Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности

 

В современных условиях модернизации государственных институтов большое значение имеют не только нормативные правовые акты Президента, направленные на создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти*(330), с сохранением, конечно же, основ системы федеральных органов исполнительной власти, заложенных проведением административной реформы, но и теоретические наработки исследователей, являющиеся научной основой реформирования механизма государства.

Принципиальное теоретическое значение, на наш взгляд, имеет ответ на вопрос - какое место в системе юридической деятельности занимает ведомственное нормотворчество и каковы его перспективы? Такая постановка вопроса обусловлена, прежде всего, тем, что в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно пропагандируя вполне состоятельную идею "верховенства закона", предлагали полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков понимали и понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные правовые акты в правовом регулировании различных сфер в социуме*(331).

По нашему мнению, становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать, если исходить из общетеоретических положений, наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов в социуме. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая бы не имела ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества, направленного, главным образом, на проведение карательной репрессивной политики.

Обозначив свое отношение к данному типу юридической деятельности, необходимо определить и методы его изучения. Рассмотрев существующее многообразие различных методов, приоритеты здесь были отданы системно-структурному подходу. При этом наш выбор был обусловлен следующими обстоятельствами.

Во-первых, тем, что ведомственное нормотворчество может быть рассмотрено как вид нормотворчества.

Во-вторых, как определенный тип юридической деятельности компетентных лиц федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, особенностью указанного подхода является то, что он включает в свой арсенал различные виды, имеющие свою специфику. В связи с этим при исследовании данной проблемы нами были применены такие виды системно-структурного метода, как: типологический; функциональный; аксиологический.

Однако прежде чем обратиться к типологии, как методу исследования, необходимо сделать одно уточнение. Юридическая деятельность, как и система права вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей. При этом структура юридической деятельности имеет свою особенность, которую характеризуют объекты и субъекты этой деятельности, имеющие свои определенные цели и задачи, что в общем то и способствует построению системы.

Что же касается нашего предмета исследования, то здесь следует отметить, что нормотворчество как отдельный тип системы юридической деятельности само включает в себя различные виды нормотворчества, которые и обусловливают возникновение, функционирование и совершенствование иерархической системы нормативных документов. Из этого следует, что понятие иерархии является ключевым, базовым, когда речь идет о такой категории, как "система". Применительно к Российской Федерации, как мы уже указывали, можно выделить следующие виды нормотворчества:

- нормотворчество народных масс в виде референдума, когда принимается какой-либо нормативный правовой акт, имеющий глобальное значение в государстве;

- законодательную деятельность Федерального Собрания;

- нормотворчество Президента и Правительства;

- ведомственное нормотворчество;

- нормотворчество законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации;

- локальное нормотворчество.

Помимо этого, представленная иерархия видов нормотворческой деятельности обусловлена, прежде всего, компетенцией того или иного властного органа, его функциями и задачами, а также соподчиненностью, субординационными отношениями, возникающими между указанными органами власти. Важное значение для характеристики любой системы имеет ее динамический характер, то есть какие функции она осуществляет, как воздействует на социум.

Одним из первых понятие функциональной системы разработал П.К. Анохин. Так, функциональную систему он понимал как динамическую, саморегулирующуюся*(332). В данном ключе А.Г. Братко писал, что "между структурой любого государственно-правового явления и его функционированием существует объективная взаимосвязь. Помимо всего остального, суть ее состоит в том, что с изменением структуры в большей или меньшей степени изменяются и функции и, наоборот, с необходимостью изменения функций так или иначе связана необходимость изменения структуры"*(333).

Анализируя данные строки, следует указать на то, что правовая доктрина должна основываться на том, что любая социальная система обязана создаваться для реализации определенных функций и задач, а не для искусственного поддержания существования какой-либо государственной структуры. Из этого вытекает закономерность, суть которой заключается в следующем. В зависимости от обусловленных развитием общественных отношений, сложности осуществляемых функций, должны определяться и сами субъекты реализации данных направлений деятельности, а также их задачи и, конечно, структура.

Сегодняшняя ситуация характеризуется тем, что, отталкиваясь от своей компетенции, федеральные министерства и ведомства не просто регулируют отношения, которые относятся как к публичному праву (например, административному, финансовому и т.д.), так и к частному, но фактически содействуют реализации закрепленных федеральным законодателем норм большинства отраслей российской системы права. Тем не менее, анализ ведомственных нормативных актов показал, что функция регулирования, которую осуществляют все органы исполнительной ветви власти, по сравнению с другими функциями министерств и ведомств, на первый взгляд, кажется не столь значительной, однако ее не следует недооценивать. Данная функция обладает большими возможностями. Так, например, Министерство здравоохранения регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности. Министерство транспорта Российской Федерации осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере воздушного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта, дорожного хозяйства, геодезической и картографической деятельности, а также наименований географических объектов. Перечень подобных примеров можно продолжить.

Здесь уместно будет задать вопрос: не является ли ведомственный нормотворческий процесс видом законодательного процесса? Если при решении данной проблемы основываться на принципе историзма, то следует констатировать, что в советское время так и было, поскольку результаты ведомственного нормотворчества, различные инструкции и приказы фактически заменяли законодательные акты. А иной раз с помощью ведомственных норм трансформировалось и само содержание законодательных актов. Что же касается нормоконтроля за ведомственными нормативными правовыми актами, то он осуществлялся самими ведомствами, то есть как таковой контроль практически отсутствовал. Судебного контроля за законностью ведомственных нормативных правовых актов не было вообще*(334).

Продолжая отвечать на поставленный вопрос, следует отметить, что возможности регулятивной функции министерств и ведомств не должны быть безграничными. Необходима не только система контроля за ведомственными нормативными правовыми актами, но и законодательная регламентация пределов их регулирующих возможностей. В связи с этим, в демократических государствах такие пределы устанавливаются нормами, обладающими высшей юридической силой законов и регламентов.

В Российской Федерации на сегодняшний день нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определена в основном подзаконными актами, главным образом "Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Так, в ст. 1 Правил отмечается, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции*(335).

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в подпункте "а" пункта 3 говорилось, что "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности". Право на осуществление функций по принятию нормативных правовых актов федеральными министерствами закреплено и в подпункте "б" пункта 3 анализируемого акта, где говорится, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.

Для более полного представления о ведомственном нормотворчестве и его результатах необходимо провести рассмотрение тех общественных отношений, которые на сегодняшний день регулируются ведомственными нормативными правовыми актами. Проведенный анализ нормативного материала показал, что ведомственные нормативные правовые акты конкретизируют и детализируют нормы, составляющие такие фундаментальные, можно сказать "первичные" отрасли права, как административное, гражданское, земельное право. Проиллюстрируем сказанное следующим примером.

В целях реализации пункта 3 части 1 статьи 12, пункта 14 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" МВД России был принят приказ от 23 декабря 2011 года N 1298 "Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации", который по отраслевой типизации следует отнести к нормам административного права. Здесь следует заметить, что характер правоохранительной деятельности довольно противоречив. С одной стороны, органы исполнительной власти обязаны защищать права, свободы и законные интересы граждан, в том числе и право на передвижение. С другой стороны, осуществляя "полицейские" функции, сотрудники органов внутренних дел и других "силовых" министерств вторгаются в сферу "естественных" прав и свобод граждан. Все это обусловливает необходимость жесткой регламентации деятельности правоохранительных органов, как в законах, так и в подзаконных нормативных актах, поскольку невозможно регулировать все многообразие общественных отношений с помощью федеральных законов. Ведомственное правовое регулирование должно лишь разгружать акты высших органов государственной власти, освобождать их от деталей "технологического порядка", что в большинстве случаев и делается.

Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определяется не только подзаконными актами, принятыми Президентом и Правительством, но, как это уже отмечалось выше, законодательными предписаниями. Так, например, в ч. 7 ст. 3 "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права" Гражданского кодекса Российской Федерации говорится, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права. Таким образом, такие источники права, как ведомственные нормативные правовые акты, которые, наряду с законами, направлены на регламентацию гражданско-правовых отношений, позволяют не только смоделировать общественные отношения, но и увидеть реальное правовое регулирование. Исследование гражданско-правовых отношений показало: несмотря на то, что гражданское право регулирует в большинстве своем имущественные отношения, в нем часто содержатся нормы, относящиеся не к частному, а к публичному праву. Так, например, если какой-либо субъект покупает квартиру в кондоминиуме, то такие отношения следует отнести к частноправовым. Однако данную сделку в соответствии со ст. 1 и ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(336) и со ст. 131 и ст. 164 Гражданского кодекса необходимо зарегистрировать в учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иначе данная сделка будет признана недействительной (ничтожной), то есть не влекущей правовых последствий. Процедура же данного вида регистрации регламентирована приказом Минюста России от 27 июня 2003 г. N 152 "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в кондоминиумах"*(337). Из сказанного вытекает, что, регистрируя данную сделку, субъект вступает именно в публично-правовые отношения. Этот пример является одним из многочисленных свидетельств того, что сегодня идет процесс взаимного проникновения норм частного и публичного права. В современных условиях развития российской системы права без данного сочетания указанных норм вряд ли следует говорить о качестве нормативных правовых актов и их регулятивных возможностях, поскольку без учета этого требования возникает проблема появления такой "болезни" права, которая практически тормозит действия нормативных предписаний различного характера и статуса, как коллизии нормативных правовых актов.

С помощью ведомственных нормативных правовых актов осуществляется также регламентация в сфере земельных отношений. Примером может служить приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. N 412 г. "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков"*(338), который был принят в соответствии с частью 12 статьи 38 и частью 10 статьи 39 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"*(339) и вступил в силу 1 января 2009 г.

Из анализа ведомственных нормативных правовых актов стало ясно, что содержащиеся в них нормы, направлены в большинстве своем на конкретизацию и детализацию норм, составляющих такие специализированные отрасли права, как семейное право, природоресурсные отрасли (водное, горное, лесное право), экологическое право, финансовое право, выделившееся из административного права, уголовно-исполнительное право, выделившееся из уголовного права. Помимо этого, проведенный нами анализ ведомственного нормативного материала показал, что наименьшее количество ведомственных нормативных правовых документов, то есть актов развивающего нормотворчества, действует в сфере уголовно-процессуального права. Это нормативные правовые акты МВД России, направленные на организационное обеспечение норм Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", в частности, на сегодняшний день действует Приказ МВД РФ от 23 ноября 2011 г. N 1165 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о реабилитации жертв политических репрессий", который ни в одном печатном издании, так и не был официально опубликован.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод: федеральные органы исполнительной власти посредством нормотворческой деятельности в ведомственных нормативных правовых актах отражают не только политику того или иного министерства, но и исполнительной власти в целом, то есть внутреннюю политику государственной власти. Из данного вывода следует, что от того, какие надстроечные компоненты (концептуальные ценности, теоретические воззрения, принципы) взяты на вооружение разработчиками ведомственных норм, напрямую зависит содержание данных норм. В свою очередь это отразится на эффективности системы правового регулирования, а в конечном итоге на установлении того или иного вида политического режима. Следовательно, ведомственное нормотворчество можно отнести к средствам выражения государственной политики. При этом, последняя, складывается из целого ряда направлений, испытывая значительное влияние различных социальных, экономических, финансовых и других факторов. Это обусловливается многообразием общественных отношений, регламентируемых различными отраслями права. При этом, не является исключением и такой конкретизирующий законы блок нормативных актов, как ведомственные нормативные правовые акты.

Субъекты ведомственного нормотворчества активно участвуют как в работе ведомственного механизма правового регулирования, так и в действиях, направленных на запуск всего механизма правового регулирования. Это проявляется в их юридической деятельности, в процессе, направленном, прежде всего, на создание нормативных актов. Реализовывая функции подготовки и принятия нормативных актов, министерства и ведомства осуществляют конкретизацию нормативных актов, обладающих большей юридической силой, то есть происходит определенная, необходимая для действия механизма правового регулирования конкретизация законов, нормативных актов Президента и Правительства. Однако, в данном случае, в конкретизирующих ведомственных нормативных актах такой их признак, как нормативность, не является тождественным нормативности актов, обладающих большей юридической силой, поскольку он позволяет определить вспомогательную, конкретизирующую природу ведомственных нормативных правовых актов. Сказанное подтверждается тем, что конкретизирующая функция выступает особым видом функции принятия нормативных правовых актов в рамках ведомственного нормотворчества. Она применяется в тех случаях, когда конкретное решение вопроса осуществляется тем или иным органом власти, развивая логически предполагаемый вариант поведения, на который указывают, как правило, прямые ссылочные диспозиции норм законов и нормативных правовых актов высших органов исполнительной власти. Так, например, в ст. 127 Таможенного кодекса Российской Федерации содержится бланкетная норма, в которой говорится, что "таможенное оформление производится в определенных для этого местах в регионе деятельности таможенного органа Российской Федерации, в котором находится отправитель или получатель товаров, либо их структурное подразделение, и во время работы таможенного органа Российской Федерации, устанавливаемых Государственным таможенным комитетом Российской Федерации". Данная норма была конкретизирована приказом ГТК РФ от 10 июля 2003 г. N 766 "О местах таможенного оформления товаров отдельных категорий"*(340).

Конкретизацией в Российской Федерации занимаются, в основном, органы исполнительной ветви власти и высшие судебные инстанции - Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также Конституционный Суд, который осуществляет официальное толкование норм Конституции.

Говоря о конкретизации, которую осуществляют федеральные министерства, следует отметить, что в основном она реализуется посредством нормативных правовых актов и актов толкования. При этом, конкретизация, применительно к ведомственному нормотворчеству, не является самостоятельным типом юридической деятельности, а играет роль одной из основных функций, как ведомственного нормотворчества, так подзаконного нормотворчества вообще.

Другим важным направлением деятельности в рамках ведомственного нормотворчества является детализация норм, содержащихся в актах, принятых палатами парламента, Главой государства и Правительства.

Детализация, как писали И.М. Рабинович и Г.Г. Шмелева, "производится посредством такой логической операции, как анализ". По их мнению, "в отличие от конкретизации детализация представляет собой расчленение, дробление содержания правовой нормы на составные части (элементы). Причем сумма этих частей должна составлять содержание нормы. Путем детализации достигается более подробная регламентация общественных отношений"*(341).

При осуществлении детализации четко прослеживается ее подзаконный характер, проявляются субординационные связи между нормативными правовыми актами высших органов государственной власти и ведомственными нормативными правовыми актами. "В зависимости от юридической силы, - отмечает профессор М.Н. Марченко, - все формально-юридические источники располагаются по отношению друг к другу строго в иерархическом, субординационном порядке, подчиняются один другому и соответственно дополняют и детализируют друг друга"*(342).

Проследим это на следующем примере иерархической зависимости нормативных правовых актов. Так, анализ законодательства показал, что основные, то есть "первичные" нормы содержатся в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", а их дальнейшая детализация осуществлена в постановлении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 18 июня 2003 г. N 03-30/пс "О стандартах эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг". В частности, в данном документе была подробно изложена процедура эмиссии акций, облигаций и опционов эмитента, регламентировались все этапы эмиссии. Таким образом, становится видно, что детализация осуществляется в тех случаях, когда законодатель при подготовке норм предвидит и предполагает дальнейшее развитие норм, обладающих высшей юридической силой, когда ведомство, исходя из своей нормотворческой компетенции, устанавливает порядок осуществления "первичных" норм. Из этого следует, что в ведомственных нормативных правовых актах, как правило, содержатся не материальные нормы права (это прерогатива законов), а в большей степени нормы процессуального характера. С помощью последних, материальные нормы воплощаются в жизнь, то есть процессуальные нормы способствуют осуществлению различных видов прав, законных интересов и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Происходит это посредством закрепления в ведомственных нормативных актах различных технологий, связанных с реализацией норм законов и других нормативных актов.

Говоря об организационном обеспечении норм законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, следует отметить, что данную функцию не следует путать с организационными мероприятиями, поскольку она выражается в нормах ведомственных нормативных документов, а не в осуществлении вспомогательных действий, направленных на реализацию различных по характеру правового регулирования, юридической силе, отраслям права и по другим критериям видов норм права. Именно организационное обеспечение и проявляется в большей степени в детализации "первичных норм". Из сказанного вытекает, что в большинстве случаев понятия детализации и организационного обеспечения совпадают.

Однако, здесь сразу можно поставить вопрос: какие нормы, нуждающиеся в детализации, считаются первичными, то есть только ли нормы законов? При ответе на данный вопрос следует учитывать два обстоятельства. Во-первых, можно подойти с формально-теоретических позиций и дать конкретный ответ - это нормы, содержащиеся в различных законодательных актах. Во-вторых, отвечая на поставленный вопрос, можно опираться на практический опыт, широко применяя социологический подход. В последнем, используемая методика предполагает четкую констатацию фактов. Таким образом, применяя данный метод, мы приходим к выводу, что "первичные" нормы - это нормы права, содержащие базовые, основополагающие правила, не исключающие, в силу динамики общественных отношений, их дальнейшую детализацию и конкретизацию. По общему правилу, вытекающему из положений общей теории права, следует, что "первичные" нормы содержатся исключительно в законах. Однако, как показывает анализ нормативной базы, "первичные" нормы могут содержаться не только в законах, но и в подзаконных актах, то есть в указах Президента и даже в ведомственных нормативных правовых актах. Такое положение вещей говорит о наличии особого рода пробелов в праве, пробелов именно законодательного регулирования. Поэтому определенной проблемой ведомственного нормотворчества является опережающее нормотворчество. Смысл последнего заключается в том, что в современных условиях иной раз принимаются подзаконные нормативные правовые акты, которые не конкретизируют и детализируют законодательные положения, а по-своему регламентируют общественные отношения исходя из позиций ведомственной целесообразности. Здесь справедливо будет задать вопрос: могут ли заниматься опережающим нормотворчеством федеральные министерства и ведомства? Очевидно, могут, но крайне редко и только в том случае, если данные полномочия на принятие "первичных" норм им делегированы Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. При этом ведомственные нормативные правовые акты должны содержать нормы, не противоречащие общепризнанным международным принципам и нормам, а также и федеральному законодательству.

При взгляде с формальной стороны следует указать, что кроме основных функций, можно также выделить ряд подфункций, которые осуществляют не субъекты ведомственного нормотворчества, то есть те органы и должностные лица, которые принимают нормативные документы, а субъекты, обеспечивающие ведомственный нормотворческий процесс на его различных стадиях (правовые департаменты, юридические службы и т.п.). Это подфункции согласования, визирования проектов нормативных правовые актов, государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и т.д. В данном случае указанные подфункции всецело совпадают со стадиями ведомственного нормотворческого процесса.

Традиционно нормотворчество теоретики права называли определенной формой реализации функций государства*(343), формой осуществления функций государства*(344), либо правовыми формами реализации государственной власти*(345). До недавнего времени данная проблема не являлась предметом исследования, поскольку рассматривалась в основном в учебниках, да и то в рамках отдельных параграфов. Комплексное исследование теоретико-методологических основ регулирования и форм реализации функций государства было проведено М.А. Бухтеревой. При этом автор использовал такой подход, как деление всех форм осуществления функций государства на правовые и неправовые, расширяя традиционный список правовых форм, в который входят правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность, такими формами, как договорная и распорядительная*(346).

Применяя функциональный метод, следует задать вопрос: является ли ведомственное нормотворчество формой реализации функций государства? Как показывает практика государственного строительства, реально существуют различные уровни реализации функций государства. Так, к первому, основополагающему, уровню следует отнести законодательную, правоприменительную, контрольно-надзорную, судебную деятельность органов государства. Другие уровни реализации функций государства практически соответствуют структуре государственных и муниципальных органов власти, при этом каждому уровню реализации функций государства присущи свои особенности. Не является исключением и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее, первоначальный анализ практической деятельности министерств и ведомств может навести на мысль, что формы осуществления функций государства в деятельности федеральных органов исполнительной власти ничем не отличаются от других уровней реализации функций государства.

Здесь следует отметить, что формы реализации функций государства посредством федеральных министерств и ведомств, кому бы они ни подчинялись, характеризуются своими особенностями. С помощью ведомственного нормотворчества происходит реализация практически всех основных функций государства. Проиллюстрируем сказанное на примерах. Известно, что большинство теоретиков одной из основных функций государства считает экономическую функцию. Естественно, что без надлежащего осуществления последней становится невозможной реализация и других функций. Ведомственное нормотворчество, являясь определенным элементом правотворческой формы осуществления функций государства, способствует реализации положений законов в различных областях деятельности. Так, например, в целях реализации Федерального закона "О финансово-промышленных группах", направленного на осуществление экономической функции государства, действуют пять ведомственных нормативных актов, среди которых Распоряжение Минтранса РФ от 16 марта 2004 г. N ИС-108-р "О внесении изменений и дополнений в распоряжение Минтранса России от 31 декабря 2003 г. N 1173-р "О мерах по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год".

Таким образом, из анализа ведомственных нормативных правовых актов следует, что федеральные органы исполнительной власти посредством таких типов юридической деятельности, как конкретизация и детализация, участвуют в реализации практически всех функций государства. При этом, указанные типы деятельности сами выступают определенными функциями ведомственного нормотворческого процесса. Но без такой формы, как ведомственное нормотворчество, реализация функций государства осуществляется крайне редко. Из сказанного вытекает закономерность, что типы юридической деятельности составляют слаженную, работоспособную систему, которая не должна допускать сбоев и перекосов. При этом типы юридической деятельности выступают в роли определенных юридических средств-действий механизма правового регулирования.

Подводя итоги исследования данной проблемы, можно сделать вывод, определяющий аксиологическое значение ведомственного нормотворчества, смысл заключается состоит в том, что главной его задачей, основным направлением является налаживание и осуществление работы, направленной, в первую очередь, на создание норм, устанавливающих посредством конкретизации и детализации структурные связи между нормами законов и различными правореализующими формами, а во вторую - на отмену и внесение корректировок (изменений) в ведомственные нормативные правовые акты. Таким образом, следует говорить об особой функции развивающего нормотворчества, которая выступает необходимым связующим элементом между нормами законов, моделирующих различные общественные отношения, и правоприменением.