Контрреформа 1890 года. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года

Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением ре­акции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченно­сти действовало на правительственную бюрократию как крас­ная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

 Изменениям подверглась, прежде всего,  избирательная систе­ма. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотноше­ние. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия ста­ла чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сосло­вий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. На­конец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти канди­датуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

По закону 1890 года действительно  многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

С.Ю.Витте считал, что «Александр III настоял на этой мысли {усиление роли дворянства - О.Н.)...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить». [13]

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда по закону делились на три разряда:

1) крестьяне;

2) дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне
или городе;

3) все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375)[14]. Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать

кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.[15]

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями - губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,

контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.[16]

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

Бюджет земств

Успешное функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.

Доходы земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)[17]. Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спирт­ными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сбо­ры с различных бумаг у земских начальников и т. д.

Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавли­ваться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обя­зательных относилось участие в расходах государственных уч­реждений (например, содержание тюрем). К числу необязатель­ных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поста­вить усиление социальной направленности бюджетов. В част­ности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государствен­ных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здра­воохранение (на него отводился 31 %бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государ­ственных учреждений отодвинулось на третье место.

Именно социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повы­сить репутацию земства как общественного института. Одна­ко земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущ­ных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обу­чение и т. д.

 Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.[18]

Таким образом, «в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях был положен принцип самофинансирования».

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.