Государственная служба Франции

Традиции государственной службы во Франции отличается от англо-американских. Чиновничество сыграло выдающуюся роль во французской истории последних 250 лет. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение.[29]

Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессиональногоперсонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного про­движения. Такая система организации государственной службы получила название "системы карьеры" или "системы закрытой государственной службы". Эта система применяется в большинстве европейских стран (Франции, Германии, частично в Великобритании), в Японии и в ряде стран третьего мира (Марокко)[30].

Французское законодательство полно ичетко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 г., которая содержит базовые положения.

Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является "Общий статут публичной службы", который включает четыре закона:

       - Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;

    - Закон от 11 января 1984 г., содержащийположения огосударственной публичной службе;

- Закон от 26 января 1984 г. регламентирующий местную публичную службу;

- Закон от 9 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия "государственный служащий": Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрациии администрации peгионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общихсудов.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник ". Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственное учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения); лица, работающие на государственныхпредприятиях. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусугражданских служащих. В целом служащий - это"лицо, которое назначено на постоянную должностьи введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных учрежденийгосударства или местных коллективов.[31]

В зависимости отвыполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории (класса): А, В, С, D. Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:

- Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем
образовании и исполняющихфункции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, препода­ватели среднего и высшегозвена;

- Чиновники категории В занимаютсяисполнительными функциями и набираются из числа бакалавровили лиц, имеющих равноценный диплом;

- Категории С и D соответствуют практическойработе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 г. принято решение о ликвидации категории D.

Данная классификация призвана внести большую стройность в систему государственной службы.[32]

Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающаявозможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.

Прием на государственную службуопределяетсяпринципом равен­ства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразноих способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами".

Важнейшимпринципом государственной службы является конкурс.Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование[33]. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.[34]

Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновникамипо политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и при­надлежности к какой-либо политической организации. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвоватьв деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.[35]

Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание.

Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статута о государственных служащих.

Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальнуюшколу администрации, руководит межведомственными штатами.

Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладают президент республики и правительство (министры). Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.

Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает осо­бые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствие с принципом участия чиновников в самоуправлении существуетчетыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителейадминистрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетныетехнические комиссии; советы по гигиене и охране труда.

Если говорить о французском чиновничестве в целом, то оно собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий.[36] В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита граж­данской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлин­но замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений.

Опыт Франции представляет большой интерес для стран, принадлежащих, как и она, к континентальной государственно-политической семье. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов.[37]