2020-04-20
985
Одним из сложных и не имеющих однозначного решения в теории и на практике вопросов, связанных как с определением участников координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и в целом с осуществлением правоохранительной деятельности в государстве, является определение понятий «правоохранительная (охранительная) деятельность» и «правоохранительный орган». Об этом свидетельствуют многочисленные публикации ученых и практиков, судебная, прокурорская и иная правоприменительная практика, предложения по совершенствованию законодательства, правовые мнения и заключения научных организаций[36].
Одной из основных причин такого положения является отсутствие четкого законодательного определения этих понятий.
Вместе с тем следует отметить, что первостепенное значение среди функций государства традиционно отводится функции, обеспечивающей охрану собственности, охрану правопорядка, защиту прав и свобод личности, которая зачастую именуется охранительной (правоохранительной, охранно-защитной) функцией. Соответственно, в качестве основной формы реализации охранительной функции и одновременно способа осуществления государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) с государственно-правовых позиций принято рассматривать правоохранительную деятельность, а к основным субъектам этой деятельности относить правоохранительные органы.
|
|
|
Конституционные основы осуществления правоохранительной функции, как и других основных направлений деятельности российского государства, сосредоточены преимущественно в преамбуле и первой главе Основного закона страны. В числе этих конституционных положений следует выделить ст. 2, объявляющую человека и его права высшей ценностью и обязывающую государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; предписания ч. 4 ст. 3 и ч. 3 ст. 4, направленные на обеспечение охраны государственной власти, целостности и неприкосновенности государства; содержание ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9, определяющих обязанности государства охранять и защищать труд и здоровье людей, все виды собственности, землю и другие природные ресурсы и др.
Вместе с тем понятие и содержание «охранительной» функции, а также «правоохранительной деятельности», «правоохранительных органов» в Конституции Российской Федерации, также как и в других законах, не раскрываются.
В ст. 72 Конституции Российской Федерации указывается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: «кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат» (п. «л» ч. 1). Из содержания данной конституционной нормы делаются различные выводы.
|
|
|
Общепринятым считается то, что судебные органы, а также адвокатура и нотариат не относятся к правоохранительным органам или они имеют специфические отличия, обусловленные их основным функциональным назначением.
Отсутствуют четкие формулировки понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» и в федеральных законах, и в других нормативных правовых актах Российской Федерации, имеющих ссылки на эти понятия.
К примеру, Федеральный закон от 25 июля 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[37], предусматривающий (в редакции, действующей до 01 января 2016 г.) в качестве вида федеральной государственной службы правоохранительную службу для лиц, осуществляющих правоохранительную деятельность, к данному виду деятельности относит деятельность по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако эти виды деятельности разнопорядковые. Деятельность по борьбе с преступностью является фактически составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. В свою очередь обеспечение законности и правопорядка способствует обеспечению безопасности. А защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность любого государственного органа.
В Федеральном законе от 03 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»[38] предусмотрено в соответствующих разделах выделение бюджетных средств на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, причем и для таких органов, как прокуратура, Минюст России, МЧС России, Федеральная фельдъегерская служба, Следственный комитет Российской Федерации и др.[39] В свою очередь в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[40] указывается, что в целях обеспечения государственной и общественной безопасности: совершенствуется структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, реализуется Национальный план противодействия коррупции, формируется долгосрочная концепция комплексного развития и совершенствования правоохранительных органов и спецслужб, укрепляются социальные гарантии их сотрудников, совершенствуется научно-техническая поддержка правоохранительной деятельности.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» (ч. 6 ст. 5) к числу правоохранительных органов, деятельность которых координирует прокуратура, отнесены органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации.
В Федеральном законе 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[41] закреплен общий перечень должностных лиц правоохранительных органов, в число которых включены прокуратура, ФСИН России, ФСКН России, ФССП России, Следственный комитет Российской Федерации.
Ряд этих правоохранительных органов указан в ст. 8 Закона о прокуратуре и в Положении о координации.
Об осуществлении правоохранительной деятельности судебной властью свидетельствует постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1406 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы»[42], в котором указано, что судебная система, исполняя роль общественного арбитра, защищает одновременно все сферы деятельности, регулируемые правом, обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, имущественные и неимущественные права граждан и юридических лиц.
|
|
|
Анализ данных законов и иных правовых актов свидетельствует об отсутствии правовой определенности относительно понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы». Наряду с этим можно утверждать, что понятие «правоохранительная деятельность», выступая в качестве формы реализации охранительной функции государства, является весьма объемным понятием, «комплексной многоуровневой системой»[43], и ее основное содержание составляет охрана и защита как прав граждан, юридических и иных лиц, собственности, правопорядка, так и самого права от каких бы то ни было нарушений, а к субъектам ее осуществления относятся преимущественно органы государственной власти, наделенные полномочиями по применению мер принудительного характера. Однако, к сожалению, до настоящего времени правовая наука не выработала единого подхода к данному ключевому понятию, широко употребляемому в научной литературе, нормативных правовых актах и применяемому на практике.
Вместе с тем, исходя из существа изложенных конституционных и других законодательных положений, регулирующих отношения, связанные с реализацией охранительной функции государства, представляется возможным сделать следующие выводы.
Во-первых, правоохранительная деятельность непосредственно связана с функциями [видами (основными направлениями) деятельности] соответствующих субъектов отношений, к числу которых большинство исследователей рассматриваемой деятельности относят:
– правосудие;
– прокурорский надзор;
– уголовное преследование;
– охрану общественного порядка, обеспечение правопорядка;
– расследование преступлений (дознание и предварительное следствие);
– оперативно-розыскную деятельность;
– исполнение решений судебных и иных органов, а также наказаний;
– оказание юридической помощи для защиты нарушенных прав, в том числе защиты по уголовным делам и др.
Во-вторых, правоохранительная деятельность осуществляется многими государственными органами, однако для ряда из них, к которым относятся органы судебной власти[44], органы прокуратуры, органы МВД России, ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФССП России, МЧС России, Следственный комитет Российской Федерации, ФТС России, исходя из их социального и функционального предназначения, эта деятельность является одним из основных и главных видов (направлений) деятельности.
|
|
|
К числу этих органов нередко относят и адвокатуру, призванную обеспечивать реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации (ст. 48) права каждого человека и гражданина на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в определенных случаях пользоваться помощью адвоката (защитника).
Вместе с тем общепринятым, как указывалось, считается, что судебные органы, а также адвокатура и нотариат не относятся к правоохранительным органам или они имеют специфические отличия, обусловленные их основным функциональным назначением[45].
Помимо такого общего подхода к определению понятия правоохранительного органа следует отметить, что из этого числа органов принято выделять государственные органы, наделенные, во-первых, полномочиями по применению мер государственного принуждения, во-вторых, осуществляющие функции по борьбе с преступностью, т. е. связанные с выявлением, раскрытием, пресечением, предупреждением, расследованием преступлений (функции дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности), а также с осуществлением прокурорского надзора, исполнения уголовного наказания, охраны общественного порядка и безопасности[46].
Еще более конкретный подход фактически использован при формировании состава Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. В качестве постоянных членов данного совещания, помимо Генерального прокурора Российской Федерации, являющегося его председателем, включены первые руководители государственных органов, которые наделены хотя бы одной из правоохранительных функций: дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскная деятельность.
В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие в Российской Федерации осуществляют: следователи Следственного комитета Российской Федерации, следователи Федеральной службы безопасности Российской Федерации, следователи органов внутренних дел, следователи органов по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ.
Из системного толкования положений ст. 40, 151, 157 УПК РФ следует, что органами дознания в Российской Федерации являются: органы внутренних дел, пограничные органы федеральной службы безопасности, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся иные, не перечисленные в ст. 40 УПК РФ органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
В силу ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[47] на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:
1) органов внутренних дел Российской Федерации;
2) органов федеральной службы безопасности;
3) федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны;
4) таможенных органов Российской Федерации;
5) службы внешней разведки Российской Федерации;
6) федеральной службы исполнения наказаний;
7) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
8) органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации.
Как следует из приведенных норм законодательства, наряду с органами Министерства внутренних дел России, Федеральной службы безопасности России, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков России, Федеральной таможенной службы России (указанными в законе и положении как участники координационной деятельности) правоохранительными функциями обладают: Следственный комитет Российской Федерации, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы МЧС России, органы Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральная служба государственной охраны, Служба внешней разведки Российской Федерации, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований органов, в которых законом предусмотрена военная служба.
На наш взгляд, при определении понятий «участники (субъекты)» координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, следует учитывать как законодательное регулирование координационных отношений, так и теоретические основы и практику осуществления координационной деятельности.
В разделе 3 Положения о координации, именуемом «Полномочия участников координационной деятельности», в первую очередь речь идет о составе координационного совещания, в который входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или лица, исполняющие их обязанности (члены совещания). При этом данное координационное совещание выступает в двух значениях.
С одной стороны, это координационное совещание (совет) является постоянно действующим координационным органом, которое функционирует в постоянном режиме и осуществляет руководство всей координационной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью на определенном уровне, территории, объекте или сфере координации.
На межгосударственном уровне функционирует Координационный Совет Генеральных прокуроров СНГ, членами которого являются генеральные прокуроры государств – участников СНГ и возглавляющий его председатель – Генеральный прокурор Российской Федерации.
На федеральном уровне, как уже указывалось, действует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в составе Генерального прокурора Российской Федерации (председатель совещания) и членов совещания: министра внутренних дел Российской Федерации, директора ФСБ России, директора ФСКН России, председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя ФТС России, директора ФССП России, директора ФСИН России в соответствии с Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 14 февраля 2014 г.
На региональном уровне функционируют координационные совещания во главе с председателем – прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации, а в состав этих координационных совещаний входят военные и иные специализированные прокуроры, руководители следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и руководители других правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Российской Федерации, в том числе руководители такого же уровня других специализированных правоохранительных органов, в частности подразделений таможенных органов, органов внутренних дел на транспорте.
На местном (муниципальном) уровне на постоянной основе образуются и осуществляют деятельность координационные совещания, возглавляемые прокурорами городов, районов, членами которых являются, помимо руководителей органов внутренних дел, подразделений ФСБ России, ФСКН России, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, также руководители уголовно-исполнительных инспекций, подразделений службы судебных приставов. Кроме того, в состав координационных совещаний данного уровня включаются начальники территориальных отделов (отделений, инспекций) структурных подразделений территориальных органов МЧС России, в сферу ведения которых входят вопросы осуществления государственного пожарного надзора[48] на территории города, района (органа государственного пожарного надзора по городу, района, отдела надзорной деятельности по городу, району).
В качестве членов этих координационных совещаний могут привлекаться специализированные прокуроры, руководители специализированных органов внутренних дел и других правоохранительных органов, дислоцирующихся в городе, районе.
На межрегиональном уровне, в федеральных округах в настоящее время подобных постоянно действующих координационных совещаний не образуется. В соответствии с положениями об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденных Генеральным прокурором Российской Федерации 27 мая 2015 г. (п. 3.2), данные управления обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и правонарушениями. Таким образом, основной формой их координационной деятельности на межрегиональном уровне являются межведомственные совещания, заседания которых проводятся, как правило, под председательством заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, курирующего соответствующий федеральный округ.
Председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах является заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Главный военный прокурор[49].
На основании п. 1.1 соответствующего Регламента[50] в состав данного координационного совещания входят руководители Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Департамента военной контрразведки и Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Главного командования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федерального агентства специального строительства.
На нижестоящих уровнях военной прокуратуры помимо соответствующих прокуроров округов, гарнизонов в состав координационных совещаний входят командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений, начальники гарнизонов[51], так как они реализуют полномочия и обязанности органа дознания, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 40, п. 4 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Членами координационных совещаний также являются руководители управлений (отделов) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, управлений военной контрразведки ФСБ России, управлений и отделов ФСБ России по военным округам и флотам, округу Военно-воздушных сил и противовоздушной обороны[52], внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, группам войск, объединениям центрального подчинения, отделов ФСБ России по объединениям, соединениям, воинским частям, гарнизонам, военным образовательным учреждениям профессионального образования, организациям Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов[53].
В связи с изменениями в п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания в настоящее время относятся и начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации. На основании п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»[54] военная полиция выполняет в пределах своей компетенции правоохранительные функции в сфере борьбы с преступностью. Следовательно, начальники органов военной полиции также должны включаться в качестве членов в состав координационных совещаний, которые организуются под руководством военных прокуроров.
Таким образом, все перечисленные выше должностные лица (первые руководители возглавляемых ими органов), входящие в состав постоянно действующих координационных совещаний, по своему статусу являются субъектами (участниками) координационных отношений, возникающих и реализующихся в процессе координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью.
Второе назначение координационного совещания состоит в том, что оно выступает в качестве основной формы координационной деятельности правоохранительных органов посредством периодического проведения заседания этого совещания, обсуждения на этом заседании вопросов, относящихся к координационной деятельности, и принятия согласованных решений, обязательных для исполнения руководителями правоохранительных органов в части, относящейся к ведению и компетенции этих органов.
Из этой функции координационного совещания следует, что в роли участников (субъектов) координационной деятельности кроме членов совещания и его председателя выступают правоохранительные органы, которые в соответствии с п. 8 Положения о координации участвуют в реализации решений координационного совещания. Не случайно во всех постановлениях координационных совещаний в качестве основных исполнителей указываются конкретные правоохранительные органы.
Что касается других должностных лиц правоохранительных органов, руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научных и педагогических работников, представителей средств массовой информации, то они, как следует из содержания п. 9 Положения о координации, приглашаются для участия в заседании координационного совещания. Соответственно их, по нашему мнению, и следует рассматривать в качестве приглашенных лиц, а не участников (субъектов) координационных отношений и, соответственно, координационной деятельности. Это относится и к представителям органов контроля и других государственных органов, привлекаемых для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании. Аналогичным образом и все органы и организации, не являющиеся в обозначенном выше понимании правоохранительными, но принимающие участие в координационной деятельности, в реализации координационных мероприятий на условиях взаимодействия, не могут именоваться полноценными участниками (субъектами) координационной деятельности.
В числе таких органов в Положении о координации отдельно выделены суд и органы юстиции.
С учетом необходимости неукоснительного соблюдения принципа самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их особого процессуального статуса председатели судов в состав координационных совещаний не входят.
Согласно разделу 4 Положения о координации в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с судами и органами юстиции проводится взаимодействие в следующих согласованных формах:
– взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;
– использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;
– совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;
– проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;
– направление совместных информационных писем, справок, обзоров;
– участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Участие председателей судов в проведении координационных совещаний, безусловно, положительный момент, позволяющий достичь необходимого уровня правоприменительной практики на определенной территории, выявить типичные ошибки и недостатки, допускаемые правоохранительными органами в борьбе с отдельными видами преступлений.
Наряду с судами правоохранительные органы в процессе координационной деятельности взаимодействуют с органами законодательной (представительной), исполнительной власти, а также контролирующими органами, руководители которых членами координационных совещаний быть не могут. В случае их участия в качестве приглашенных участников решения координационного совещания не являются для них обязательными, а носят лишь рекомендательный характер.
Руководители правоохранительных органов (или лица, исполняющие эти обязанности) как участники (субъекты) координационной деятельности вправе: быть членами координационных совещаний; делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они: участвуют в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; согласовывают постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.
Председатель координационного совещания:
– созывает координационное совещание;
– истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности;
– организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов;
– назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания;
– подписывает постановление координационного совещания по согласованию с членами координационного совещания.
В литературе вопросы о критериях, по которым можно выделить участников (субъектов) координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, т. е. органы, относящиеся к числу правоохранительных, в законодательном порядке предлагается решать по-разному.
Ряд ученых считают, что эту проблему можно решить посредством четкого закрепления понятия «правоохранительная служба», принятия закона о правоохранительной службе[55]. Другие исследователи выражают сомнение в правильности этой позиции по той причине, что, к примеру, органы ФСБ России, несмотря на те функции, которые они выполняют, не могут быть отнесены к правоохранительным органам, поскольку их сотрудники – военнослужащие, т. е. представители военной, а не правоохранительной службы[56]. Вместе с тем следует отметить, что законодателем в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[57] внесены изменения[58], которыми из системы государственной службы исключена «правоохранительная служба» как вид государственной службы.
Исходя из этого, заслуживает внимания, на наш взгляд, выход из этого положения путем замены понятия «правоохранительный орган» на «государственный орган, участвующий в борьбе с преступностью и коррупцией», который используется в Законе Республики Беларусь от 08 мая 2007 г. № 2220-3 «О прокуратуре Республики Беларусь»[59]. Подобный подход применен и в Республике Казахстан, где в соответствии с Положением о Координационном совете по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью, утвержденным Указом Президента Казахстана от 02 мая 2011 г. № 68, четко определен состав этого органа, включающий постоянных членов и членов совета с временно делегированными полномочиями[60].
В теории и на практике высказываются предложения о необходимости расширения круга участников (субъектов) координационной деятельности по борьбе с преступностью посредством наделения отдельных контролирующих органов функциями по производству оперативно-розыскной деятельности, дознания или предварительного следствия. При этом в первую очередь это относится зачастую к Росфинмониторингу как государственному органу, уполномоченному выявлять признаки преступлений в финансовой сфере. Также имеются предложения о создании специализированной службы по борьбе с финансовыми преступлениями как обособленного федерального органа, которую предлагается именовать Федеральной службой по расследованию финансовых преступлений[61].
Вместе с тем, как показывают результаты опросов прокурорских работников, 58,8 % опрошенных лиц полагают, что необходимость наделения контрольно-надзорных органов перечисленными функциями отсутствует, и только 28, 1 % из этих работников считают, что это будет способствовать повышению эффективности координации деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере[62]. Также следует отметить, что из числа сторонников расширения состава участников «прокурорской» координации 57,4 % предлагают наделить дополнительными функциями ФНС России, 45,2 % – ФМС России и только 39,1 % – органы Росфинмониторинга.
Сравнительно узкий круг участников «прокурорской» координации свидетельствует о ведомственной направленности данной функции[63]. При этом сущность «ведомственности» координации заключается не только в том, что она охватывает деятельность незначительного круга участников (правоохранительные органы), но и в том, что прокуратура согласовывает и объединяет усилия органов, выполняющих только функции, направленные непосредственно на борьбу с преступностью, и не задействует всю мощь государства – все ветви власти, а также институты гражданского общества. Дополнительным обоснованием является также то, что координация на государственной основе должна подкрепляться соответствующей правовой базой, адекватным ресурсным обеспечением правоохранительных органов, обеспечением надлежащего кадрового потенциала работников правоохранительных органов[64].
Вместе с тем со стороны государства избран несколько иной путь объединения усилий государственных структур по борьбе с преступностью, в том числе по таким видам преступлений, как коррупция, терроризм, незаконный оборот наркотиков, представляющим серьезную опасность национальной безопасности страны и носящим зачастую организационный характер.
Для выработки стратегии борьбы с этими видами преступлений образованы Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией[65], Национальный антитеррористический комитет[66], антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Создана специальная структура – Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, которая наделена полномочиями по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ[67].
Значительная роль в предупреждении и противодействии преступности в сфере безопасности дорожного движения отводится МВД России, на которое Правительством Российской Федерации возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения[68].
Формирование подобных структур, «координаторов по направлениям» борьбы с преступностью, выполняющих консолидирующую роль в объединении сил и средств государства по противодействию преступности, можно рассматривать как позитивные инициативы со стороны государства в деле борьбы с преступностью.
С другой стороны, к примеру, деятельность антитеррористических комиссий или координационная деятельность органов ФСКН России пересекается с действиями прокуратуры как координационного органа в сфере противодействия преступности, и происходит смешение их компетенции.
В связи с этим прокурор хотя и становится «координатором координаторов»[69], но, как свидетельствует практика, подобное положение фактически не проявляется должным образом в его координационной и прокурорско-надзорной деятельности. До настоящего времени нет ни одного решения координационного совещания, особенно на федеральном уровне, в котором упоминалось бы о поручении, к примеру, ФСКН России как координатору деятельности органов исполнительной власти в области противодействия незаконному обороту наркотиков выполнить определенные согласованные действия, организовать проведение совместных с координируемыми органами мероприятий и т. д. В полной мере это относится и к другим участникам координации, таким как ФСБ России, МВД России и др.
Вместе с тем представляется, что подобные поручения являются вполне допустимыми, а в отдельных случаях и вовсе целесообразными, так как их реализация позволяла бы повысить эффективность координационной деятельности посредством объединения усилий более широкого круга государственных структур на конкретном направлении борьбы с преступностью.
Одновременно следует иметь в виду, что прокурор при осуществлении координационной деятельности обязан выполнять и свои надзорные обязанности, а именно: надзирать за законностью ведения участниками координации борьбы с преступностью и коррупционными правонарушениями, принимать при наличии оснований соответствующие меры прокурорского реагирования. Соответственно и по отношению к «координаторам направлений» борьбы с преступностью прокурор, на наш взгляд, обязан осуществлять надзор за исполнением законов этими органами по координации деятельности соответствующих государственных органов.
Однако такое двойственное положение прокурора, совмещение у него двух различных функций свидетельствует, как считают отдельные исследователи, о наличии определенного противоречия. По их мнению, получается, что прокурор, с одной стороны, при реализации координационных полномочий обязан к тем же членам координационного совещания относиться как к равноправным партнерам, достигать консенсуса по их согласию на участие в том или ином координационном мероприятии или выполнять их предложения, к примеру, о созыве координационного совещания. А с другой стороны, при допущении членом координационного совещания нарушения законов о борьбе с преступностью, фактически одновременно предостерегать его о недопустимости нарушения закона или принимать другие меры прокурорского воздействия.
Исходя из этого, очевидно не случайно в период с 1992 по 1995 г. функция координации в законодательном порядке была исключена из ведения российской прокуратуры.
В то время профессор В. П. Рябцев писал также о том, что наделение прокуратуры самостоятельной функцией координации деятельности правоохранительных органов несовместимо с общим принципом непротиворечивости функций одного и того же органа. Данная функция противоречит, по этому его обоснованному мнению, надзорным полномочиям прокуратуры[70].
Вместе с тем, по мнению других авторов, выполнение координационной функции вполне оправдано правовым положением прокуратуры как надзорного органа; что между участниками скоординированного взаимодействия не возникают прокурорско-надзорные правоотношения; что реализация координационной функции не означает административного вмешательства в деятельность поднадзорных органов и должностных лиц со стороны прокуратуры, которая выступает в качестве инициатора проведения мероприятий по противодействию преступности[71]. Подобная аргументация оказалась более убедительной и подтвердилась многолетней плодотворной координационной деятельностью прокуратуры в сфере борьбы с преступностью[72].
Соотношение координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и взаимодействия прокуратуры с государственными органами по обеспечению правопорядка и противодействию правонарушениям
Сложившаяся практика правового регулирования многих вопросов взаимодействия и координации деятельности государственных органов в различных сферах отношений[73], в том числе в области борьбы с преступностью и коррупцией посредством издания нормативных правовых актов Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, в последние годы дополнена Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» (далее – Указ)[74]. Данный Указ издан в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка в стране и внес определенные изменения в координационную деятельность правоохранительных органов, осуществляемую прокурорами, в том числе связанную с составом участников новых координационных совещаний, а также с разграничением предметов координации деятельности соответствующих органов по борьбе с преступностью и по обеспечению правопорядка.
Кроме того, по мнению отдельных известных исследователей координации[75], этим Указом позиции координации, осуществляемой прокуратурой, только укрепились, и создались дополнительные предпосылки для того, чтобы эта деятельность стала составной частью общего процесса противодействия преступности, осуществляемого на государственной основе и, в первую очередь, под руководством органов исполнительной власти.
В соответствии с данным Указом руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена обязанность по образованию постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. При этом указанные координационные совещания по целям, задачам, предмету деятельности существенным образом отличаются от координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.
Согласно Указу основные задачи координационных совещаний по обеспечению правопорядка заключаются в следующем:
а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;
б) анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;
в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;
г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Основная же цель координации деятельности по борьбе с преступностью, как ранее указывалось, состоит в повышении ее эффективности, а предмет координации ограничен борьбой с преступностью и коррупционными правонарушениями.
Вместе с тем прокурорам субъектов Российской Федерации было предписано обеспечить эффективное взаимодействие с этими постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах Российской Федерации. При этом первоначально прокурорам было указано на необходимость принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе создаваемых в регионах координационных совещаний по обеспечению правопорядка на основании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”»[76].
Затем после отмены этого приказа[77] на продолжение участия в работе этих координационных совещаний, на необходимость отражениия информации об указанной деятельности в отчете по форме КДПО и докладах по итогам года прокурорам было указано в Информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2014 г. № 29-32-2014 «Об участии прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации». Обоснованием этого является то, что координационные совещания по обеспечению правопорядка наряду с выработкой и принятием решений стратегического характера являются действенным инструментом реагирования на возникающие проблемы в этой сфере. С момента их создания существенно улучшилось взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровня, местного самоуправления, правоохранительных органов. Более системно стали решаться задачи и в сфере борьбы с преступностью.
Обобщение практики[78] деятельности прокуроров на данном направлении свидетельствует, что их основные усилия сосредоточиваются на внесении предложений о включении конкретных и адекватных состоянию криминогенной обстановки мер в планы деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации, подготовке необходимых материалов во исполнение запланированных мероприятий, а также на непосредственном участии прокуроров субъектов Российской Федерации в работе таких совещаний.
Среди предложений, вносимых прокурорами субъектов Российской Федерации для формирования комплексных планов деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка, следует выделить предложения о существенном повышении эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка, принятии адекватных состоянию преступности комплексных профилактических решений. К их числу относятся решения, направленные на реализацию органами власти полномочий в сфере безопасности на территории областных центров, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних, обеспечения антитеррористической и противопожарной защищенности объектов социального назначения.
Анализ практики показал, что фактически повсеместно на заседаниях координационных совещаний по обеспечению правопорядка принимаются решения и координируются мероприятия, направленные на:
– активизацию противодействия терроризму, экстремизму, разжиганию межнациональных и межконфессиональных конфликтов, в том числе в неформальной молодежной среде;
– противодействие коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
– соблюдение миграционного, земельного, градостроительного законодательства, оптимизацию использования иностранной рабочей силы;
– предотвращение и выявление нецелевого использования бюджетных средств, повышение эффективности использования организациями жилищно-коммунального комплекса финансовых ресурсов;
– профилактику преступности и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, в частности на реализацию государственных и муниципальных программ по профилактике правонарушений;
– организацию противодействия распространению наркомании и борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также осуществление мер по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией.
Таким образом, проблемы, выносимые на обсуждение на совещаниях указанной категории, в целом отличаются актуальностью и требуют, чтобы к их решению подключались все заинтересованные территориальные органы федеральных органов государственной власти, органы прокуратуры, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Совместная реализация правоохранительными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации принятых совещаниями организационно-распорядительных документов способствует укреплению законности, оздоровлению криминальной обстановки. Такая работа приносит свои результаты, что позволяет зачастую органам государственной власти многих субъектов Российской Федерации по инициативе участников этих совещаний (в основном прокуроров) принять решения об увеличении финансирования региональных программ, направленных на профилактику правонарушений и борьбу с преступностью.
Вместе с тем анализ участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка выявил и ряд проблем, связанных с формированием состава этих совещаний, планированием их работы, превышением пределов координационной деятельности данных образований, нарушением действующего законодательства и др.
Изучение практики деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка показало отсутствие единого подхода на местах при определении состава их участников[79].
На первоначальном этапе формирования состава данных координационных совещаний прокуратуре пришлось добиваться включения в их состав как руководителя территориальной прокуратуры, так и руководителей других правоохранительных органов. К примеру, руководители ряда регионов считали, что включение прокурора в состав такого совещания необязательно, поскольку в Указе не определен круг лиц, участие которых в работе данного совещания непреложно[80].
Также только в результате предложений и инициатив прокуроров дополнительно включены в состав координационных совещаний в ряде субъектов Российской Федерации руководители следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации по субъекту РФ, управлений Федеральной миграционной службы по субъекту РФ, военные прокуроры гарнизонов и др.
Это относится и к участию в работе указанных координационных совещаний транспортных прокуроров в рамках предоставленной компетенции. При этом, учитывая, что поднадзорные транспортным прокурорам объекты расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным участие транспортных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) в работе координационных совещаний в субъектах Российской Федерации только по месту дислокации, на территории других субъектов в данной работе должны принимать участие транспортные прокуроры районного уровня.
Так, Южный транспортный прокурор принимает участие в координационном совещании по обеспечению правопорядка в Ростовской области, его заместители с дислокацией в Краснодарском крае и Саратовской области – соответственно в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в Краснодарском крае и Саратовской области, иные транспортные прокуроры на правах районных – в столицах субъектов Российской Федерации.
Московский межрегиональный транспортный прокурор, а также руководитель Московского межрегионального следственного управления на транспорте Следственного комитета Российской Федерации по Указу мэра Москвы дополнительно включены в состав постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка. Подобный состав совещания сформирован в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области[81].
Очевидно, что аналогичной позиции следует придерживаться и при включении в состав указанных координационных совещаний иных специализированных прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации.
Однако, как и вопрос об участниках (субъектах) координации, осуществляемой прокуратурой, вопрос о нормативно-правовом урегулировании состава постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка остается нерешенным. Как правильно отмечается отдельными авторами, в данном случае требуется определение участников этого вида координационной деятельности не «через перечисление» их в нормативном акте, а посредством «раскрытия признаков органов власти, задействованных в обеспечении правопорядка»[82], т. е. легального определения понятия «правопорядок».
До конца в работе постоянно действующих координационных совещаний не сложился и единый порядок планирования их деятельности. Имеются факты составления в отдельных регионах планов работы координационных совещаний, планов заседаний данных совещаний, которыми предусматриваются даты и тематики заседаний. В то же время в соответствии с п. 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2010 г. № Пр-3782 в каждом регионе предписано разрабатывать комплексный план действий координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Соответственно в этих планах должны предусматриваться действия, направленные на решение наиболее актуальных для каждого региона вопросов в сфере законности, правопорядка и безопасности. При этом принимаемые решения координационного совещания не должны содержать лишь общие формулировки, рекомендации типа «повысить», «расширить», «углубить», а должны носить конкретный характер, чтобы их выполнение можно проверить и проконтролировать.
Следующим важным вопросом, связанным с функционированием постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка, является определение пределов деятельности этого совещания.
Практика свидетельствует, что нередко предметом обсуждения координационных совещаний по обеспечению правопорядка являются вопросы, относящиеся непосредственно к противодействию преступности средствами прокурорского надзора, оперативно-розыскной и процессуальной деятельности правоохранительных органов. По результатам таких обсуждений даются конкретные поручения прокурорам и руководителям правоохранительных органов соответствующих регионов. Данные обстоятельства свидетельствуют о необоснованном расширении пределов компетенции координационных совещаний по обеспечению правопорядка, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации № 1535. При этом допускается вмешательство в компетенцию правоохранительных органов, включая прокуратуру, координационного совещания руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, ставится под угрозу обеспечение тайны следствия, проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Подобное положение потребовало корректировки Указа Президента Российской Федерации № 1535 и внесении в него Указом Президента Российской Федерации от 26 июня 2013 г. № 581[83] дополнения п. 2-1 следующего содержания: «Координационные совещания не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность».
Данное дополнение создало условия для исключения административного вмешательства в существо процессуальной правоохранительной и координационной деятельности прокуратуры. Однако, как показывает практика[84], полностью не исключило необоснованного расширения пределов компетенции координационных совещаний по обеспечению правопорядка. На заседаниях данных координационных совещаний по-прежнему в отдельных случаях даются рекомендации прокурорам и руководителям правоохранительных органов о представлении информации контролирующим органам, о направлении им запросов, проведении сверок и др. При этом в отдельных случаях допускается нарушение действующего законодательства, когда следственным органам рекомендуется допрашивать определенных должностных лиц, указывается на необходимость тщательного выяснения определенных обстоятельств и другие подобные действия. Также пока полностью не исключены факты обсуждения на заседаниях координационных совещаний конкретных преступлений на стадии расследования уголовных дел.
Поскольку координационная деятельность правоохранительных органов регламентируется ст. 8 Закона о прокуратуре, Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, решение или рекомендации о проведении координационного совещания руководителей правоохранительных органов под председательством прокурора субъекта Российской Федерации не входят в компетенцию руководителя региона[85].
Такое положение вызывает необходимость более четкого определения самостоятельных задач постоянно действующих координационных совещаний, функционирующих под руководством высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Во многом они дублируют задачи координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.
Представляется, что такие задачи должны быть индивидуализированы для тех и других координационных совещаний. Для реализации целей Указа Президента Российской Федерации № 1535 акцент должен быть сделан на мерах организационного, материально-финансового, информационно-технического, нормативного, правовоспитательного и иного характера, с привлечением возможностей государственных органов, субъектов предпринимательства, общественных организаций, направленных на укрепление правопорядка в регионах, устранение обстоятельств, способствующих нарушениям законов. Предметом деятельности данных координационных совещаний должна быть разработка региональных программ борьбы с преступностью, коррупцией, иными правонарушениями, включающими мероприятия вышеназванного характера. Последние формируются с учетом результатов анализа состояния законности и правопорядка и предложений, внесенных консолидированным решением координационного совещания руководителей правоохранительных органов региона. Подобное соотношение предметов ведения вышеназванных совещаний представляется оптимальным и создает условия для их конструктивного взаимодействия, без взаимной подмены.
Значительной проблемой также остается дублирование в регионах отдельных мероприятий различных коллегиальных органов. В частности, вопросы, рассмотренные координационным совещанием по обеспечению правопорядка, нередко повторяют проблематику, рассматриваемую на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, заседаниях антинаркотических и других межведомственных комиссий.
Кроме этого, изучение материалов координационных совещаний по обеспечению правопорядка показывает, что в регионах до настоящего времени не сформирована единообразная практика оформления принимаемых решений. В соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации № 1535 решения координационных совещаний оформляются актами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а в необходимых случаях – актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такими актами согласно ст. 22 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[86] являются указы (постановления) и распоряжения. Иные виды актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательством не предусмотрены. Однако вопреки требованиям законодательства в ряде регионов ход и результаты проводимых совещаний фиксировались только в протоколах или оформлялись перечнем поручений.
Следует также учитывать, что иногда и прокуроры допускают необоснованное вмешательство прокурора в компетенцию главы региона в этой сфере. Так, прокуратура Ростовской области оспорила как незаконное постановление главы администрации (губернатора) Ростовской области от 03 февраля 2011 г. № 35 «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Ростовской области», которым органам местного самоуправления рекомендовано создать аналогичные координирующие органы. По сути были делегированы полномочия, которыми местная власть не обладает. При этом нижестоящие прокуроры сориентированы на пресечение издания органами местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, предусматривающих создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка на местном уровне. Соответственно ими были обжалованы в судебном порядке нормативные правовые акты о создании постоянно действующего совещания по обеспечению правопорядка в своих районах. Однако решением Ростовского областного суда от 26 апреля 2011 г. заявление прокуратуры области оставлено без удовлетворения. Суд указал, что рекомендация органам местного самоуправления создать аналогичное координационное совещание не является нарушением ни Указа Президента России, ни федерального закона. По мнению суда, участие органов местного самоуправления в профилактике терроризма и экстремизма – одно из направлений обеспечения правопорядка, прямо предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конкретные формы координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не определены, поэтому координация может реализовываться в различных формах, не запрещенных законом, в том числе и путем рекомендации органам местного самоуправления совершить определенные действия, не противоречащие закону. Возможность создания координационных совещаний предполагает прежде всего информационное взаимодействие между органами власти и органами местного самоуправления. Определением Верховного Суда РФ кассационное представление прокуратуры области также отклонено по тем же основаниям. Аналогичную позицию заняли и районные суды Ростовской области.
Более детально работа координационных совещаний по обеспечению правопорядка проанализирована в совместном информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России от 05 октября 2012 г. № 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208/ВИ-4351/01-40/50159 «О практике участия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей территориальных подразделений правоохранительных органов Российской Федерации в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в Российской Федерации».
Вывод. Отмечая положительные аспекты соотношения и взаимодействия координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью и коррупционными правонарушениями, следует отметить, что на региональном уровне в настоящее время на постоянной основе образованы и функционируют около десятка подобных координационных структур. К их числу, кроме координационного совещания по обеспечению правопорядка, относятся антитеррористические комиссии, антинаркотические постоянно действующие группы, межведомственные рабочие группы по противодействию коррупции, такие же группы по профилактике, предупреждению и борьбе с преступностью несовершеннолетних, по защите прав предпринимателей, по борьбе с легализацией преступных доходов и др.
Такое положение, по мнению отдельных прокуроров субъектов Российской Федерации, свидетельствует о возможности отмены Указа Президента РФ № 1535 как выполнившего основное свое предназначение.
