Миграционные прогнозы до 2020 года: инерционный и целевой

Авторы доклада отказались даже гипотетически предположить закрытость России в предстоящем веке в силу ряда причин.

РФ настойчиво стремится к интеграции со странами постсоветского пространства, в рамках таких региональных структур, как СНГ, ЕвразЭС, ЕЭП, ШОС и др. Интеграция невозможна без взаимного обмена трудовыми и, как следствие, демографическими ресурсами. Формирование общего рынка труда в определенных комбинациях является крайне выгодным для России.

За пределами России остаются миллионы наших соотечественников; с другой стороны, на территории России проживают миллионы выходцев из соседних стран, прежде всего СНГ. У значительной части россиян есть родственники за пределами страны. Миграционный обмен населением между постсоветскими странами, снизившийся в последнее время, неизбежно активизируется по мере ускорения экономического развития и общего оживления контактов на некогда едином пространстве.

Россия по-прежнему будет испытывать «демографическое давление» со стороны как сопредельных (Китай, республики Закавказья), так и несопредельных (страны Средней Азии, Иран, Афганистан, Турция, Вьетнам и др.) государств. Этот процесс может рассматриваться в общемировом контексте как давление стран «третьего мира» на страны «золотого миллиарда». Такая ситуация сохранится до тех пор, пока страны планетарного Юга и Севера будут оставаться на разных стадиях всеобщего демографического перехода.

Перманентно расширяющийся на восток Европейский Союз будет испытывать растущую потребность в трудовых ресурсах. Мы неизбежно станем свидетелями вовлечения в число основных миграционных доноров ЕС стран Восточной Европы, в частности Украины и России. Это послужит активизации российской эмиграции, особенно молодежи, что усилит депопуляционные процессы в стране. Следовательно, компенсационная миграция будет необходима в куда бóльших масштабах.

Россия практически исчерпала возможности внутренней миграции для перераспределения населения и трудовых ресурсов и обеспечения рабочей силой городов. Весь потенциал эндомиграции может удовлетворить потребности только двух столичных регионов и европейского Юга страны. В отсутствии иммиграции регионы Зауралья будут становиться безлюдными еще быстрее, чем в 1990-е годы.

Существующие объемы иммиграции и эмиграции для России не только не избыточны, напротив, они непропорционально малы для открытой, малонаселенной и потенциально испытывающей повсеместную потребность в трудовых ресурсах страны.

Авторы доклада предложили возможные сценария развития. Низкий вариант — инерционный — предполагает стабилизацию миграционного прироста, а также объемов иммиграции и эмиграции на уровне 2001–03 гг. При этом он предполагает два сценария, в зависимости от базы расчетов: а) только данные текущего учета населения (явно неполная картина) или б) данные миграционного прироста от базы переписи населения 2002 года, в соответствии с которыми показатели иммиграции существенно скорректированы в сторону увеличения объемов. Высокий вариант — целевой — предполагает увеличение объемов иммиграции до уровня, обеспечивающего к 2010 году миграционный прирост населения в трудоспособном возрасте в 400 тыс. человек в год и до 600 тыс. в год к 2020 году.

При низком варианте I, рассчитанном от данных текущего учета, ежегодный миграционный прирост составит 85 тыс. человек в среднегодовом исчислении; он будет обеспечен при снижающейся на 1% в год иммиграции и эмиграции.

При низком варианте II, рассчитанном от данных переписи населения, миграционный прирост составит в среднем за год 317 тыс. человек; он также будет определяться ежегодно снижающимися на 1% количествами прибывших и выбывших.

Высокий вариант исходит из гипотезы роста числа прибывших и выбывших на 9-10% в 2004–10 гг., с постепенным снижением темпов роста до 6%, а в 2020 г. — до 1%.

Среднегодовой миграционный прирост составит в этом случае 632 тыс. человек, в 2010 г. он достигнет уровня 577 тыс., в 2020 г. — 854 тыс. человек; среднегодовое число прибывших составит 790 тыс. Численность населения в трудоспособном возрасте будет возрастать за счет миграции в среднем на 442 тыс. человек в год.

Таблица 1.2. Основные кумулятивные итоги прогнозных расчетов (2004–20 гг., тыс. человек)

	Число прибывших	Число выбывших	Миграционный прирост
Низкий вариант, сценарий I	2909,1	1461,6	1447,6
Низкий вариант, сценарий II	6852,4	1461,6	5390,8
Высокий вариант	14323,1	3580,8	10742,3

 

ЧАСТЬ 2. ОПЫТЫ

Опыт регулирования миграционных процессов в современной России: институты и нормативно-правовая база

После распада СССР, в условиях рухнувшей системы управления и правового вакуума, Россия впервые за многие десятилетия столкнулась с достаточно масштабной эмиграцией и вынужденной иммиграцией. Однако ни этническая эмиграция (евреев и немцев), ни «утечка умов» (что будет осознано как проблема много позже), ни переселение на территорию страны миллионов иммигрантов, не требующих участия государства в своей судьбе (они просто растворились на российских просторах), не привлекли такого внимания государства, как проблема беженцев и вынужденных переселенцев. Именно последняя привела к определению новой государственной политики в области миграции и разработке соответствующего законодательства.

В основном политику России в области миграции в 1990-е годы определяли законы «О гражданстве», «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а затем и принятая в 1994 году «Федеральная миграционная программа». При этом патерналистская политика в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, базировавшаяся как на советском прошлом, так и на желании соответствовать международным правовым стандартам, уже не имела четкой цели. Кроме того, роль государства в системе социальных обязательств постепенно начала трансформироваться, что привело к провалу программы расселения и фактическому сворачиванию адаптационных программ. Вопросы интеграции не ставились вовсе, возможно, из-за фактической неразделенности в культурном плане жителей России и остальной части бывшего СССР. Миграционный поток состоял преимущественно из русскоязычных, советских в плане ментальности, людей. Казалось, что какие-то специальные интеграционные мероприятия ни к чему — и так все всё понимают.

Если определяющий закон «О гражданстве РСФСР» позволял получить гражданство РФ любому гражданину СССР в заявительном порядке, то уже к концу 2000 года стала вырисовываться запретительная направленность натурализационной политики. В дальнейшем порядок приобретения гражданства несколько раз менялся: в 2002 году — в сторону ужесточения, в 2003-м, после критики президента РФ, — в сторону незначительного упрощения. Причем ужесточение пришлось на момент наметившегося сокращения входящего потока, что привело к резкому снижению числа принявших гражданство РФ.

В сфере регулирования внутренней миграции был принят единственный федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Закон упразднил прописку, но практика применения установленных правил регистрации не дала уйти от «крепостной» зависимости. Регистрация оказалась эвфемизмом прописки, а в функциональном смысле — инструментом уже несуществующей советской политики массовых плановых перемещений. В итоге управление миграционным потоком было утрачено. Регистрация (наряду с ситуацией на рынке жилья и социального обеспечения) оказалась сдерживающим фактором для роста пространственной мобильности в пределах страны как граждан России, так и иностранных граждан.

Следствием принятия в 2000 году инструкции МВД, регламентирующей обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РФ, и новой редакции закона «О гражданстве» (2002) явилось резкое сокращение реального иммиграционного потока и еще больше — фиксируемого, в результате чего произошел рост нелегального сегмента. Иммиграционная политика de facto стала запретительной. В итоге сегодня лишь около 10% иностранных работников в России легально осуществляют свою трудовую деятельность.

В феврале 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства, что привело к некоторым важным последствиям: приоритетными стали вопросы контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество правонарушений — был распространен и на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики. Национальная безопасность, о которой так ратуют и которой аргументируют свою систему мер силовые ведомства, оказалась под угрозой из-за этих самых мер, поскольку ужесточение правил пребывания и санкций за нарушение закона при невозможности — даже при желании — закон соблюсти во многом спровоцировало рост нелегального миграционного потока. В то же время руководство ФМС утратило самостоятельность в принятии важных решений в миграционной политике. Например, системы «одного окна», «залоговой регистрации» так и остались декларациями о намерениях, озвученными руководством ФМС, но проигнорированными вышестоящим руководством МВД.

Если в первой половине 1990-х миграция из стран СНГ носила вынужденный характер, то с началом нового века она стала преимущественно экономической. Однако российский законодатель никак не отреагировал на явную смену характера иммиграционного потока. В результате трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложности получения легального статуса и разрешения на работу выталкивают работников в нелегальный сектор, к принудительному рабскому труду, где о соблюдении прав человека — начиная с техники безопасности и заканчивая бытовыми условиями — речь не идет. В последнее время инициативу по созданию структур, ориентированных на помощь мигрантам, проявляют либо общественные правозащитные организации, либо бизнес, оказавшийся в жесткой «вилке» между карательными санкциями за найм нелегалов и невозможностью оперативно и низкозатратно оформить легальный найм гастарбайтеров (сказанное в первую очередь относится к малому и среднему бизнесу).

Правительство РФ не имеет политики в отношении «умной миграции». Невозможность капитализировать полученные знания и наработанные навыки, проявить себя в науке привели к оттоку квалифицированных кадров за рубеж, более того — к закреплению механизма экспорта талантливой молодежи. Одновременно не была обеспечена необходимая интеграция и адаптация высококвалифицированного потока соотечественников из стран ближнего зарубежья, который мог бы в значительной степени снизить негативное влияние «утечки умов».

На периферии внимания управленческой элиты остается учебная иммиграция. В советское время система привлечения иностранных студентов имела мощную идеологическую базу, государство жестко регулировало и поддерживало ее. Сейчас же отсутствует какая-либо институциональная структура, которая могла бы управлять учебными потоками, несмотря на то, что студенты — одна из приоритетных категорий иммигрантов: молодые, образованные, успевающие интегрироваться в принимающий социум за время обучения. Единственный законодательный акт, принятый в отношении студентов-иммигрантов, — это поправка в закон «О гражданстве» 2003 года, предоставляющая право на упрощенный порядок приобретения гражданства тем, кто получил в РФ профессиональное образование.

Несмотря на то, что в 2004 году гражданство (на территории РФ) приняли 334 тыс. человек и катастрофический спад 2003 года (38 тыс.) преодолен, нет никаких признаков того, что власти рассматривают новых граждан как пополнение гражданского общества. Сосредоточение их на запретительном аспекте миграционной политики не позволяет решать актуальные задачи ни на одном из указанных ниже направлений.

1. Селекция потока. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уникальным ресурсом, полученным в наследство от СССР, — русскокультурным, образованным и высококвалифицированным миграционным потоком из стран СНГ. Снижение миграционной привлекательности России привело к переориентации этого потока: сотни тысяч жителей Украины, Молдавии и Закавказья стали выбирать более гостеприимные страны Европы. Осознание этого факта приходит к власти только сейчас, когда вовсю раскручен механизм «отрицательной селекции».

2. Перемещение и расселение. Для упорядочивания системы расселения необходимо определить перспективные типы/формы поселений, произвести зонирование страны, обозначить ее опорный каркас. Направляемая иммиграция – это процесс инвестирования в перспективные формы поселений. Ныне же сохраняется опасность того, что практика управления миграцией может затормозить реформу поселенческого каркаса страны.

3. Интеграция и адаптация. От успешности интеграции иммигрантов в принимающий социум в итоге зависит решение вопросов безопасности, о чем органы, обеспечивающие безопасность, обычно не слишком задумываются, всему остальному предпочитая контроль. Вопрос глубины обязательств со стороны государства требует политического решения: можно ли позволить себе патерналистскую политику в отношении соотечественников? стоит ли брать на себя социальные обязательства в масштабах, обычных для стран ЕС? Российское государство сегодня не в состоянии выполнить даже давно обещанное, оно не справляется с отдельными социальными обязательствами в отношении собственных граждан. Авторы доклада предлагают придерживаться принципа «быть гостеприимными, но не патерналистами».

4. Натурализация. По-прежнему нет ответов на принципиальные вопросы. К примеру, для каких категорий иммигрантов надо в первую очередь максимально упрощать процедуру получения гражданства: молодых и имеющих детей, но обладающих низкой или средней квалификацией, или образованных и квалифицированных, но в возрасте, близком к пенсионному? Предоставлять ли гражданство ребенку, родившемуся на территории РФ, даже если оба его родителя — иностранные граждане (то есть узаконивать ли «право почвы», как в свое время сделали США и Франция)?