Понятие правовой работы в ВС РФ

При научном осмыслении такого социального явления как правовая работа в народном хозяйстве, в целом, и в организации (на предприятии), в частности, взгляды ученых разделились. 

Существует две позиции, раскрывающие понятие термина "правовая работа", у занимающихся этой проблемой теоретиков и практиков: уз­кая и широкая трактовка содержания правовой работы. Ряд ученых обос­новывает узкое понимание этого термина, видя в правовой работе только деятельность юридической службы, другие авторы полагают, что по­нятием "правовая работа" охватывается деятельность не только юридической служ­бы, но также и иных должностных лиц и функциональных подразделений[43].

В частности, Хангельдыев Б.Б. отмечал, что правовая работа – это в определенном смысле реализация функций юридической службы, специальных правовых подразделений и юрисконсультов, вооруженных арсеналом правовых средств и методов, а также иных подразделений, использующих эти методы и средства[44].

В обоснование такого вывода Хангельдыев Б.Б. указывает на то, что правовая работа охватывает совокупность организационных, материально-технических действий, направленных на законное и экономное с точки зрения права решение юридических вопросов компетентными государственными и общественными органами, а также должностными лицами. В процессе ее осуществления, по общему правилу, юрисконсультами создаются необходимые предпосылки для законного и оптимального с точки зрения права решения юридических вопросов другими лицами, государственными и общественными органами. Поэтому в идеальной форме правовая работа, по мнению Хангельдыева Б.Б., должна выступать как компетентная юридическая профессиональная оценка правовой ситуации, возникшая в практике реализации правовых институтов.

Раянов Ф.М., придерживаясь той же точки зрения, заостряет внимание на том, что правовая работа представляет собой юридическое средство, с помощью которого осуществляется воздействие на общественные отношения для обеспечения развития их в нужном для государства направлении. Она относится к сфере реализации правовых норм и как и другие виды работ является специальной. Для ее выполнения необходима специальная юридическая подготовка. Юрист – это специалист в области применения законодательства. Деятельность юристов, состоящих на государственной службе, всегда направлена на обеспечение должной реализации правовых норм. Поэтому работу, выполняемую юристами, принято именовать правовой работой, а деятельность юристов, работающих в народном хозяйстве (в отличие от деятельности юристов, работающих в органах прокуратуры и суда) получила название «правовой работы в народном хозяйстве»[45].

Следует особо отметить, что узкая трактовка правовой работы основывается на буквальном понимании п. 1 Общего положения о юридическом отделе, который прямо закрепил, что «для проведения правовой работы … в зависимости от объема, характера и сложности работы, создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел…», в связи с чем при выявлении субъектов правовой работы и направлений их деятельности возникают определенные, связанные с такой буквальной трактовкой указанной правовой нормы трудности и противоречия.

Несмотря на указанные затруднения узкий подход в понимании правовой работы в юридической литературе подвергается обоснованной критике. По мнению Гуревича Г.С. и Бричко Л.В. правовая работа, которую осуществляет юридическая служба предприятий, организаций, объединений, является лишь составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом, их руководителями, иными структурными подразделениями и должностными лицами[46]. Как отмечает Паращенко В.Н., дело состоит в специфике (объеме, содержании) осуществления правовой работы различными звеньями и работниками организаций в процессе управления[47].

Анохин В.С. справедливо указывает, что, несмотря на то, что ряд авторов определений правовой работы тесно связывают ее с работой юридической службы, однако работы без применения норм права на предприятии практически не существует, но, тем не менее, работа предприятий осуществляется независимо от наличия штатной юридической службы[48].

Полагают бесперспективным узкий подход в понимании правовой работы также Бельская Е.В. и Каллистратова Р.Ф., поскольку одной юридической службе не под силу добиться, чтобы все правовые нормы своевременно приобретали реальную жизнь в хозяйственной практике, чтобы ведомственное и локальное нормотворчество не создавало лазеек для отступления от закона, а подчас и прямых стимулов для хозяйственных правонарушений[49].

В известной мере основанием для дискуссии является отсутствие, как отмечалось ранее, в законодательстве четкого определения направлений и форм работы, име­нуемой правовой, а также самого понятия «правовая работа». К тому же в настоящее время правовая работа не яв­ляется самостоятельным видом деятельности должностных лиц и специа­листов всех организаций (за исключением работников юридической службы). На практике же в этой работе принимают участие многие функциональные служ­бы и подразделения, должностные лица и специалисты.

По этой причине в современных условиях узкое понимание правовой работы признается не соот­ветствующим задачам построения правового государства, обеспечения законности во всех сферах жизни об­щества. Подавляющее большинство авторов, полагают, что правовая работа, которую осуществляет юридическая служба организаций, является составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом. Рассмотрим более подробно, что представляет собой правовая работа в широком ее понимании.

Как уже отме­чалось, юридическая литература содержит ряд определений пра­вовой работы в народном хозяйстве, которые отличаются существенным образом друг от друга.

Под правовой работой понимается реализация правовых норм (см., например: Организация хозяйственно-правовой работы на предприятии / Под ред. В.К. Мамутова. – М.: Юрид. лит., 1975. – С. 11), деятельность по соблюдению правовых норм (см., например: Правовая работа на промышленном предприятии / Изд. 2-е. – М.: Юрид. лит., 1972. – С. 21), деятельность по применению правовых норм (см., например: Знаменский Г.Л. Совершенствование юридической службы как организатора правоприменительной деятельности / В кн. Хозяйственно-праовые вопросы управления промышленностью. – Вып. 1. – Донецк, 1969. – С. 280) и др.

Солдатова В.И. определяет правовую работу как обеспечение управ­ленческой и оперативно-хозяйственной деятельности путем подготовки и принятия правовых актов, организации их реализации, а также осущест­вление контроля за соблюдением законодательства в целях обеспечения законности в деятельности министерств, предприятий и организа­ций[50].

Анохин В.С. приходит к выводу, что правовая работа в народном хозяйстве есть нормотворческая и правоприменительная деятельность, направленная на правовое обеспечение хозяйственной деятельности и руководства ею, связанная с вопросами ответственности, взаимосвязей между звеньями хозяйственного механизма, должностных лиц и работающих, обеспечивающая соблюдение и укрепление законности, государственной, плановой и договорной дисциплины, хозяйственного расчета в деятельности предприятий, организаций и учреждений[51].

Более лаконичным является определение правовой работы пред­ложенное И.Е.Замойским. Он считает, что правовая работа в хозяйстве - это правоорганизующая (правотворческая и правореализующая) дея­тельность организаций и их подразделений в процессе хозяйствования, направленная на повышение эффективности общественного производства при строгом соблюдение законности[52].

Более подробное определение дают Бельская Е.В. и Каллистратова Р.Ф., которые предлагают под правовой работой понимать деятельность государственных органов, общественных организаций, осуществляющих хозяйственное и социально-культурное строительство и руководство им, юридических служб и др. подразделений, должностных лиц, направленную на обеспечение законности, дисциплины и правопорядка, использование права и правовых средств при выполнении своих обязанностей и функций в целях повышения эффективности хозяйствования и управления, ускорения социально-экономического развития страны[53].

Следует обратить внимание на отличительную особенность данного определения, заключающуюся в том, что авторы помимо правовых средств предлагают при осуществлении правовой работы также использовать право.

Паращенко В.Н. также обращает внимание на использование правовых средств в процессе осуществления правовой работы. Он подчеркивает, что правовая работа - это объективно-необходимая деятельность юрис­консультов, структурных подразделений, должностных лиц и отдельных работников предприятия, объединения по применению и использованию предусмотренных либо санкционированных нормой права правовых средств в качестве одного из важнейших условий для достижения заданного или желаемого результата при строгом соблюдении законности.

В данном определении обращает на себя внимание то, что в состав субъектов правовой работы включаются не только юрисконсульты, структурные подразделения и должностные лица, но также и низовое звено – отдельные работники.

В приведенных последних двух определениях правовой работы подчеркнуты ее два важнейших содержательных аспекта - обеспечение законности и применение правовых средств для решения экономико-соци­альных задач.

На это вполне справедливо указал Б.И. Пугинский. Он сформулиро­вал определение правовой работы как осуществляемой в масштабах хо­зяйства, отрасли, региона, предприятия, системы мероприятий по обес­печению законности в хозяйственной деятельности и использование пра­вовых средств для повышения эффективности производства и качества работы[54].

Таким образом, при выявлении определения правовой работы появляется новое понятие - "правовые средства", которое на данный момент развития научных исследований является клю­чевым, определяющим, существенным признаком, характеризующим такой важный вид социальной деятельности как правовая работа. Сразу необходимо отметить тот факт, что до сих пор остается ак­туальной проблема научной разработки правовых средств, определения их понятия и роли в военном строительстве, в связи с чем, данный вопрос более подробно рассматривается в следующем параграфе.

При анализе всего многообразия существующих в научной литературе определений понятия «правовая работа» можно выделить две наиболее существенные ее составляющие.

К первой относится понимание правовой работы как деятельности по обеспечению законности при функционировании организации или учреждения. Данный подход в той или иной форме присутствует практически во всех определениях и как таковой не вызывает особых споров и разногласий.

Вторая составляющая правовой работы отражает другую важную ее особенность, которая позволяет отличать правовую работу от таких близких по смыслу понятий как обеспечение законности и правопорядка, и отмечается в определениях не всеми авторами. Рассмотрим ее более внимательно.

Как справедливо отмечается в научной литературе защита законных экономических интересов предприятий, организаций, отраслей народного хозяйства, обеспечивающая выгодность хозяйствования и рентабельность производства, – неотъемлемая составная часть правовой работы. Это принципиальное теоретическое положение раскрывает смысл правовой работы, определяет ее как органическую часть хозяйственной деятельности, указывает на одно из магистральных ее направлений в период планомерного и всестороннего совершенствования общества. Совершенно очевидно, что не менее существенно учитывать в правовой работе особенности отрасли промышленности и народного хозяйства. Законность в народном хозяйстве должна быть единой, но правовая работа не может быть единообразной, она существенно отличается и в промышленности, и в сельском хозяйстве, и на транспорте, и в строительстве, и в центре, и на местах[55].

Такие отличия обусловлены различными целями и задачами, стоящими перед соответствующими ведомствами, учреждениями и организациями, поэтому ценность правовой работы, как для этих структур, так и для государства в целом, заключается в том, насколько она способствует, обеспечивает достижение этих целей, с какой эффективностью позволяет решать их задачи. Законодательство носит всеобъемлющий характер и не может учитывать индивидуальных особенностей каждой отрасли, организации или структурного подразделения, в связи с чем возникает острая потребность в осуществлении определенной работы по выработке на основе законодательства, с учетом целей и задач, стоящих перед организацией, универсального внутреннего механизма, который бы с высокой степенью вероятности позволял бы эффективно реализовывать и выполнять эти цели и задачи.

Очевидно, что такой механизм объективно присутствует в том или ином виде в любой организации, объединяющей для достижения единой цели усилия и волю разных людей. Очевидно также, что этот механизм по своей сути носит организационно-правовой характер, т. к. основывается на требованиях законодательства (включает различные нормы трудового, гражданского, налогового и др. отраслей права), содержит нормы локального (в отдельных случаях и ведомственного) нормотворчества (такие, как положения о подразделениях, уставы, должностные инструкции, коллективные договоры и соглашения, правила внутреннего трудового распорядка, штатное расписание и т. п.), определяет согласованность действий и субординацию сотрудников, возведенные в правила поведения, без которых невозможно эффективное достижение единого, желаемого для всей организации в целом конечного результата.

Очевидно, что весь этот организационно-правовой механизм должен представлять собой стройную взаимосвязанную систему его составляющих элементов и весь сориентирован на цели существования организации, ее главные задачи. Каждый элемент этого механизма, по сути, является фактором, существенно влияющим на деятельность организации и достижение ее целей. Это могут быть различные нормы действующего законодательства, требования ГОСТов, положения заключенных организацией контрактов, квалификация работников организации и т. п. Очевидно, что изменение содержания элементов указанного механизма либо появление новых факторов, оказывающих существенное влияние на результаты деятельности организации, должно влечь переоценку возможностей системы (на предмет способности ее достигать цели организации после произошедших изменений) и, при необходимости, – соответствующую корректировку всего механизма либо его отдельных элементов. Более того, сам механизм независимо от происходящих изменений внешних или внутренних условий может совершенствоваться в целях более эффективного функционирования организации и более полного достижения ее целей.

Таким образом, можно увидеть, что тот организационно-правовой механизм, который приводит в действие целенаправленную деятельность организации, по сути, является «живым» организмом, поскольку сам он может постоянно меняться (корректироваться, совершенствоваться) и ядром этого механизма, его движущей силой является трудовой коллектив, т. е. живые люди, их знания, умения, опыт, навыки, внутренняя культура и дисциплинированность, морально-деловые и др. качества, необходимые для полноценного функционирования организации, выполнения стоящих перед ней задач.

Управление этим сложным механизмом есть одна из важнейших задач любой организации и ключевую роль играет здесь право и заложенные в нем средства и способы управления обществом, регулирования социальных отношений. Это обстоятельство и подталкивает ряд авторов считать применение правовых средств для решения хозяйственных и иных задач важным направлением правовой работы, которое вместе с другим не менее важным направлением такой работы – обеспечением законности в деятельности организации – признается ведущим и определяющим все остальные аспекты правовой работы[56]. 

В Вооруженных Силах исследованиям в области правовой работы уделялось также много внимания, при этом понималась она всегда в широком своем значении. Сначала под правовой работой в ВС признавалась деятельность органов военного управления, воинских должностных лиц по активному, сознательному использованию правовых средств для достижения определенной цели в области управления войсками, обеспечения армии и флота всем необходимым, для защиты прав и законных интересов военных организаций[57].

Близкого по своей сути определения придерживается также и Н.И.Кузнецов, рассматривая правовую работу в Вооруженных Силах как комплекс мер, осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами, штабами по реализации в повседневной жизни и деятельности войск требований законодательства, государственной дисциплины, приказов и директив Министра обороны, других должностных лиц в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой готовности соединений и частей, защиты прав и законных интересов военных организаций, прав и свобод военнослужащих, лиц гражданского персонала[58].

Несколько по иному определяет правовую работу в Вооруженных Силах О.В.Дамаскин, рассматривая ее как комплекс мер нормотворческой, правоприменительной и правовоспитательной направленности, разрабатываемых и осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами и начальниками в пределах их компетенции в целях предупреждения правонарушений, обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов военнослужащих и военных организаций, решения задач боевой подготовки и повышения боевой готовности воинских частей[59].

Таким образом, если первоначально, на заре становления правовая работа в условиях армии и флота рассматривалась как деятельность по использованию правовых средств для достижения целей в области управления войсками, их обеспечения и защиты, то постепенно, по мере изучения этого явления обнаруживается более широкое и детальное понимание этого социального явления, выделяется, в частности, не просто деятельность, а нормотворческая, правоприменительная и правовоспитательная ее составляющие, отмечается, что это деятельность, осуществляемая в пределах компетенции соответствующих должностных лиц-субъектов правовой работы, уточняются цели, для достижения которых проводится правовая работа.

Отличительной особенностью приведенных определений правовой работы в Вооруженных Силах является указание на целевой характер этого вида деятельности, что далеко не всегда можно увидеть в определениях правовой работы в народном хозяйстве.

Близкое по смыслу и содержанию определение правовой работы в Вооруженных Силах закреплено в ныне действующем Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах РФ (утв. приказом Министра обороны РФ 2001 года № 10) В п. 1 Наставления установлено, что правовая работа – комплекс мер, осуществляемых органами военного управления, командирами (начальниками), подразделениями юридической службы, органами воспитательной работы по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, общевоинских уставов, нормативных правовых актов Министерства обороны РФ, соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудовой дисциплины, защиты прав и законных интересов центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ по вопросам их служебной деятельности.

Следует в первую очередь отметить, что по сравнению с определением правовой работы в Вооруженных Силах, закрепленным в ранее действовавшем Наставлении по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте (1987 г.) в новом Наставлении (2001 г.) при определении правовой работы в Вооруженных Силах указывается на ее целевой характер. Появление целевого содержания в определении правовой работы является важным шагом в понимании сути правовой работы и ее предназначении в деле военного и государственного строительства, на чем мы остановимся более подробно в последующих параграфах.

Анализ положений данного нормативно закрепленного определения правовой работы в Вооруженных Силах также показывает, что законодатель под правовой работой понимает реализацию требований законодательства уполномоченными субъектами, более подробно регламентирует перечень субъектов правовой работы, а также состав реализуемых ими правовых актов, уточняет цели проведения правовой работы. Вместе с тем, в этом определении отсутствуют правовые средства (и необходимость их активного использования для достижения стоящих перед военной организацией целей), не упоминается о таких важных составляющих правовой работы как нормотворческая, правоприменительная и правовоспитательная сферы деятельности органов военного управления, умалчивается и о компетенции субъектов, в пределах которой они должны действовать при проведении правовой работы.

Представляется, что отождествление правовой работы, по сути, с реализацией правовых актов не в полной мере раскрывает сущность этого явления, ограничивает фактическую сферу деятельности органов военного управления и их должностных лиц при организации и проведении правовой работы, сужает, по сути, до одной из составляющих ее частей, освещает ее однобоко, поскольку не учитывает такие важные ее составные части как нормотворческая и правовоспитательная деятельности, анализ правоприменительной практики. 

Справедливости ради необходимо отметить, что и широкое понимание правовой работы, также подвергалось критике со стороны ряда ученых. В качестве недостатков широкого подхода отмечалось то, что, включая в правовую работу деятельность всех органов аппарата управления хозяйственных органов, а также издание правовых актов, теряется специфика правовой работы как особого рода деятельности, правовая работа по существу отождествляется с правоприменением, правореализацией вообще. Кроме того, справедливо отмечается также и то, что в соответствии с Общим положением о юридическом отделе возложение на юрисконсультов обязанностей, не относящихся к правовой работе не допускается (п. 15). Если же считать правовой работой работу любого отдела организации, то следует оправдать встречающиеся на практике случаи возложения на юристов несвойственной им работы, отвлечение их на снабженческие, технические, расчетные и т. д. работы, что, в свою очередь, приводит к путанице и обезличиванию правовой работы[60].

Также основной аргумент против широкого толкования термина «правовая работа» заключается в утверждении, будто оно приводит к отождествлению правовой работы с совершением любых юридически значимых действий в сфере народного хозяйства, осуществляемых всеми – от председателя Правительства РФ до грузчика, а, следовательно, лишает это понятие всякого полезного результата, т. к. оказывается, что кроме правовой работы в народном хозяйстве ничего больше нет, за исключением фактических действий, не имеющих юридического значения[61].

Как видно, проблема выявления сущности правовой работы и ее четкого и однозначного понимания и применения стоит в научном плане достаточно остро. Этим, по-видимому, объясняется и отсутствие нормативного ее определения на протяжении такого продолжительного времени.

Таким образом, мы можем констатировать, с одной стороны, серьезную госу­дарственную значимость правовой работы и, с другой стороны, весьма широкий спектр научных суждений о ее существе, что вряд ли способс­твует эффективному теоретическому обеспечению правовой практики. Вместе с тем, правовую работу можно рассматривать в еще более широком, всеобъемлющем смысле, проникая в ее глубинное сущностное предназначение, исходя из содержания терминов, определяющих этот уникальный вид человеческой деятельности – основываясь на глубоком внутреннем содержании права, а также сущности человека, его жизнедеятельности и роли в этой жизнедеятельности права и заложенных в нем средств. Более подробно эти вопросы рассматриваются в 4 параграфе настоящей главы.

Исходя из буквального понимания правовая работа это прежде всего определенный вид человеческой деятельности, связанный с правом, т.е. с созданием правовых предписаний, их реализацией в жизнь, а также обеспечение таких условий, при которых нормотворческий процесс и правоприменение осуществляются с максимальной эффективностью, качеством. Последний фактор в подавляющем большинстве случаев упускается из виду многими исследователями, а между тем он является наиглавнейшим, определяющим остальные факторы, стороны правовой работы, поскольку именно условия (как внешние, так и внутренние), в которых осуществляют свою деятельность люди, определяют качественное содержание этой деятельности, правильную постановку целей, средств и способов их достижения с помощью права, его возможностей.

Среди условий внутренние факторы, содержащиеся во внутреннем мире человека (духовный уровень, уровень культуры, правосознания, образования и т.п.), имеют приоритет над внешними (законы окружающего мира, социальная среда обитания, уровень развития общественных отношений и т.п.). Особое место применительно к правовой работе, влиянию на ее качественное содержание, занимает правосознание, которое во многом и определяет уровень правовой работы. Именно поэтому деятельность по обеспечению условий, при наличии которых право может создаваться и реализовываться, следует также относить к правовой работе, и в первую очередь правовоспитательную деятельность, которая направлена на повышение уровня правосознания людей, а значит и на повышение уровня осуществляемой ими правовой работы.

Вместе с тем, не всякую деятельность, связанную с правом, следует признавать правовой работой. Понятно, что вряд ли можно назвать правовой работой покупку для личных нужд продуктов в магазине или продажу гражданином принадлежащего ему на праве собственности гаража, хотя эти сделки будут осуществлены с применением различных правовых норм, в т.ч. и Гражданского кодекса РФ. Здесь наиболее приемлемым способом отграничения именно правовой работы от других видов правовой деятельности является выделение двух ее наиболее значимых сторон.

Первая – состоит в ее целевой направленности. Причем цель должна носить не индивидуальный, частный характер, а общественно-полезный, социально-значимый, т.е. быть желанной не для одного индивида, а для группы лиц (трудового коллектива, работников учреждения, министерства, граждан государства), объединяющей свои усилия для достижения этой цели.  

Второй, не менее важной, стороной правовой работы, выгодно отличающей ее от правовой деятельности является иерархия отношений участников, объединяющихся для достижения общей цели. Без нее нормотворческая деятельность (а значит и правовая работа в полном объеме) немыслима. Обязательность требований одних участников по отношению к другим под угрозой тех или иных санкций, наказаний, в рамках которой осуществляются совместные усилия по достижению общих целей, есть важнейшая отличительная черта, позволяющая отграничивать правовую работу от других близких по сути видов правовой деятельности. Наиболее слабо обязательность проявляется в гражданско-правовых отношениях (например договорных), в большей степени в трудовых и административных, максимальной концентрации, напряжения она достигает в военно-служебных отношениях.

Для определения понятия правовой работы в Вооруженных Силах важное значение имеет выявление ее характерных черт и признаков:

1. Это деятельность органов военного управления, должностных лиц в процессе осу­ществления ими функций административно-хозяйственного управления, реализации правовых предписаний как в мирное время, так и в боевой обстановке.

2. Это целенаправленная деятельность, которая связана с достижением определенных Вооруженным Силам государством социальных целей средствами права, а также обеспе­чением (созданием необходимых условий для) применения, реализации норм права в конкретной жизненной ситуации.

3. Она связана с обеспечением необходимых условий для надлежащего функционирования права (применения правовых средств), созданием и реализацией норм, относящихся к различным отраслям права, действующим в ВС РФ и способствующим решению стоящих перед ними задач в области обеспечения вооруженной защиты Отечества.

4. Она заключается в обеспечении законности в административ­но-хозяйственной деятельности, в использовании разнообразных право­вых средств в целях обеспечения армии и флота всем необходимым, за­щиты прав и законных интересов военных организаций.

5. Она сама является своеобразным правовым средством, способом военного управления.

Важным признаком правовой работы, характеризующим ее специфику, отличающую этот вид человеческой деятельности от других, является использование при ее проведении правовых средств, к числу которых принято относить юридические нормы, основанные на них правоотношения, толкование юридических норм, юридическую технику. Умелое использование правовых средств при организации и проведении правовой работы позволяет поставить на службу органа управления накопленное человечеством на протяжении многих веков позитивное содержание права, как эффективного средства управления протекающими в обществе и государстве процессами.

Осуществление правовой работы с использованием правовых средств выражается во включении механизма правового воздействия в решение управленческих задач, в приведении этого механизма в активное действие. По содержанию она сводится к осуществлению таких, например, мероприятий, как разработка, согласование и правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов, правовых актов управления, их издание и контроль исполнения; подготовка, заключение и исполнение хозяйственных и иных договоров, направление рекламаций, претензий и исков; ведение судебных и арбитражных дел; обеспечение управленческого аппарата законодательными и иными нормативными актами, поддержание их в рабочем (актуальном) состоянии путем ведения справочной работы по ним; консультирование органов управления по наиболее сложным правовым вопросам, возникающим в управленческой деятельности и т.д.

 

Правовые средства

Комплексные исследования правовых средств в юридической науке, как отмечает Б.И.Пугинский, стали предприниматься сравнительно недавно, хотя отдельные виды средств изучались и ранее. Внимание к проблематике правовых средств связано с поиском путей активного, творческого использования права в деле повышения эффективности правового механизма[62].

Даже пока не касаясь разработки понятия правовых средств в во­енно-служебных отношениях, следует признать, что большинство иссле­дований в данной области, к сожалению, проводились, как это принято говорить сейчас, в советский период.

Тем не менее, необходимо сразу же подчеркнуть, что термин "пра­вовые средства" является относительно новым в понятийном аппарате юридической науки. Как своего рода синонимы рассматриваемо­го понятия в юридической литературе применялись и сейчас применяются термины "инструменты", "орудия", "рычаги". И в то же время этот тер­мин широко используется в различных смысловых значениях в норматив­ных правовых актах, в научных трудах по юридической тематике.

Обращает на себя внимание тот факт, что термин "правовые средс­тва" наибольшее распространение получил в работах, посвященных исс­ледованию гражданско-правовых отношений, хозяйственной деятельности. Следует отметить, что наиболее значительных результатов в этой области достиг Б.И.Пугинский, который, исследуя эти вопросы, пришел к заключению, что гражданско-правовые средства образуют целостную взаимосвязанную систему; различные средства предназначены для решения различных задач и играют неодинаковую роль в процессе правового регулирования хозяйственной деятельности; а в зависимости от характера решаемых с их помощью задач они подразделяются на раздельные виды (хозяйственный договор, внедоговорные обязательства, юридические конструкции (юридические лица, производственные структурные единицы, третьи лица, представительство), средства защиты гражданских прав, меры имущественной ответственности и др.)[63].

Следует отметить, что системы правовых средств, отражающих сущность регулируемых отношений, существуют и в других отраслях права. Имеется такая система правовых средств и в военном праве, отличающаяся соответствующей спецификой. Среди наиболее значимых видов правовых средств можно отметить воинскую дисциплину, воинскую обязанность, воинское приветствие, боевое дежурство, воинскую присягу, внутреннюю, караульную, гарнизонную службы и многие другие. Как видно, они отличаются своей спецификой, обусловленной целями и задачами военных организаций, а также способами и методами их достижения.

Что же касается определения понятия «правовые средства», то на этот счет в литературе высказываются различные мнения.

С.С. Алексеев, оперируя в своих работах рассматриваемым терми­ном, не дает ему определения, но подразумевает под правовыми средс­твами в одном случае составные части механизма правового регулирова­ния (юридические нормы, индивидуальные акты, правоотношения, факти­ческая реализация юридических прав и обязанностей), а в другом - со­ветское общенародное право[64].

Ссылаясь на общую теорию права, И.М.Степанов под механизмом правового регулирования понимает взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения[65].

Анализируя организацию хозяйственных связей, И.В. Федоров пишет: "Под правовыми средствами здесь понимаются все те юридические инс­трументы, которые применяются государством в указанных целях. Сюда включаются нормы права, административно-правовые акты, договор, ре­гулятивные правоотношения, санкции, меры поощрения"[66].

"Под правовыми средствами, - подчеркивает Б.И. Пугинский, - пони­маются целостные юридические образования, применяемые в качестве инструмента регулирования общественных отношений"[67].

Он же указывает, что "правовые средства представляют собой со­четание (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъ­ектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), непротиворечащих законодательству и интересам об­щества. В более узком значении правовые средства могут рассматриваться как юридические способы решения субъектами соответствующих задач, достижения своих целей (интересов)"[68].

Рассматривая правовые средства под углом зрения правопримени­тельной деятельности Б.И. Минц определяет их "как способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптималь­ные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права", и подчеркивает различия между ними и чисто фактическими действиями состоящее в том, что они способны оказывать правовое влияние на участников правоотно­шений. Одновременно он пишет, что было бы неверным считать договоры, обязательства, имущественную ответственность и меры защиты правовыми средствами[69].

Необходимо отметить, что термин "правовые средства" получил распространение и в военно-юридической литературе. Раскрывая роль права в военном строительстве П.И. Романов подчеркивает, что правовая наука должна вырабатывать наиболее действенные правовые средства обеспечения высокой боеспособности войск и что одним из средств зак­репления политики нашего государства по вопросам военного строитель­ства является правовое регулирование общественных отношений[70]. Данный вывод представляется достаточно важным, поскольку указывает на характер связи правовой работы с политикой государства посредством механизма правового регулирования общественных отношений, на создание и приведение в действие которого, собственно, и нацелена правовая работа.

В.Г.Белявский к правовым средствам, применяемым командирами и начальниками для укрепления воинской дисциплины относит поощрения, дисциплинарные взыскания, меры пресечения нарушений воинской дисцип­лины, рассмотрение проступков на товарищеских судах чести, а также детально рассматривает обстоятельства их применения[71].

Действенным средством борьбы с правонарушениями в Армии и на Флоте ряд авторов называют уголовное законодательство[72].

Таким образом, правовые средства - это понятие собирательное, включающее разнородные по содержанию, но единые по сущности и цели правовые категории. Сущность правовых средств, применяемых в сфере воинских правоотношений, заключается в основанном на единоначалии государственно-властном характере их содержания, а поэтому их применение влечет за собой возникновение правовых последствий. Они представляют собой не изолированные образования, а взаимос­вязанную систему правовых инструментов, предназначенных для оказания воздействия на регулируемые общественные отношения в необходимом для государства направлении.

В настоящее время рамки применения термина "правовые средства" по сравнению с первоначальным использованием его в юридической науке и практике значительно расширены. Он получил распространение в науч­ной литературе, посвященной исследованию правового регулирования от­ношений в различных сферах общественной жизни: гражданско-правовых, трудовых, уголовно-правовых, хозяйственных, воинских. Отдельные рас­хождения во мнениях авторов относительно включения в рассматриваемое понятие конкретных структурных элементов обусловлены, различиями исследуемых областей общественных отношений, в ко­торых функционируют правовые средства, и подходов к определению со­держания этого понятия: в узком или широком смысле слова оно расс­матривается. Существенное значение для разрешения вопроса имеют так­же особенности регулируемых общественных отношений, применяемый при этом метод правового регулирования, намеченная цель правового воз­действия и его конечный результат. В силу перечисленных обстоятель­ств можно констатировать, что используемые в различных областях об­щественной жизни правовые средства не будут идентичными.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что при решении стоящих перед органами управления задач главное заключается в том, чтобы в своей практической деятельности руководителями и непосредственными исполнителями с максимальной полнотой и эффективностью была применена вся совокупность имеющихся в их распоряжении правовых средств, способных позитивно повлиять на решение этих задач. Поэтому для достижения желаемого резуль­тата представляется целесообразным правовые средства рассматривать в широком смысле слова.

Особенно оправданным такой подход является применительно к сфе­ре военного строительства. Участие в нем в той или иной форме много­численных государственных органов, общественных организаций, долж­ностных лиц и граждан, вовлечение в него различных областей госу­дарственной и общественной жизни, использование разнообразных мето­дов при решении задачи надежной защиты Отечества обусловливают необ­ходимость применения государством всего арсенала имеющихся в распо­ряжении средств, в том числе и правовых.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что под правовыми средствами осуществления политики государства в области военного строительства понимаются такие юридические инструменты, при помощи которых обеспечивается эффективное руководящее и направляющее воз­действие государства на общественные отношения в интересах защиты Отечества.

К ним относятся правовые акты высших органов государственной власти и управления, правовые акты органов военного управления, гражданско-правовые средства, правовоспитательные мероприятия, поощ­рительные меры юридического характера, меры юридической ответствен­ности и пресечения, режим законности и многие др.

Даже простое перечисление правовых средств дает представление об их широких потенциальных возможностях в деле осуществления воен­ной политики государства. Эти возможности обусловлены масштабностью правовых средств, наличием совершенного, вырабатываемого и оттачиваемого веками механизма правового регули­рования, спецификой роли и места каждого из средств в этом механиз­ме, их единством и тесным взаимодействием как между собой, так и экономическими, нравственными, организационными средствами. Объеди­нение возможностей правовых и всех других средств, координирование применения и тесное их взаимодействие может позволить государству на высоком уровне обеспечивать практическую реализацию своего курса на надежную защиту Отечества.

Необходимо подчеркнуть, что комплексное использование разнооб­разных средств в их взаимодействии не ведет к утрате каждым из них их особенностей. В этой связи определенным своеобразием характеризу­ются и правовые средства.

Во-первых, обращает на себя внимание то обстоятельство, что правовые средства включают такие компоненты, которые взаимно допол­няют друг друга и, в конечном счете, обеспечивают жизнеспособность всей системы.

Другими словами, в совокупности они образуют эффективный меха­низм правового регулирования, где каждому из составляющих отводится определенная роль в осуществлении военной политики государства. Свое концентрированное воплощение она находит в нормативных актах высших органов государственной власти и управления, а необходимую для прак­тического применения детализацию и конкретизацию - в актах органов военного управления. Через правовые отношения общие правовые предпи­сания переводятся в плоскость конкретных прав и обязанностей участ­ников военного строительства. Активное содействие этому оказывают гражданско-правовые средства, правовоспитательные мероприятия, поощ­рительные меры юридического характера, меры юридической ответствен­ности и пресечения правонарушений, режим законности, играющие роль своеобразных гарантов нормальной работы механизма правового регули­рования. В результате, использование правовых средств позволяет госу­дарству обеспечивать руководящее и направляющее воздействие на все стороны военного строительства и на всех его уровнях. Отдельно взя­тые другие разновидности средств осуществления военной политики го­сударства не располагают такими возможностями.

Во-вторых, если нравственные, организационные и другие средства используются государством непосредственно, без каких-либо промежуточ­ных звеньев, то правовые средства - опосредованно, через государство и его полномочные органы.

В-третьих, опосредование военной политики государства наделяет правовые средства такими характерными для права свойствами, как общеобязательность, нормативность, обеспе­ченность авторитетом и силой государственной власти. Все это способствует усилению воздействия государства на общественные отношения, расширяет гаран­тии ее последовательной реализации. Что касается других средств осу­ществления политики государства в области военного строительства, то их использование происходит в рамках непосредственной реализации со­ответствующих политических решений и не изменяет свойств этих реше­ний.

В-четвертых, правовые средства, обеспечивая необходимые в воен­ном строительстве детальность регламентирования и конкретизацию прав и обязанностей его участников, способствуют доведению принимаемых на соответствующем уровне решений практически до каждого человека, оп­ределяют пути, формы и методы деятельности по реализации поставлен­ных задач в рассматриваемой области. Все это обеспечивает четкость и слаженность действий государственных органов, общественных организа­ций, должностных лиц и граждан в многоплановом процессе военного строительства. Следовательно, когда необходимо согласовать усилия многочисленных участников военного строительства в решении постав­ленных государством задач, довести их до сознания каждого участника, определить его роль и порядок реализации решений, правовые средства в наибольшей степени отвечают этому предназначению.

Таким образом, благодаря своим специфическим свойствам правовые средства служат эффективным инструментом осуществления военной поли­тики государства. Но роль каждого из элементов системы правовых средств в решении указанной задачи неодинакова. Определение этой ро­ли применительно к каждому из рассматриваемых средств призвано спо­собствовать установлению факторов, усиливающих целенаправленное воз­действие на военное строительство.

Рассмотрим использования правовых средств непосредственно в области военно-служебных отношений. Прежде всего необходимо отметить не вызывающий споры факт, что право может использоваться в военном управлении особом способом в качестве самостоятельного средства. Речь идет о применении право­вых средств для достижения цели военного управления, для решения различных административно-хозяйственных задач.

В то же время, как мы уже отмечали, понятие «правовое средство» используется сегодня весьма широко в научной и учебной литературе, однако единства в определении содержания его нет. Попытаемся, в связи с этим, определить, выявить варианты реали­зации норм военного законодательства в зависимости от усмотрения субъектов.

Если с этих позиций оценить военно-правовые нормы, то можно, прежде всего, выявить те из них, которые такого усмотрения, вовсе не предусматривают. Действительно, при реализации военно-правовых норм, содержащих исчерпывающую программу поведения, от исполнителей требу­ется лишь четко следовать этой программе.

Субъекты военного права в ряде случаев должны самостоятельно принимать решения о совершении действий в указанном законом направле­нии и определять конкретное содержание и порядок выполнения таких действий. Правовая норма выражает лишь общие полномочия, позволяет лицу осуществлять соответствующую деятельность. Так, ст. 58 Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в ВС РФ (утверждено приказом МО РФ 2004 г. № 222) предусматривает самостоятельную заготовку материальных средств воинской части, сое­динениями. Законодательство (военное и гражданское) регламентирует лишь отдельные, наиболее существенные моменты: случаи, когда допус­кается самостоятельная заготовка материальных средств воинской час­ти, форму, порядок заключения договора, содержание некоторых его ус­ловий. В остальном командиры частей (соединений), другие должностные лица, участвующие в заключении и исполнении договоров, свободны в выборе вариантов реализации своего права.

Иначе сформулированы нормы Устава, регулирующие дисциплинарную ответственность военнослужащих. При их исполнении от соответствующих командиров (начальников) требуется предварительный выбор одной моде­ли поведения из нескольких, альтернативно сформулированных Уставом и дальнейшее следование предписаниям законодательства.

Приведенные варианты военно-правовой деятельности являются ти­пичными видами реализации военно-правовых норм в зависимости от ус­мотрения субъекта. В этих вариантах оно присутствует при выборе спо­собов решения меньшего или большего круга вопросов.

Проведенный анализ военно-правовой деятельности позволяет выделить нам в ней следую­щие признаки:

1. Правовые средства представляют собой сочетание (комбинации), выполняемых субъектами действий юридического характера (подготовка и издание приказов, доведение их для сведения и исполнения подчиненным, конт­роль исполнения, документальное оформление операций с материальными средствами и т.д.).

2. Правовые средства предусматриваются с той или иной степенью детализации законодательством и имеют правовую природу.

3. Правовые средства используются субъектами военного права как способы действий для решения различных задач, возникающих в адми­нистративно-хозяйственной деятельности военных организаций.

4. Использование правовых средств рассчитано на инициативу и свободу усмотрения субъектов в выборе средств, определении порядка и содержания работы с ними. Вместе с тем, правовые средства применяются субъектами самостоятельно в рамках, очерченных военным законодатель­ством, правовыми актами органов военного управления.

5. Названные средства имеют относительно универсальный харак­тер, предназначаются для решения разнообразных жизненных задач.

6. Правовые средства рассчитаны, как правило, на их многократное применение.

7. Соблюдение порядка их использования, как правило, обеспечивается государственным принуждением (например, принятие военной присяги, заключение контракта о прохождении военной службы и т.п.).

Ключевым, как справедливо отмечает Б.И.Пугинский, в понимании гражданско-правовых средств служит выяснение того, в чьих целях (интересах) используется соответствующий юридический инструментарий. Граждане и организации обязаны выполнять законодательные установления независимо от того, соответствуют ли последние их целям. Поэтому, делает вывод Б.И.Пугинский, нормы права не могут рассматриваться в качестве средств для исполняющих их субъектов и будет также не точным называть средствами акты юрисдикционных органов и иные объекты, которые не могут по усмотрению использоваться лицами для достижения своих целей[73].

Сделанный вывод представляется не вполне логичным с точки зрения достижения цели, ради которой собственно правовые средства разрабатываются и используются различными субъектами. Целями правовых средств является, как правило, получение обществом, в целом, и гражданином, в частности, определенных материальных или духовных благ. Государство, устанавливая те или иные императивные нормы, имеющие в конечном счете цель – достижение всеми гражданами этого блага, учитывает тем самым, что не все граждане в силу различного уровня правосознания понимают для чего они должны неукоснительно соблюдать те или иные правовые предписания. Ярким примером является уклонение от уплаты налогов. В результате те граждане, которые осознают важность уплаты налогов и разделения общественного бремени, для которых их благо нераздельно с благом их народа и Отечества, имеют совпадающие с государственными цели и интересы, а непонимающие этого и уклоняющиеся от уплаты налогов – несовпадающие. Следовательно, для законопослушных граждан с высоким правосознанием императивные нормы будут использоваться как правовые средства, а для лиц с низким правосознанием, склонным к правонарушениям – нет.

Кроме того, следует также отметить, что в конечном счете, обязывая гражданина платить налоги, государство действует в первую очередь именно в его интересах и для его блага, хотя некоторые из граждан не видят стоящей за налоговым законодательством благой для них цели. Между тем, государство это единый организм, состоящий из составляющих его граждан. Будет процветать государство, будут благоденствовать и его граждане, будет бедствовать государство – будут в конечном счете трудности и у составляющих его граждан.

Аналогичная ситуация с приобретшим массовый характер уклонением от воинской обязанности, в результате чего падает укомплектованность войск личным составом, боеспособность и боеготовность Вооруженных Сил, а, следовательно, безопасность государства в целом.

К сказанному следует также добавить и тот важный факт, что государство само может иметь цели и для достижения их создавать правовые средства императивного характера, а также уполномоченные органы для их эффективного применения и достижения таким образом этих государственных целей.

Таким образом, необходимо отметить, что в качестве правовых средств выступают не только нормы диспозитивного характера, но также и императивные правовые предписания, не противоречащие действующему законодательству.

Рассматривая правовые средства Б.И.Пугинский отмечает, что содержание отдельных правовых средств и порядок их применения описывается, определяется в десятках правовых норм. При этом каждая норма выступает фрагментом, частицей правового средства, как более широкого целого[74].

Данный вывод представляется достаточно важным, поскольку позволяет глубже понять содержание правовых средств, выявить многоуровневую их структуру, которая выстраивается в зависимости от сложности решаемых с помощью этого правового средства задач. По этому основанию можно попытаться их классифицировать на элементарные или базовые правовые средства, представляющие собой, как правило, одну правовую норму или несколько взаимосвязанных правовых норм, которые не могут применяться раздельно друг от друга. Это низовое звено правовых средств, на базе которых выстраиваются различные по сложности и многосоставности правовые средства. Замыкает эту пирамиду правовых средств – правовая система государства в целом, которая рассматривается, как отмечалось выше, некоторыми учеными в качестве самостоятельного правового средства. Это верхнее звено системы правовых средств. Между верхним и нижним звеньями можно выделить сколько угодно звеньев правовых средств в зависимости от степени их сложности и относительной самостоятельности. Принято выделять отрасли и подотрасли права, правовые институты и т.п.

Особо следует отметить такую разновидность правовых средств, как организационно-правовые средства, суть которых заключается в том, что они включают в свой состав определенный организационный элемент, необходимый для более эффективной реализации целей, которые преследуют соответствующее правовое средство или система правовых средств. Как правило, это особый субъект правоотношений (орган, должностное лицо и т.п.) специально наделяемый определенным статусом для надлежащего применения, как правило, специфического комплекса правовых средств, для реализации поставленных ему целей. Наглядными примерами организационно-правовых средств являются Правительство РФ, Федеральное собрание РФ, прокуратура, суд, нотариат, адвокатура, налоговая служба, Вооруженные Силы России, военная комендатура, военное представительство, военный округ ВС РФ, полк и т.п.   

Таким образом, подводя итог всему выше изложенному, следует отметить, что, если правовая работа – это разновидность целенаправленной деятельности в правовой сфере, то правовые средства – это те заложенные в праве инструменты, создавая, используя и применяя которые государством и его гражданами достигаются разнообразные социальные цели и решаются важные для них задачи, а сама такая деятельность получает название правовой работы. Посредством правовых средств, их целевой направленности, глубже уясняется целевой характер и самой правовой работы, в рамках которой они и реализуются.