировка «отмены виз в долгосрочной перспективе» должна быть заменена на четко определенный срок, в течение которого отмена виз может состояться в том случае, если страны-партнеры проявят достаточные усилия в обеспечении требуемого уровня безопасности[122]. Также утверждается, что Европейский Союз мог бы осуществить визовую либерализацию в отношении ряда социальных групп  (студентов, ученых, журналистов, творческих людей) быстро и без лишних бюрократических трудностей уже в самое ближайшее время. Подчеркивается, что Евросоюз не должен отменять визовый режим с Россией раньше, чем сделает это в отношении стран «ВП», иначе может создаться ситуация, когда жители Абхазии и Южной Осетии (обладающие российскими паспортами) получат ощутимые преимущества по сравнению с гражданами Грузии.

 

Фредерик Ферье выступает за проведение активной информационной кампании, которая помогла бы странам Евросоюза больше узнать о своих «восточных соседях»[123], а населению «восточных соседей» - получить представление о европейской идее и ее значении. Среди европейских авторов распространено убеждение, что реформы в странах-членах «Восточного партнерства» могут затянуться на долгие годы, и чтобы не терять время, стоит развивать долговременные образовательные программы для молодежи из стран «ВП» с целью формирования нового поколения, разделяющего европейские ценности. Для этого можно расширить действие таких программ, как «Эразмус», проводить семинары, стажировки и конкурсы на получение исследовательских грантов.

 

Объединение исследовательских центров [124], занимающихся проблематикой «Восточного партнерства» и европейской политики[125], с целью разработки четкой концепции, позволяющей спланировать процесс перехода государств-членов «ВП» на европейские стандарты и их последующего вступления в Европейский союз.

Усиление международного сотрудничества. «Восточное партнерство» должно развиваться параллельно с Черноморским форумом (Black Sea Synergy) и Северным измерением (Northern Dimension). Немаловажной является поддержка проекта различными международными субъектами. Утверждается, что новая «восточная политика» ЕС в отношении соседей может быть успешной только в том случае, если будет преодолено разделение между странами, предпочитающими дружественные отношения с Россией (Германия[126], Франция, Италия), и теми, кто стоит на более критических позициях в отношении ее влияния на постсоветском пространстве (Польша, Латвия, Эстония).

 

Некоторые авторы склонны придавать особое значение позиции Германии, которая могла бы стать локомотивом новой «восточной политики», учитывая ее близкие контакты с Москвой[127]. Разумеется, позиции Швеции и Польши должны оставаться твердыми, причем последняя могла бы продвигать «Восточное партнерство» среди стран Вышеградской группы (Чехии, Венгрии, Словакии), а также стараться приблизить Беларусь и Украину к Европейскому Союзу, чтобы дать лучше понять Европейскому Союзу Восточную Европу и значение данного региона. Подчеркивается необходимость достижения европейского консенсуса по проведению общей политики в отношении стран-соседей без разделения стран-членов ЕС на тех, кто поддерживает «Восточное партнерство», и тех, кому ближе Средиземноморский союз. Кроме того, Констанц Штельценмюллер считает, что наибольших успехов внешняя политика ЕС на постсоветском пространстве сможет достичь в том случае, если будет активно поддержана Соединенными Штатами.[128]

 

В ходе конференции FRIDE в Мадриде прозвучало мнение о том, что «ВП» должно строиться скорее на принципе «вовлечения» (inclusiveness), чем конкуренции[129]. Отсюда желание ряда авторов подчеркнуть важность привлечения к «Восточному партнерству» Турции и России.

 

Турция играет важнейшую роль для развития сотрудничества в регионе Черного моря, а также имеет большое влияние на регион Южного Кавказа. Ключевое значение России в регионе Восточной Европы может определить будущее большого числа многосторонних проектов, а потому является желательным привлекать данную страну к реализации как можно большего количества региональных инициатив. Это нужно и для того, чтобы убедить Россию в ненаправленности «Восточного партнерства» против ее интересов. Майкл Эмерсон предлагает даже инициировать политический диалог «ЕС – Россия – Украина»[130], чтобы сгладить трения между двумя странами, а также дать России понять, что европейская Украина – это тот шаг к укреплению отношений между Россией и ЕС, который так необходим ей для модернизации. Помимо прочего, Польша предлагает сформировать «круг друзей ВП», куда могли бы войти такие страны, как Норвегия, Канада и Япония.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

В результате проведения исследования выяснилось, что регион Восточного партнерства скорее представляет собой группу стран, преследующих общий интерес налаживания сотрудничества с Европейским Союзом и проведения управленческой и экономической модернизации, чем полноценный международно-политический регион с общностью протекающих в нем экономических, социальных и политических процессов.

 

Специфика геополитического пространства Восточного партнерства заключается в следующем: транзитное положение между Азией и Европой, зажатость в геополитических «тисках» между ЕС и Россией, отсутствие региональной идентичности, различие военно-политических ориентаций стран региона, различие типов политических режимов в регионе, различные режимы беспошлинной торговли и наличие большого количества территориальных конфликтов, которые осложняют сотрудничество.

 

В рамках Европейской политики соседства странам, граничащим с Европейским Союзом, предлагаются привилегированные отношения, построенные на общих ценностях, а также широкие возможности для налаживания многостороннего сотрудничества в рамках «Восточного партнерства». Этот проект стал ответом новых стран-членов ЕС на повышение внимания Европейского Союза к «южным рубежам», а также очередным шагом на пути к региональной дифференциации ЕПС, которое прошло в своем формировании несколько этапов. Были проанализированы причины создания Восточного партнерства, среди которых можно выделить неэффективность Европейской политики соседства на восточном направлении, неэффективность «планов действий» и изоляция Беларуси, усиление Восточной Европы в европейских делах, военный конфликт в Южной Осетии, изменение политики России в отношении соседей и повышение роли энергетической безопасности, а также отстранение Соединенных Штатов от активной политики в регионе.

 

Также была систематизирована информация о большом количестве двусторонних и многосторонних инструментов сотрудничества, в которых большую роль играет принцип «политической обусловленности» как фактор демократизации стран Восточного партнерства и их соответствия ценностям и нормам Европейского Союза.

 

Недостатки Восточного партнерства напрямую влияют на невысокую интенсивность многостороннего сотрудничества после первоначального импульса, заданного первым саммитом Восточного партнерства, состоявшимся 7 мая 2009 года в Праге. Среди них: низкое финансирование, отсутствие консолидированной позиции стран ЕС в отношении необходимости дальнейшего развития ВП, отсутствие политики по социализации управленческих элит и бизнеса стран-партнеров, выдвижение политических требований, не подкрепленных достаточном уровнем экономических выгод.

 

Было выяснено, что развитие «Восточного партнерства» не может рассматриваться в отрыве от отношений Россия-ЕС, в рамках которых вступают в противоречие принцип «сферы влияния» и принцип «взаимных интересов». Это осложняет реализацию проекта, поскольку вместо проведения согласованной политики в отношении данного региона, ЕС и Россия вступают в конкурентную борьбу за расширение своей сферы влияния. Такого рода борьба обусловлена сохраняющейся логикой Холодной войны, действующей на психологическом уровне при принятии решений руководством этих двух региональных игроков.

 

Страны Восточного партнерства придерживаются различных взглядов на развитие данной инициативы. Украина в действительности хотела бы добиться от Европейского союза большего, чем участие в Восточном партнерстве. Новое правительство Молдовы верит, что «ВП» является шагом на пути к членству в Европейском Союзе. Ожидания грузинского руководства аналогичны молдавским, но Грузия разочарована тем, что ЕС так и не обеспечил реализацию условий перемирия в Южной Осетии, которые были достигнуты между президентом Франции Николя Саркози и президентом России Дмитрием Медведевым. Армения удовлетворена Восточным партнерством, не имея серьезных амбиций в отношении европейской интеграции. Азербайджан относится к «Восточному партнерству» достаточно равнодушно, проявляя основной интерес к вопросам экономики. Беларусь до последнего времени являлась основным энтузиастом проекта «Восточное партнерство», при этом оставаясь преимущественно заинтересованной в экономических проектах.

       На уровне двустороннего и многостороннего сотрудничества реализуется большое количество различных проектов, которые, впрочем, имеют не так много перемычек между странами «новой Восточной Европы» и странами Южного Кавказа.

 

Ротация председательства в Совете ЕС влияет на то, насколько актуальным Восточное партнерство воспринимается в европейских структурах в течение полугодия, однако после принятия Лиссабонского договора, внешняя политика ЕС должна стать более сбалансированной благодаря механизму согласования приоритетов председательства в формате «Тройки» (на 18 месяцев).

 

Для развития Восточного партнерства эксперты считают важным прилагать усилия по более строгому и ответственному применению принципа «политической обусловленности», предложить странам-партнерам долгосрочную перспективу членства, значительно увеличить финансирование, оказывать содействие экономической модернизации, повышать роль гражданского общества, мобильности и контактов между людьми. Помимо этого, по их мнению, следует уделить внимание продвижению образовательных проектов и развитию социальных сетей между людьми различных профессий и специализаций для обмена опытом и развития атмосферы доверия, усиливать международное сотрудничество и инвестирование в проекты Восточного партнерства, а также создать специальный компонент «ВП», ориентированный на область внешней политики и политики безопасности, с упором на содействие в разрешении территориальных конфликтов.

 

Следует понимать, что Восточное партнерство – не сиюминутный, а долгосрочный проект, и в том случае, если он будет направлен именно на сближение и модернизацию, а не на осуществление геополитического выбора странами-партнерами в пользу ЕС или России, то шансы на успех значительно возрастут.

 

Если Европейский Союз примет во внимание рекомендации, которые сейчас высказываются различными экспертами в области Европейской политики соседства, то Восточное партнерство сможет стать знаковым проектом для постсоветского пространства, а также шансом на успешную модернизацию стран-партнеров параллельно с “Партнерством для модернизации”, реализуемым на двустороннем уровне между Россией и Европейским Союзом.