Проблемы правового регулирования координационной деятельности прокуратуры и основные направления ее совершенствования

Как показывает многолетняя практика координации деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемой органами прокуратуры, проблемой ее правового регулирования остается не только отсутствие четкого законодательного определения и единого научного понимания понятия «правоохранительный орган» и «правоохранительная деятельность», о чем подробно изложено в параграфе 1.2 гл. 1, но и недостаточность регламентации на законодательном уровне направлений и форм координации, а также правовых процедур ее осуществления^[124]. Регламентация их в подзаконном нормативном правовом акте не равнозначна законодательному регулированию.

Самым актуальным остается вопрос законодательного регулирования координационной функции отдельных правоохранительных органов в их статусных законах.

Отсутствие такой их функции в законах и Указах Президента Российской Федерации, определяющих их правовой статус, позволяет выдвигать гипотезы о том, что участие в осуществляемой прокурорами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью для этих органов является не обязательной, а факультативной задачей. Это обстоятельство принижает ответственность руководителей правоохранительных органов за выполнение координационных мероприятий, за обеспечение эффективности согласованной деятельности с другими правоохранительными органами. Хотя согласно Положению о координации все правоохранительные органы, являющиеся участниками прокурорской координации, пользуются равными правами, в настоящее время фактически ответственность за некачественное проведение координационных мероприятий существует только в органах прокуратуры.

Оценка результативности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется только в системе прокуратуры. Большинство опрошенных прокурорских работников считают, что в законодательном порядке должны быть установлены соответствующие обязанности и ответственность руководителей всех правоохранительных органов – субъектов координационной деятельности. По их мнению, не только органы прокуратуры, но и каждый правоохранительный орган по аналогии с органами прокуратуры должен нести полную ответственность за проведение мероприятий по координации и оценивать вклад каждого своего нижестоящего правоохранительного органа в общую координацию борьбы с преступностью и информировать о результатах оценки координационное совещание руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня с принятием решения об оценке. А это, в свою очередь, требует не только обсуждения, разработки и утверждения соответствующих рекомендаций Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, но и законодательного регулирования путем внесения в соответствующие статусные законы о правоохранительных органах функции обязательного их участия в координации борьбы с преступностью и ответственности руководителей правоохранительных органов перед вышестоящими своими органами за проделанную работу по координации. Отсутствие такой законодательно установленной функции, как показывает анализ практики осуществления прокурорами координации, нивелирует ответственность руководителей правоохранительных органов за участие в координации и принижает эффективность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Этим же объясняется и отсутствие в правоохранительных органах, кроме органов прокуратуры, системного внутриведомственного контроля за качеством и результативностью участия их территориальных подразделений в координационных мероприятиях. Этому способствует отсутствие в этих органах в том числе и внутриведомственной отчетности о проделанной работе по участию в координации.

В прокурорских отчетах формы «КДПО» также не отражаются конкретные сведения о проделанной другими правоохранительными органами координационной работе. В связи с этим целесообразно не только в статусных законах о правоохранительных органах и Указах Президента Российской Федерации предусмотреть их функцию участия в координации борьбы с преступностью, но и ввести в каждом правоохранительном органе статистическую отчетность о проделанной координационной работе, аналогичную имеющейся в органах прокуратуры. Наличие такой обязательной формы ведомственной отчетности позволило бы руководителям вышестоящего звена правоохранительного органа эффективно управлять координационной деятельностью нижестоящего звена, т. е. повысило бы уровень внутриведомственного контроля, а также ответственность руководителей правоохранительных органов за качество и результативность участия своего ведомства в координационной работе. Данная норма также должна быть закреплена на законодательном уровне.

Множественность «центров влияния» в процессе координации деятельности по борьбе с преступлениями, иными правонарушениями и участие прокуроров в составе соответствующих координационных органов ни в коей мере не умаляют надзорный статус прокуратуры^[125]. Прокурор участвует в регионах в работе координационных совещаний, возглавляемых руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. В нем прокурор участвует как субъект и надзора за исполнением законов, и организации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, и как специалист, представляющий результаты мониторинговой оценки состояния законности и правопорядка, независимый от ведомственных интересов анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, и обосновывающий необходимость принятия мер социального, экономического, организационно-структурного, воспитательного и иного характера, оценка и реализация которых, прежде всего, относится к компетенции не только правоохранительных, но и различных органов исполнительной власти и законодательных (представительных) органов региона.

Важным шагом в развитии универсальных органов координации всей многообразной деятельности структур государства по противодействию преступности на федеральном уровне явилось, на наш взгляд, принятие Положения о Совете Безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590)[126], прокурорский надзор в отношении которого не распространяется и взаимоотношения с которым осуществляются Генеральной прокуратурой Российской Федерации в форме взаимодействия и сотрудничества.

В данном Положении к функциям Совета Безопасности отнесено в числе других проведение стратегической оценки на основе анализа информации: о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; о состоянии правопорядка и законности в стране; об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму; о ходе реализации государственной антинаркотической политики; о деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальной безопасности; координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования и ряд других (п. 4).

Как видим, задачи и функции Совета Безопасности Российской Федерации в значительной мере касаются обеспечения законности и правопорядка в стране как важнейшего фактора обеспечения внутренней безопасности и поэтому схожи с целями и задачами деятельности органов прокуратуры, в том числе относящимися к координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор Российской Федерации является членом Совета Безопасности Российской Федерации^[127], а содержательность и значимость его участия в работе данного Совета, в выработке стратегических решений предопределяется всей совокупностью функций прокуратуры, включая координацию прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, руководители которых также входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации.

К этому следует добавить, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[128] координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Международно-правовой аспект реализации функции координации законодательно не обозначен, однако его фактическое наличие подтверждает практика борьбы с преступностью. При этом, как указывалось ранее, надо иметь в виду, что координация деятельности по борьбе с преступностью в международном плане имеет место только в форме согласования действий и мероприятий прокуроров с прокурорами, полиции с полицией и т. д., но не в форме координации прокурорами деятельности неотечественных правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры осуществляют координацию только в отношении внутригосударственных правоохранительных органов.

Осуществление координации по борьбе с преступностью в международном масштабе объективно обусловлено рядом факторов. Наиболее значительным из них является образование на постсоветском пространстве государств – участников СНГ, которые связаны общностью правовых систем, сходством состояния и методов борьбы с преступностью, прозрачностью границ, позволяющих развиваться транснациональной преступности. Дополнительным фактором выступает стремление к сохранению и развитию в новых условиях традиционных связей между прокуратурами, иными правоохранительными структурами стран, некогда входивших в состав единого государства. Во многих бывших советских государствах органы прокуратуры осуществляют функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью^[129].

Организационной формой совместной деятельности прокуратур государств ближнего зарубежья является Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников СНГ (КСГП). Его деятельность уже при создании связывалась с обеспечением борьбы с преступностью, прежде всего посягающей на национальную безопасность. Закономерно, что предметом рассмотрения КСГП были вопросы борьбы с транснациональной организованной преступностью, отмыванием средств, полученных преступным путем, международным терроризмом и другими преступлениями, несущими реальные угрозы национальной безопасности.

Анализ практики функционирования КСГП и его рабочих структур позволяет сделать вывод о том, что избранная организационная форма международной координации жизнеспособна и перспективна. Круг рассматриваемых КСГП вопросов свидетельствует о его квалифицированном подходе к выбору тем для обсуждения и выработки согласованных решений. Благоприятное воздействие на международную законность оказывают результаты исполнения принятых им решений.

Наряду со странами СНГ интерес к сотрудничеству, координации усилий в области борьбы с преступностью проявляют и страны дальнего зарубежья. Акценты и приоритеты их международно-правовой деятельности были продиктованы объективной необходимостью объединения, согласования усилий по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом и другими негативными явлениями в жизни зарубежных государств. Об этом свидетельствует создание и активное развитие Шанхайской организации сотрудничества, первоначально созданной для борьбы с терроризмом. В силу этих обстоятельств функция координации смыкается с функцией международного сотрудничества и отчасти – с функцией участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Об этом вполне определенно свидетельствуют выработанные практикой формы и наметившиеся перспективы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами других государств. Среди них – мониторинг качества и практики применения национального законодательства, его соответствия международно-правовым стандартам, модельное законотворчество, обмен опытом в ходе взаимных консультаций, разработка правовых и методических основ деятельности прокуратуры, оказание правовой помощи по уголовным, семейным и гражданским делам. В этих целях еще не в полной мере раскрыты и используются возможности Международной ассоциации прокуроров (МАП), Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП)^[130].

Международный опыт борьбы с преступностью, в том числе и координации деятельности правоохранительных органов разных государств, выполняющих тождественные функции, между собой (генеральных прокуроров с генеральными прокурорами, министров внутренних дел с министрами внутренних дел и т. п.) имеет большое значение в плане его использования во внутригосударственной координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что также следовало бы регламентировать в законодательном порядке.

В связи с изложенным, а также расширением сферы осуществляемой органами прокуратуры координации, включением в область координационных отношений правоохранительных органов и координации борьбы с коррупцией, включая коррупционные правонарушения неуголовного характера, а также усложнением координационных отношений по борьбе с преступностью обусловливается необходимость регламентации всех координационных отношений по борьбе с преступностью и коррупцией единым федеральным законом с определением в нем (именно в законе) критериев отнесения отдельных видов деятельности государственных органов к правоохранительной и с возложением на соответствующие правоохранительные органы координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по борьбе с преступностью в закрепленной за ними сфере ведения, с регламентацией процедур осуществления прокурорского надзора за исполнением требований данного закона координаторами и участниками координации, участия последних в «прокурорской» координации, их ответственности и отчетности о проделанной работе по координации, а также процедур осуществления координационной деятельности самими прокурорами и другими координаторами[131].

Это не только упорядочит все существующие координационные отношения, но и позволит четко разграничить координационные полномочия прокуроров от их надзорных полномочий, что, несомненно, будет способствовать повышению эффективности не только координационной, но и надзорной деятельности.

В этом законе следовало бы определить уровни и участников координационной деятельности, их обязанности и ответственность за результаты выполнения скоординированных действий. В этом случае координация, отнесенная к компетенции прокуратуры, выступала бы в качестве подсистемы координации действий государственных органов по противодействию преступности.

В свою очередь, желательно бы и при организационно-структурном построении системы органов прокуратуры предусмотреть образование на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации обособленных подразделений, основным назначением которых была бы организация координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поскольку координация является не просто элементом организации работы органов прокуратуры, а самостоятельной внешней их функцией, так же как и прокурорский надзор или участие прокурора в рассмотрении дел судами. Это обстоятельство, в свою очередь, обусловливает дополнение действующего Закона о прокуратуре рядом изменений, регламентирующих осуществление прокурорами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

 В качестве предложения по этому поводу можно было бы представить следующую редакцию ст. 8 Закона о прокуратуре:

« Статья 8. Координация деятельности правоохранительных

 органов по борьбе с преступностью