2020-04-20
514
Как известно, в мире существует множество моделей института прокуратуры, которые различаются по своему статусу, месту в системе органов власти, набору задач и функций, объему полномочий.
Наряду с универсальной функцией осуществления уголовного преследования имеется целый ряд направлений прокурорской деятельности, которые специфичны для определенной группы стран. К таковым относится, в числе прочих, координация борьбы с преступностью.
Прямым образом данное полномочие прокуратуры закреплено законодательно почти исключительно в постсоветских государствах (причем далеко не во всех), где оно является проявлением общей правовой традиции, идущей со времен Советского Союза.
Как отмечается в российской научной литературе, основные цели, задачи, принципы и формы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью сложились в начале 80-х гг. XX в. В ст. 3 Закона о прокуратуре СССР, закрепившей основные направления деятельности прокуратуры, говорилось, что «прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями». При этом в то время к правоохранительным органам относились как органы прокуратуры, так и органы внутренних дел, юстиции и суда[132].
|
|
|
После ликвидации СССР начался процесс распада единого правового пространства, который затронул в полной мере и содержание законов о прокуратуре. Часть бывших союзных республик поспешили дистанцироваться от «советского наследия» и пошли по пути существенного сокращения прокурорских функций.
На конец 2014 г. полномочия прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью были предусмотрены законами 11 постсоветских государств и образований: Абхазии, Беларуси, Казахстана, Литвы, Молдовы, Приднестровской Молдавской Республики, Российской Федерации, Таджикистана, Узбекистана, Украины, Южной Осетии.
Почти во всех постсоветских государствах и образованиях, где сохранилась рассматриваемая функция прокуратуры, в законах она обозначена как «координация деятельности по борьбе с преступностью» (Абхазия, Беларусь, Грузия, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан, Южная Осетия). Формулировка украинского закона о прокуратуре отличается лишь стилистически, в ней речь идет о координации деятельности «в сфере противодействия преступности».
В законе Казахстана предмет координации определен более широко: «координация деятельности по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью» (ст. 8-1)[133].
Аналогичный подход наблюдается в Законе о прокуратуре ПМР, где говорится о «координации деятельности правоохранительных органов по защите правопорядка, соблюдению законности, прав и свобод граждан и по борьбе с преступностью» (п. 1 ст. 6)[134].
|
|
|
Напротив, в Законе Литовской Республики от 13 октября 1994 г. № I-599 «О прокуратуре» сфера координируемой деятельности определена более узко: в качестве одной из функций прокуратуры указана координация действий органов предварительного следствия, относящихся к расследованию уголовных деяний (п. 6 ст. 2).
Почти во всех вышеперечисленных постсоветских государствах и образованиях в законах о прокуратуре содержатся положения, которые в краткой форме определяют формы и некоторые другие аспекты координационной деятельности. Как правило, эти нормы выделены в специальную статью закона (исключение составляют Молдова и Украина).
Также в законах о прокуратуре содержится указание на то, каким актом более подробно определен порядок координации. В большинстве вышеназванных стран этот акт утверждается главой государства (президентом), в Грузии – правительством. На Украине – общим приказом Генерального прокурора, руководителей других правоохранительных органов и подлежит регистрации в Министерстве юстиции.
Также различается название самого акта:
– Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью (Абхазия, Россия, Таджикистан, Южная Осетия);
– Положение о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией (Беларусь);
– Положение о Координационном совете Республики Казахстан по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью.
Другим важным вопросом является определение круга органов, деятельность которых по борьбе с преступностью координируется прокуратурой.
Законы о прокуратуре постсоветских государств определяют различным образом:
– органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие (Молдова, Узбекистан, Украина);
– правоохранительные органы (Грузия, ПМР);
– органы внутренних дел, органы службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы (Абхазия);
– органы внутренних дел, органы государственной безопасности, другие государственные органы, осуществляющие борьбу с преступностью и коррупцией, а также иные организации, участвующие в борьбе с преступностью (Беларусь);
– правоохранительные и иные государственные органы по обеспечению законности, правопорядка и борьбе с преступностью (Казахстан);
– органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы (Российская Федерация);
– органы внутренних дел, органы Министерства безопасности, органы налоговой и таможенной служб и другие правоохранительные органы (Таджикистан);
– органы внутренних дел, органы Комитета государственной безопасности, таможенные и иные правоохранительные органы по борьбе с преступностью и другими правонарушениями (Южная Осетия).
Таким образом, в большинстве рассматриваемых стран координация может распространяться на деятельность только правоохранительных органов. В Беларуси – также на «иные организации, участвующие в борьбе с преступностью», которые, по смыслу формулировки закона, могут быть и негосударственными. По информации прокуратуры Республики Беларусь, к участию в заседаниях координационных и межведомственных совещаний прокурорами активно привлекаются представители государственных и контролирующих органов, местных органов власти, общественных организаций и средств массовой информации[135].
|
|
|
В законе о прокуратуре Казахстана наряду с правоохранительными названы «иные государственные органы по обеспечению законности, правопорядка и борьбе с преступностью». Для того чтобы понять, о каких органах идет речь, достаточно посмотреть состав Координационного совета – специального консультативно-совещательного органа, призванного объединять усилия разных ведомств в борьбе с преступностью. Его членами с временно делегированными полномочиями являются: председатель Агентства РК по делам государственной службы; министр по чрезвычайным ситуациям РК; председатель Комитета таможенного контроля Министерства финансов РК; председатель Налогового комитета Министерства финансов РК, т. е. руководители органов, которые обычно не относят к правоохранительным.
В законах постсоветских государств нигде прямо не упомянуто, что прокуратура может координировать деятельность судов по борьбе с преступностью. Как правило, судьи не входят в состав координационных органов. Лишь в законе о прокуратуре Таджикистана указано, что «на заседании координационного совещания могут участвовать председатели судов Республики Таджикистан»[136]. На практике в Казахстане представители судебной власти также приглашаются на заседания Координационного совета, например при обсуждении судебной практики по конкретной тематике[137].
Почти во всех рассматриваемых странах законы о прокуратуре более или менее подробно называют основные формы координации деятельности по борьбе с преступностью.
Эти формы можно разделить на следующие виды (группы):
1) институциональные (координационные совещания, советы, рабочие группы);
2) организационно-распорядительные (дача письменных указаний по вопросам организации борьбы с преступностью, согласование действий, планирование совместных действий, разработка и издание совместных регламентирующих документов);
3) информационные (истребование статистической и иной информации, заслушивание отчетов, взаимный обмен информацией, издание нормативно-методических указаний, осуществление аналитической деятельности);
|
|
|
4) иные.
Координационные совещания и рабочие группы являются наиболее распространенными механизмами координации и упомянуты в законах почти всех рассматриваемых государств и образований (Абхазия, Беларусь, Казахстан, Молдова, Приднестровская Молдавская Республика, Россия, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Южная Осетия).
Различия иногда касаются лишь терминологических и некоторых иных нюансов.
Так, согласно закону о прокуратуре Казахстана исследуемая деятельность осуществляется органами прокуратуры в рамках постоянно действующих координационных советов, которые создаются при Генеральной прокуратуре, прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах.
По аналогичному закону Беларуси в целях координации образуется возглавляемое прокурором координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией.
В нескольких странах полномочия по координации сформулированы в краткой форме по российскому образцу: «прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия» (Абхазия, ПМР, Таджикистан, Узбекистан, Южная Осетия).
Согласно Закону Украины «О прокуратуре» (ч. 2 ст. 25) «координационные полномочия прокуроры осуществляют путем проведения совместных совещаний, создания межведомственных рабочих групп, а также проведения согласованных мероприятий, осуществления аналитической деятельности»[138].
В других постсоветских государствах законодательные нормы по данному вопросу изложены более детально.
Так, в соответствии с п. 4 ст. 9 Закона о прокуратуре Молдовы прокуроры:
– планируют совместные действия, направленные на выполнение каждым органом своих полномочий;
– проводят координационные совещания;
– формируют рабочие группы;
– определяют критерии оценки деятельности органов уголовного преследования и порядок учета и движения уголовных дел, запрашивают статистическую и другую необходимую информацию;
– издают нормативно-методические указания, обязательные для органов уголовного преследования, констатирующих органов и органов, осуществляющих специальную розыскную деятельность, по вопросам применения законодательства и эффективной борьбы с преступностью и ее предупреждения[139].
Наиболее подробно рассматриваемые полномочия прокурора определены в законе о прокуратуре Беларуси (п. 3 ст. 12):
«В целях обеспечения координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, деятельности по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью, прокурор:
– проводит заседания координационного совещания, организует временные комиссии (рабочие группы);
– дает письменные указания по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией, обязательные для исполнения;
– заслушивает отчеты руководителей государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью, по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией;
– истребует статистическую и иную необходимую информацию;
– представляет в установленном порядке Президенту Республики Беларусь, Совету Министров Республики Беларусь, Национальному собранию Республики Беларусь, местным представительным, исполнительным и распорядительным органам информацию о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией и вносит предложения о мерах по борьбе с преступностью и коррупцией;
– информирует общественность о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией, правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, деятельности по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью, через средства массовой информации»[140].
О масштабах практической работы по координации борьбы с преступностью в странах СНГ говорят нижеследующие цифры.
В Беларуси в 2012 г. прокурорами всех уровней организовано и проведено свыше 600 координационных и межведомственных совещаний, на которых рассмотрено более 1000 актуальных вопросов состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью.
В 2012 г. органами прокуратуры Республики Казахстан организовано 72 заседания Координационного совета по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью, из которых 5 проведено Генеральной прокуратурой Республики Казахстан. При этом надо иметь в виду, что с 2001 г. право организации Координационных советов оставлено только за Генеральной прокуратурой и прокуратурами областей и приравненным к ним. Прокуроры городов и районы проводят межведомственные совещания.
В Таджикистане в 2012 г. прокурорами во взаимодействии с правоохранительными органами проведено 150 совещаний Координационных советов правоохранительных органов, на которых рассмотрено более 160 актуальных вопросов состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью[141].
Следует отметить, что отсутствие в законах некоторых бывших советских республик норм о полномочиях по координации борьбы с преступностью не означает полного отсутствия такой деятельности на практике. Наличие у прокурора достаточно широких полномочий по надзору за следствием и ОРД «естественным образом» превращает его ведомство в координирующий центр правоохранительной деятельности. Тем не менее, наличие в законе специального положения позволяет осуществлять координационную деятельность на более высоком уровне, централизованно и планомерно. Поэтому, например, в Министерство юстиции Республики Армения в 2013 г. был представлен законопроект о наделении Генеральной прокуратуры соответствующими полномочиями.
Правда, на постсоветском пространстве встречаются примеры, когда роль координирующего центра в борьбе с преступностью официально передается от прокуратуры другому органу. Так, в Кыргызской Республике Указом Президента Кыргызской Республики от 22 марта 2007 г. № 104 «О мерах по дальнейшему совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов по защите охраняемых законом прав и свобод граждан, общества и государства» было установлено, что премьер-министр Кыргызской Республики, а на местах – главы местных государственных администраций координируют деятельность органов внутренних дел, национальной безопасности, прокуратуры, финансовой полиции и других правоохранительных органов по защите охраняемых законом прав и свобод граждан, общества и государства от преступных посягательств[142].
Вышеуказанный подход имел своих сторонников и в некоторых других постсоветских государствах. Например, в Республике Казахстан вопрос о том, кто должен координировать деятельность различных субъектов правоохранительной деятельности в борьбе с преступностью, оставался дискуссионным вплоть до принятия Закона «О прокуратуре» в 1995 г. Некоторые полагали, что поскольку борьба с преступностью должна осуществляться правоохранительными органами, в основном входящими в структуру исполнительной власти, то координационная деятельность должна быть возложена на правительство страны и его органы на местах, т. е. органы исполнительной власти[143].
Не исключено, что и в Киргизии со временем вернутся к традиционной схеме координации борьбы с преступностью, тем более что первый шаг к этому уже сделан. Законом Кыргызской Республики от 08 августа 2012 г. № 153 «О противодействии коррупции» установлено, что органы прокуратуры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных, фискальных и других государственных органов Кыргызской Республики, органов государственного управления и местного самоуправления по вопросам борьбы с коррупцией.
За пределами территории бывшего СССР координация борьбы с преступностью обычно не рассматривается в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры, тем не менее, и там можно найти некоторые примеры, когда за прокурором законодательно закрепляются те или иные полномочия в данной сфере.
Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Республики Польша от 20 июня 1985 г. в задачи Генерального прокурора и его подчиненных входит координация деятельности в области расследования преступлений, проводимого иными государственными органами[144].
В Португалии в рамках Генеральной прокуратуры действуют Центральный департамент по расследованиям и уголовному преследованию, который является органом, отвечающим за координирование и руководство следствием и за предупреждение высокоорганизованной или особо сложной насильственной преступности. Он координирует ведение следствия по наиболее опасным и сложным преступлениям[145].
В Бельгии Генеральные прокуроры при апелляционных судах составляют Коллегию генеральных прокуроров, в функции которой входит «принятие необходимых мер по последовательной реализации и координации уголовной политики, определяемой Министерством юстиции».
В Колумбии Генеральная фискалия (один из двух видов прокурорских органов) должна руководить и координировать функции судебной полиции.
В Эквадоре в соответствии с Конституцией прокуратура возглавляет и направляет борьбу с коррупцией.
В США в некоторых штатах генеральные атторнеи (аналог региональных прокуроров) официально считаются «главным правоохранителем» штата, отвечающим за общее состояние борьбы с преступностью. Например, в Калифорнии генеральный атторней согласно местной Конституции правомочен надзирать за полицейскими органами на местах и координировать их деятельность[146]. Хотя в большинстве американских штатов атторнеи всех уровней не наделены какими-либо властными полномочиями в отношении полиции, на деле их мнение почти всегда учитывается в ходе расследования преступлений.
Таким образом, как показывает анализ зарубежной практики, выделение координации деятельности по борьбе с преступностью в самостоятельный вид прокурорской деятельности является относительно редким подходом, присущим в основном постсоветским государствам и образованиям. В значительной мере он обусловлен особенностями советской модели прокуратуры, ее высоким статусом и исключительной ролью в системе обеспечения законности.
Нельзя не согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что руководящая роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов определяется тем обстоятельством, что, осуществляя надзорную функцию, прокуратура тем самым имеет возможность воздействовать на деятельность других правоохранительных органов, на поднадзорные учреждения и организации, ориентируя и направляя ее на решение проблем борьбы с преступностью, на профилактику правонарушений[147].
При этом полномочия по координации деятельности других правоохранительных органов можно встретить и в тех государствах, где уже отказались от общенадзорной функции прокуратуры или не знали ее вовсе. В этом случае координационные полномочия прокуроров основываются на положении прокуратуры как «хозяина» уголовного процесса, на котором лежит конечная ответственность за осуществление уголовного преследования.
Если говорить о постсоветских странах, то в целом в моделях координации деятельности по борьбе с преступностью наблюдается значительное сходство, основанное на общности правовой традиции.
Вместе с тем анализ законодательства позволяет сделать вывод и о некоторых различиях. Они касаются объекта, методов и состава участников координационной работы. Например, если в Беларуси прокурор «дает письменные указания по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией, обязательные для исполнения», и «истребует информацию», то закон Казахстана говорит о координации работы правоохранительных структур «посредством достижения взаимодействия этих органов, взаимного обмена информацией и согласованности их действий для реализации общих задач и целей».
В законодательстве Российской Федерации предусмотрен достаточно демократический порядок выработки координационных решений (исходя из принципа равенства всех участников координационной деятельности), но при этом не установлена обязательная сила постановлений координационных совещаний и не обеспечен механизм контроля за их исполнением, не прописаны конкретные меры ответственности за неисполнение. На этот пробел уже обращалось внимание отечественными специалистами[148].
В этой связи представляется необходимым более четко определить в законе полномочия Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации в сфере координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
С учетом опыта ряда соседних государств (например, Беларуси и Казахстана) российскому законодателю следовало бы еще раз рассмотреть вопрос о целесообразности ограничения состава участников координационной деятельности лишь правоохранительными органами. Ранее в российской юридической науке уже высказывалось предложение законодательно закрепить возможность привлечения к ней представителей органов государственного контроля (надзора) органов исполнительной власти, а также предусмотреть необходимость осуществления органами прокуратуры координации по разработке и применению законов, регламентирующих борьбу с преступностью[149].
Следует также остановиться вкратце на международных аспектах, поскольку полномочиями координировать деятельность по борьбе с преступностью обладают не только национальные органы прокуратуры некоторых стран, но и межгосударственные объединения прокуроров.
Согласно ст. 4 Положения о Координационном совете генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств от 25 января 2000 г. одним из основных направлений деятельности Координационного совета является организация взаимодействия и сотрудничества прокуратур государств – участников СНГ в борьбе с преступностью, нарушениями законности и правопорядка, а также координация (согласование) деятельности межгосударственных органов СНГ в сфере борьбы с преступностью и укреплении правопорядка.
В данном случае непосредственными объектами координации являются генеральные прокуратуры стран-участников, однако опосредованно эта координирующая деятельность выходит далеко за рамки указанных прокурорских ведомств и охватывает в конечном счете всю систему правоохранительных органов. Одобренные решениями КСГП общие меры и усилия по борьбе с преступностью воплощаются на национальном уровне.
Существует, как указывалось ранее, и более широкое, универсальное объединение – Международная ассоциация прокуроров (МАП), которая является неправительственной и неполитической организацией, учрежденной в 1995 г. в отделении ООН в г. Вене. Эта первая и единственная всемирная организация прокуроров объединяет более 165 организационных членов, в том числе ассоциации прокуроров, прокурорские службы и органы по борьбе с преступностью; вместе с индивидуальными членами она представляет более 250 000 прокуроров из почти 150 стран[150].
Хотя среди уставных целей и задач МАП ничего не говорится прямо о координации борьбы с преступностью, эта функция вытекает из самой сущности данного объединения.
Координационные задачи могут решаться в рамках более общих целей, обозначенных для МАП. Так, в качестве одной из них определено «оказывать помощь прокурорам на международном уровне в борьбе против организованной или других серьезных форм преступности, и для этой цели:
1) содействовать международному сотрудничеству при сборе и предоставлении доказательств; отслеживании, аресте и конфискации доходов от серьезных форм преступности, а также в преследовании беглых преступников;
2) содействовать скорости и эффективности при международном сотрудничестве»[151].
Обсуждение этих насущных вопросов, выработка общих рекомендаций, централизованное предоставление информации прокурорам и являются формами координационной деятельности.
Так, на 18-й ежегодной конференции Международной ассоциации прокуроров, состоявшейся в г. Москве в сентябре 2013 г., были рассмотрены вопросы борьбы с терроризмом, торговлей людьми, морским пиратством и военными преступлениями, а также проблемы уголовного преследования в отношении крупного бизнеса[152]. Происходящий в рамках подобных форумов обмен опытом позволяет укреплять сотрудничество прокуратур различных стран в решении задач по борьбе с преступностью.
