Система правовой работы

Система, как отмечает В.В.Лаптев, представляет собой органическую связь между входящими в нее элементами, компонентами, звеньями, частями, образующими определенное единство[122].

Несколько по иному, с учетом целевого подхода, предлагает понимание системы А.Г.Венделин, который указывает, что система – это комплекс взаимосвязанных частей или подсистем, объединяемых для достижения некоторого набора целей[123].

Из указанных определений системы можно выделить два важных вывода о том, что ключевыми моментами в системе является: набор целей (для достижения которых собственно такая система создается и функционирует) и определенное единство (образуемое на основе связи входящих в нее элементов). Не является исключением из этого и система правовой работы, которая также должна выстраиваться, исходя из содержания набора стоящих перед ней целей, и иметь определенную степень единства включенных в нее элементов.

Главное требование системного подхода в правовой сфере, по мнению Пугинского Б.И. и Сафиуллина Д.Н., заключается в признании того факта, что все участники правовой деятельности находятся в состоянии своего рода систематической взаимозависимости друг с другом, причем конкретные формы таких связей могут существенно различаться. При этом, законность следует понимать как некоторую характеристику правовой системы, достигаемую интеграцией, четким взаимодействием всех компонентов. Таким образом, приходят к заключению эти авторы, не закон, а создаваемая оптимальная связь элементов выступает императивом, обеспечивающим нормальное функционирование системы, поддержание законности[124]. Данный вывод представляется достаточно важным, поскольку указывает на высокую значимость именно связи элементов в системе и наталкивает на мысль о необходимости постоянного поиска наиболее оптимальных связей для более эффективного и плодотворного функционирования системы, достижения целей организации. Эти выводы справедливы и для системы правовой работы, которая, очевидно, будет различаться в зависимости от целей и задач, стоящих перед соответствующими организациями и органами управления.

Применительно к военным организациям системы правовой работы должны выстраиваться с учетом систем правовой работы вышестоящих органов военного управления. Вместе с тем, эти системы будут иметь и определенные различия, обусловленные отличиями целей и задач этих организаций, поскольку правовая работа должна быть направлена в первую очередь на обеспечение решения правовыми средствами главных задач организации, ради чего она, собственно, и создана, а, следовательно, и система правовой работы должна быть организована таким образом, чтобы обеспечить средствами, заложенными в праве, достижение главных целей организации. Правильная расстановка акцентов, распределение сил и средств при создании системы правовой работы организации, а также установление прочных связей между составляющими ее элементами является важным аспектом, обусловливающим успешное функционирование как самой организации, так и ее системы правовой работы.

Как указывалось выше и отмечается в литературе – в нашей стране в данный период законодательство не предусматривает обязанностей государства, его органов по управлению правовой работой, исполнительные органы вообще ей не занимаются (за редким исключением – там, где она ведется по инерции или по собственному почину), поскольку такие функции им не вменены. Необходимость же системного руководства правовой работой, в т.ч. и специального руководства деятельностью органов управления, в особенности подразделений юридических служб со стороны государства диктуется рядом обстоятельств: во-первых, в процессе такого руководства обеспечивается направление усилий юридических служб на содействие решению важных задач, стоящих перед государством на данном этапе; во-вторых, следует учитывать различный уровень подготовки юристов и необходимость оказания помощи в овладении более эффективными приемами работы; в-третьих, сами руководители организаций совершенно не знакомы с задачами юристов и содержанием правовой работы, в связи с чем не в состоянии квалифицированно направлять усилия своих юридических служб, а также других подразделений и должностных лиц на достижение соответствующих результатов[125].

Необходимость системного подхода в руководстве правовой работой обусловлена рядом факторов, главными из которых можно указать все возрастающий объём нормативных правовых актов (разобраться в котором без определенной системы становится все сложнее и сложнее), и человеческий фактор, суть которого состоит в том, что правовая работа представляет собой человеческую деятельность по упорядочению человеческой деятельности, охватить которую, учитывая, что возможности человека ограничены, крайне сложно, поэтому на первый план выступает организационный момент.

Объектом организации служит, по мнению Пугинского Б.И. и Сафиуллина Д.Н., прежде всего человеческая деятельность. Организация предполагает придание ей некоторой упорядоченности, согласованности. Это заранее обдуманный и устроенный ход работы. Назначение же организации состоит в том, чтобы обеспечить выполнение решения организационно, что достигается созданием сети внутрисистемных связей, наиболее эффективного соотношения компонентов, целесообразного взаимодействия участников. Результатом организационного воздействия является сокращение или полное устранение задержек, перерывов между отдельными этапами и видами совершаемых действий. Хорошо организованная деятельность протекает слаженно, в оптимальном ритме, обеспечивая экономию общественно необходимого времени при достижении поставленной цели[126].

По замечанию Н.И.Мирошниковой, из всех факторов осуществления права наименее исследованным оказался организационный, его роль умалчивается, хотя он незримо присутствует в процессе осуществления прав, «влияет на этот процесс положительно или отрицательно»[127].

Таким образом, одним из ключевых вопросов, наиболее существенно влияющих на реализацию правовых предписаний и целей правовой работы в жизнь является именно система организации правовой работы.

Могучие возможности права не могут быть приведены в действие, если они не подкреплены материальной силой организации. Чем разнообразнее, надежнее организационные формы, тем богаче и плодотворнее оказывается влияние права на жизнь общества. Юридическая наука, по заключению Пугинского Б.И. и Сафиуллина Д.Н., остается «чрезвычайно далекой от этих проблем, она здесь как говорится «не пахала»… Может показаться невероятным, но в нашей стране при огромном количестве принимаемых законодательных актов вообще не предусмотрен порядок организации их исполнения. Имеются, правда, положения, устанавливающие сроки вступления в силу законов и постановлений. Незадача в том, что в действие они вступают, а вот выполнять их порою никто не затрудняется. Организационный и ресурсный аспекты остаются наиболее уязвимыми моментами процесса реализации права»[128].

Вместе с тем, следует отметить, что определенный опыт построения и функционирования систем, схожих с системой организации и ведения правовой работы, имеется как в России, так и на международном уровне. Наиболее интересной в этом отношении является система управления качеством, которая по своей сути представляет собой ни что иное, как разновидность правовой работы (в универсальном ее понимании), возникшей на стыке права и экономики и призванной решать определенные экономические задачи с помощью правовых средств.

Как сообщил в своем выступлении на состоявшейся в июне 1971 г. в Москве XV конференции Европейской организации по контролю качества (ЕОКК) директор ВНИИС (Всесоюзного научно-исследовательского института стандартизации) А.Дербишер «в СССР в последние годы последовательно проводятся крупные мероприятия по планомерному повышению качества выпускаемой продукции и усилению государственного воздействия на этот процесс. Осуществление этих мероприятий в рамках хозяйственной реформы, освоение новых методов управления, в которых преобладают экономические рычаги, развитие научных исследований, а также накопленный передовой опыт промышленности создал реальную и прочную базу для объединения отдельных мероприятий в общегосударственную систему управления качеством продукции на всех уровнях управления народным хозяйством». По словам А.Дербишера система управления качеством продукции представляет собой комплекс мероприятий, систематически осуществляемых на предприятиях, в организациях, министерствах и ведомствах, других органах управления народным хозяйством, направленных на достижение оптимального качества продукции на всех стадиях ее создания и потребления[129].

Качество – философская категория. В человеческой практике встречается разнообразие терминов «качество», однако для всех отраслей бизнеса и промышленности Международной организацией по стандартизации принято определение качества как совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности. Объект – то, что может быть индивидуально описано и рассмотрено. Объектом может быть, например, деятельность, продукция, организация или отдельное лицо, а также любая комбинация из них. Стандартное определение термина «продукция» означает, что она – результат деятельности или процессов. Продукция может включать услуги, оборудование, перерабатываемые материалы, программное обеспечение или комбинации из них[130].

Таким образом, как видно из вышеизложенного система управления качеством, сформировавшаяся в нашей стране в конце 60-х и начале 70-х годов прошлого века представляет собой комплекс систематически осуществляемых мероприятий, направленных на достижение оптимальных характеристик продукции (в т.ч. услуг или иных результатов деятельности). Следовательно, система управления качеством является по своей сути универсальным средством достижения целей организации (при условии, правда, что эти цели можно как-то измерить), сформулированных в виде определенных характеристик (требований) к результатам определенной деятельности.

При сравнении вышеуказанного понятия системы управления качеством с определением правовой работы в Вооруженных Силах (см. п. 1 Наставления по правовой работе в ВС РФ, утв. Приказом МО РФ 2001 г. № 10), бросается в глаза явная аналогия этих понятий. И в том, и в другом случае это комплекс мероприятий, и там, и здесь осуществление этих мероприятий направлено на достижение оптимальных характеристик обусловленных результатов деятельности (применительно к Вооруженным Силам таким результатом деятельности в первую очередь является высокая боеготовность войск).

Более того, в соответствии с п. 1 Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения (утверждено постановлением СМ СССР от 22 июня 1972 г. N 467) для проведения правовой работы в министерстве (ведомстве), на предприятии, в организации, учреждении в зависимости от объема, характера и сложности работы создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел (бюро) или вводятся должности главного юрисконсульта, старшего юрисконсульта, юрисконсульта.

Основными задачами юридического отдела, юрисконсульта министерства, ведомства, предприятия, организации, учреждения являются:

а) укрепление законности в деятельности министерства, ведомства, предприятия, организации, учреждения;

б) активное использование правовых средств для укрепления хозяйственного расчета, борьбы с бесхозяйственностью, улучшения экономических показателей работы предприятий, организаций, учреждений;

в) обеспечение правовыми средствами сохранности государственной собственности, повышения качества выпускаемой продукции, выполнения заданий, обязательств по поставкам и другим договорам;

г) защита прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и граждан;

д) пропаганда законодательства.

Из приведенных правовых норм (принятых, кстати, примерно в одно время с формированием в стране системы управления качеством) следует, что юридическая служба, созданная для ведения правовой работы имеет в составе своих основных задач как минимум две, связанные с системой управления качеством (см. подп. б, в).

Подведя итог всему выше изложенному, можно придти к выводу о том, что система управления качеством, по сути, есть часть системы правовой работы, связанная с решением (как изначально задумывалось и предполагалось) экономического блока вопросов. Вместе с тем, учитывая универсальность этой системы, заключающуюся в том, что она представляет собой организационно-правовой механизм достижения целей не только экономической, но и в любой другой области, то представляется полезным перенести этот опыт на систему правовой работы в других социально значимых сферах жизнедеятельности, в т.ч. и оборонную.

Как отмечается некоторыми авторами в последние полвека под влиянием потребностей правовой практики сформировалась некоторая система методов управления правовой работой со стороны государства, основывающаяся на применявшихся на практике четырех группах способов управляющего воздействия правовой работой: нормативное регулирование правовой работы; организационное воздействие на правовую работу; административные способы управляющего воздействия на правовую работу; методическое руководство правовой работой[131]. Все эти группы управляющего воздействия, как позитивный практический опыт организации и ведения правовой работы, должны быть проанализированы, упорядочены, систематизированы и представлены в стройной системе правовой работы.

В научной литературе все громче и громче ставится вопрос о создании четкой единой системы организации и управления правовой работой в государстве. В частности, отмечается, что правовая работа, будучи важным аспектом регулирования хозяйственной деятельности, требует четкой организации и, следовательно, воздействия со стороны государства, которое должно быть направлено на установление и поддержание определенного порядка в деятельности коммерческих организаций, обеспечение законности и повышение на правовой основе их экономической эффективности. Такое направление деятельности должно быть предусмотрено законодательством в качестве одной из главных задач соответствующих органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства и Министерства юстиции России[132]. Думается, что еще большее значение этот вопрос приобретает применительно к государственным организациям, от слаженности, четкости и эффективности деятельности которых во многом зависит благосостояние и безопасность государства и общества.

Несмотря на то, что система управления качеством разрабатывавшаяся и внедрявшаяся на предприятиях в 70-х и 80-х годах ХХ века канула в лету вместе с большей частью государственных предприятий и организаций, тем не менее насущная потребность в упорядочении организации деятельности юридических лиц, повышении качества выпускаемых ими продукции и услуг заставила нашу страну принять нормативный акт, закрепивший общие требования к системе управления качеством – ГОСТ Р ИСО 9001-2001 «Системы менеджмента качества. Требования», который был разработан и введен в действие 31 августа 2001 г. (постановлением Госстандарта РФ от 15 августа 2001 г. № 333-ст). В основу этого стандарта было положено третье издание принятого в 2000 году международного стандарта ISO 9001:2000, который был, по сути, переведен и оставлен без существенных изменений.

По утверждению В.Ильина, бытующее мнение о том, что система менеджмента качества (СМК) шагает к нам с Запада как передовой опыт эффективного капиталистического производства, не в полной мере соответствует действительности. «Это, как раз наш, советский, уже хорошо забытый опыт. Всем известно, что в военно-промышленном комплексе Советского Союза качество было неизмеримо выше, чем в гражданских отраслях. Ведь оно определяло безопасность державы». Однако мало кто знает, что в начале восьмидесятых руководящие посты в ISO (Международной организации по стандартизации) занимали наши чиновники из Госстандарта, и при разработке стандарта серии ISO 9000 его разработчики во многом опирались (и особенно в части документирования процессов и принятия решений, разработке метрик процессов, управления изменениями) на корпоративные стандарты управления качеством в нашей оборонке. «Реальность в том, что ISO 9000 выросло из недр именно советского военно-промышленного комплекса. Именно СМК позволила нам запустить спутник, сковать и ракетный меч, и ядерный щит. Мы у себя в России вырастили дерево, а плоды с него снимают, как обычно, на Западе»[133].

Следует также отметить, что имеются также и военные организации, которые успешно внедряют системы управления качеством. В частности, ФГУП «ЦПО при Спецстрое России» (до 7 сентября 2003 г. ГУП «8 проектный институт» МО РФ) с 2000 г. приступил к разработке системы качества на основе стандартов ИСО серии 9000. В 2002 г. на этом предприятии сертифицирована система качества на соответствие стандарту ГОСТ Р ИСО 9001-96, а в октябре 2003 г. оно первым в Министерстве обороны и Федеральной службе специального строительства получило сертификат соответствия ГОСТ Р ИСО 9001-2000, выданный ОС СК ФЦС Госстроя России. Внедренная система качества позволила этому военному предприятию участвовать в программе «Российское качество». По результатам проведенной экспертизы оно стало единственным среди строительных проектных организаций дипломантом программы и получило право маркировать свою продукцию знаком «Российское качество» (свидетельство «Роспатента» № 2456698 от 12.05.03 г. на знак с приоритетом от 6.08.2002 г.)[134].

Международный стандарт ISO 9001:2000 «Системы менеджмента качества. Требования», также как и российский, содержит наряду с общими требованиями пять основных блоков требований, предъявляемых к системам управления качеством: требования к документации; ответственность руководства; управление ресурсами; выпуск продукции или предоставление услуг; измерения, анализ и улучшение. Суть стандарта заключается в том, что он является платформой, на базе которой выстраивается с учетом соответствующей специфики система управления качеством конкретной организации, стандарт лишь обращает внимание руководителей организации на ряд наиболее важных вопросов в организации деятельности, которые необходимо четко урегулировать. Невыполнение этих требований стандарта ставит под сомнения способность организации достигать свои цели и обеспечить высокий уровень качества продукции (услуг), эффективно функционировать и развиваться.

В основу стандарта положен целевой, системный, процессный подходы и др. принципы менеджмента качества, направленные на упорядочение таких важных вопросов, как выработка политики и целей организации в области качества, исходя из основных задач (целей деятельности) организации; выявление процессов (наиболее важных видов деятельности организации), необходимых для системы управления качеством; определение последовательности этих процессов и их взаимосвязи; определение критериев и методов, необходимых для обеспечения уверенности в том, что как сами процессы, так и управление ими результативны; обеспечение уверенности в наличии ресурсов и информации, необходимых для поддержки хода реализации этих процессов и их мониторинга; измерение и анализ этих процессов; реализация мероприятий, необходимых для достижения запланированных результатов и постоянного улучшения этих процессов. 

Помимо процессов могут документироваться также и процедуры (участки деятельности организации, имеющие второстепенное значение и не нуждающиеся в измерении – суть их в установлении четкого единообразного порядка ведения дел), например, устанавливаться порядок управления документацией. Однако самым главным документом системы управления качеством является руководство по качеству, в котором закрепляется вся система управления качеством в организации, представляющая собой сложный организационно-правовой механизм. Руководство по качеству разрабатывается для каждой организации индивидуально, с учетом ее целей и задач, специфики условий деятельности, уровня развития организации, профессионализма сотрудников и др. факторов, влияющих на результаты деятельности организации.

Примечательно то, что в Вооруженных Силах РФ предпринята попытка выстроить систему правовой работы отдаленно схожую с системой управления качеством. Таким документом, напоминающим по своей структуре и содержанию руководство по качеству, является Наставление по правовой работе в Вооруженных Силах РФ, о котором уже выше упоминалось. Наставление пытается выделить основные, наиболее важные для Вооруженных Сил направления деятельности, их упорядочить, систематизировать и взаимоувязать. Удивительным здесь является то, что хотя и правовая работа и управление качеством развивались совершенно обособленно друг от друга, тем не менее, они содержат много общего, что объясняется определенными объективными закономерностями функционирования организаций как объединений физических лиц для решения единых задач. Эти закономерности и были выявлены и закреплены в международном стандарте, который вырабатывался в течение нескольких десятилетий на основании обширного мирового практического опыта управления деятельностью организаций.

Вместе с тем, несмотря на большие достоинства Стандарта, его универсальность, он имеет и некоторые недостатки. Одной из существенных недоработок стандарта является недостаточный учет правосознания, человеческого фактора, в то время как именно человек, его духовный уровень (проявляющийся в нравственных качествах личности – добросовестности или халатности, трудолюбия или лени, честности или приписках и обмане, целеустремленности, инициативности или безразличия, пассивности к работе и др.) является центральным, самым главным элементом этой системы, во многом определяющим эффективность ее функционирования и достижения целей и задач, стоящих перед ней.

Таким образом, в упрощенном виде систему правовой работы можно представить в виде нескольких взаимосвязанных подсистем, представляющих собой систему целей и задач организации (а значит и правовой работы), систему правовых средств, необходимых (и достаточных) для реализации этих целей и задач, систему субъектов правовой работы и их полномочия, а также систему принципов (организации и ведения) правовой работы (которая будет рассмотрена в следующем параграфе). Однако главным, определяющим элементом системы правовой работы, который указывает и формулирует цели, вырабатывает и закрепляет правовые средства к их достижению, устанавливает круг субъектов, их обязанности и ответственность, позволяет правильно осуществить подбор и расстановку кадров (исходя из их способностей), прилагает усилия к надлежащему функционированию всей системы правовой работы, – является правосознание. Именно правосознание, являясь ядром правовой работы, ее хребтом, несущей конструкцией, стержнем, определяет качественное содержание всех остальных ее элементов и связывает их в единое целое, в живой, действующий организм.

О роли и месте правосознания в правовой работе, а также его источниках и содержании подробнее рассматривается во второй главе исследования.

Как уже ранее отмечалось, несмотря на свое легальное существование уже свыше 30 лет определение правовой работы не получило своего законодательного закрепления, отсутствует единый правовой акт, определяющий общий перечень субъектов правовой работы, до сих пор отсутствует единое нормативное правовое закрепление целей и главных задач правовой работы, основных направлений, по которым она ведется. В научной литературе уже неоднократно отмечалась необходимость разработки специального акта о правовой работе. В одних случаях предлагается издать Общее положение о правовой работе в народном хозяйстве, в других Закон о правовой работе в народном хозяйстве[135]. К сказанному следует добавить, что в основу такого нормативного правового акта применительно к юридическим лицам (в т.ч. и военным) должна быть положена система правовой работы в виде основополагающих принципов ее организации и ведения, единого организационно-правового механизма выработки и достижения целей. За основу следует взять позитивный опыт, накопленный не только в области правовой работы, но также и в рамках системы управления качеством. Подробнее положительные и отрицательные стороны системы управления качеством и ее общность с правовой работой рассматриваются в третьей главе настоящего исследования.