2020-04-20
883
В последние годы деятельность прокуратуры претерпевает значительные изменения, связанные с уточнением ее целей и задач, расширением полномочий, сфер деятельности, определением новых приоритетов и направлений деятельности. Это вызывает необходимость надлежащего правового и организационного обеспечения этих изменений, теоретического осмысления и научного обоснования происходящих перемен, определения перспектив дальнейшего развития.
Решение новых задач, стоящих перед прокуратурой, зачастую обусловлено потребностью объединения ее сил и средств с другими структурными образованиями, осуществления взаимно согласованных действий. Во многом этому способствует эффективное взаимодействие органов прокуратуры с государственными и общественными структурами. В свою очередь, вопросы взаимодействия органов прокуратуры все чаще становятся предметом научных исследований, находят отражение в методических пособиях и иных разработках ученых и практических работников[2]. Однако нередко этим работам (как и практике организации взаимодействия) не хватает глубины и всесторонности исследования, в них отсутствует одинаковость понимания и единства подходов к существу самого понятия «взаимодействие», его соотношения с другими понятиями и категориями и определения места взаимодействия среди основных видов деятельности прокуратуры.
В полной мере это относится к соотношению существа взаимодействия органов прокуратуры с одной из функций прокуратуры, которой является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Многие исследователи проблем координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью не проводят разграничения понятий «координация» и «взаимодействие», допускают их смешение как в общетеоретическом понимании, так и при характеристике содержания координации, выступающей в качестве самостоятельного и обособленного вида (направления) деятельности (функции) российской прокуратуры.
Исходя из этого, на наш взгляд, важно уяснить, что понятия «координация» и «взаимодействие» тесно взаимосвязаны. Любая координация основана на взаимодействии различных субъектов. В принципе, никакая координация деятельности не возможна без взаимных связей, контактов и отношений между субъектами. Однако далеко не всякое взаимодействие – это обязательно координация.
Координация – слово латинского происхождения и переводится как «согласование» (со – совместное, ordinatio – упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между действиями, явлениями[3]. Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения синергетического эффекта той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия. Синергия – научное понятие, означающее соединение энергий различных элементов[4]. Путем координации должна достигаться большая эффективность деятельности субъектов, чем если бы они действовали в условиях отсутствия координационного согласования и взаимодействия. Более того, в ряде случаев нескоординированная деятельность невозможна. Но в любом случае основу всякой координационной деятельности составляет взаимодействие.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным рассмотреть содержание взаимодействия, являющегося более общей категорией, и провести сравнение его с координацией, выделив особенности последней. При этом иметь в виду, что взаимодействие и координация осуществляются как при реализации внутрисистемных функций, внутри органа, организации, системы, так и при реализации внешних функций, во внешних отношениях и связях.
Как и многие категории, отличающиеся универсальностью, взаимодействие относится к числу основных философских категорий, так как определяет существование, структурную организацию и развитие любой материальной системы[5]. При этом взаимодействие включает в себя бесконечно разнообразные отношения (связи), как находящиеся в зависимости друг от друга, так и не имеющие между собой постоянной связи. Исследование этих отношений и всей совокупности взаимодействий позволяет наиболее всесторонне и системно изучить любые объекты и явления в природе и обществе, выделить в них самое существенное и значимое.
В полной мере это относится и к таким системным образованиям, как органы государства (в том числе и органы прокуратуры), органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и другие образования. В свою очередь, взаимодействие этих образований между собой (внешнее, межсистемное или межведомственное взаимодействие) и взаимодействие внутри них (внутреннее или внутрисистемное взаимодействие) происходит между людьми, индивидами, и такое взаимодействие именуется социальным. Причем таковым оно является независимо от того, в какой сфере жизнедеятельности общества (экономической, политической, правовой и т. д.) имеет место взаимодействие.
В социологии социальное взаимодействие рассматривается прежде всего в виде процесса, складывающегося из отдельных актов, называемых социальными действиями, которые выражают характер и содержание отношений между людьми и социальными группами как постоянными носителями качественно различных видов деятельности[6]. Оно имеет объективную и субъективную стороны.
В объективную сторону социального взаимодействия принято включать отношения и связи, независимые от воли и сознания субъектов, но опосредующие и контролирующие содержание и характер их взаимодействия. При реализации государственных функций или функций государственных органов эти отношения носят преимущественно правовой характер.
Субъективная сторона взаимодействия – это межличностные отношения, содержанием которых являются сознательные отношения индивидов друг к другу, основанные на взаимных ожиданиях соответствующего поведения.
В свою очередь межличностные отношения в большинстве своем изучаются социальной психологией, а важнейшей категорией во взаимодействии с позиции психологов является общение и три взаимосвязанные его стороны: коммуникативная, интерактивная и перцептивная[7]. При этом зачастую авторы из всех компонентов общения, связанных с взаимодействием, выделяют интерактивную сторону общения как непосредственно характеризующую организацию совместной деятельности людей, мотивы, цели общения, планирование общей стратегии взаимных действий.
Многие теоретические положения, характеризующие социальное взаимодействие, используются и развиваются также наукой управления. Как следует из теории управления, социальное управление есть форма взаимодействия субъекта управления и управляемого субъекта[8], специфический вид межличностного взаимодействия[9], явление, которое по своей сущности упорядочивает противоречивое взаимодействие между индивидуальными, групповыми и общими интересами для их совместной реализации[10]. Предметом теории социального управления выступают управленческие отношения и способы управленческой деятельности, их закономерности как особого вида взаимодействий и связей между людьми – субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс социальной организации.
Суть организации как специфической функции управления состоит в том, чтобы создать сеть организационных отношений, обеспечивающих целостность управляемой системы, эффективное взаимодействие ее компонентов, целесообразные отношения субординации, координации и реординации. Всякая организация характеризуется наличием социальных образований, в которых люди осуществляют совместную деятельность для достижения коллективных и индивидуальных целей. Взаимодействие как основной компонент организации представляет собой согласованную деятельность субъектов, направленную на достижение общих целей.
Все эти общие положения характерны и для взаимодействия органов прокуратуры с другими органами и организациями в сфере противодействия преступности.
Любой вид деятельности прокуратуры, как и всякого органа или организации, и в целом ее существование и функционирование, предполагает взаимодействие. При этом значимость внутрисистемного взаимодействия состоит в том, что оно является главным содержательным элементом организации работы как в целом системы прокуратуры, так и ее органов и учреждений, образующих эту систему, а внешнего – в обеспечении объединения форм и методов профессиональной деятельности, усилий взаимодействующих сторон для достижения целей прокуратуры[11].
Несмотря на то, что у многих ученых[12], занимающихся организационно-управленческой тематикой, отсутствует единое представление обо всех необходимых признаках взаимодействия, следует, однако, отметить, что в качестве наиболее существенных признаков взаимодействия различных субъектов обычно выделяют наличие общих целей, задач, согласованность их действий по продвижению к цели, а в ряде случаев по месту и времени, сотрудничество, взаимопомощь в интересах решения общих задач, совместность действий.
Основы взаимодействия характеризуются принципами и условиями взаимоотношений субъектов, а также целями, задачами и предметом взаимодействия. В качестве общих принципов обычно рассматривают принципы законности, общности интересов и превалирования общих интересов над частными, независимости и самостоятельности участников, невмешательства в чужую компетенцию и др.
Под условиями взаимодействия понимаются правила, обстоятельства, позволяющие наиболее оптимально, эффективно решать стоящие перед субъектами взаимодействия задачи. К их числу относится четкое определение правового статуса, последовательное разделение функций взаимодействующих сторон, взаимная ответственность друг перед другом.
Целями любого позитивного взаимодействия является повышение эффективности, результативности согласованной деятельности участников. В зависимости от сферы взаимоотношений прокуратуры и других участников эти цели могут быть главными, функциональными или вспомогательными. Главные цели взаимодействия органов прокуратуры заключаются в повышении роли прокуратуры в обеспечении режима законности в стране, повышении эффективности ее деятельности. Одновременно взаимодействие направлено на формирование и реализацию функциональных целей – объединение усилий как различных подразделений, так и органов для более оперативного и полного выявления нарушений законов, обстоятельств этих нарушений и лиц, виновных в их совершении, решении вопросов о привлечении этих лиц к ответственности, восстановлении нарушенных прав, а также предупреждении правонарушений.
При взаимодействии могут выдвигаться и достигаться также вспомогательные цели, такие как своевременное и быстрое получение информации, создание необходимых организационных условий для последующего более продуктивного решения задач.
Кроме целей и задач при анализе структуры взаимодействия в качестве элемента этой категории обычно рассматривается объект и предмет взаимных действий. При этом в качестве объекта взаимодействия выступает определенная материальная среда, на которую оказывается воздействие субъектов взаимодействия. Это может быть определенная территория, предприятие, организация и, конечно же, люди, а также явления и процессы.
Предметом взаимодействия может быть то, на что направлено или по поводу чего складываются отношения взаимодействующих сторон по движению к единым целям. Поэтому предметом взаимодействия являются конкретные проблемы, которые возможно разрешить при использовании совместных усилий субъектами взаимодействия.
Эти общие положения характеристики взаимодействия позволяют выявить соотношение этого понятия с другими понятиями, а также видами внешнефукциональной деятельности прокуратуры.
К примеру, прокурорский надзор, являющийся основным и главным видом деятельности и определяющий основное назначение прокуратуры в государстве и обществе, не может осуществляться без взаимодействия прокуроров с представителями органов и организаций, надзор за исполнением законов которыми входит в компетенцию прокуратуры. Однако взаимодействие в данном случае выступает в качестве обязательного условия, средства, компонента осуществления надзорных действий, выражает властный и преимущественно правовой характер отношений, при которых другая взаимодействующая сторона не может уклониться от взаимного контакта, а главное – взаимодействие не рассматривается в качестве отдельного и самостоятельного вида деятельности прокуратуры.
Подобное сравнение возможно и в отношении других основных видов деятельности (функций) прокуратуры, таких как уголовное преследование, участие прокуроров в рассмотрении дел судами и др.
И совершенно иной характер носят взаимоотношения прокуратуры и субъектов, на которых не распространяется надзорная компетенция прокуратуры. К их числу относятся судебные органы, Правительство Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и иные государственные органы. Отношения прокуратуры с данными органами строятся исключительно на принципах и условиях межведомственного взаимодействия.
Вместе с тем взаимодействие может выступать в качестве самостоятельного вида деятельности прокуратуры в отношении отдельных органов и организаций наряду с осуществлением надзора за исполнением законов для выполнения общих с этими структурами целей и задач и (или) в определенных сферах жизнедеятельности. К числу таких структур в первую очередь относятся органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, контролирующие органы, средства массовой информации, общественные организации и другие институты гражданского общества.
Несмотря на значимость понимания такого разграничения и использования понятия «взаимодействия» по отношению к органам прокуратуры, важно учитывать, что при любом позитивном взаимодействии не складываются отдельные результаты деятельности прокуратуры и взаимодействующих с ней структур, а объединяются применяемые ими формы и методы профессиональной деятельности, которые в своей совокупности позволяют наиболее эффективно решать задачи по укреплению законности и правопорядка в стране. Именно в этом проявляется сила взаимодействия органов прокуратуры с другими органами и организациями.
Кроме внешнего взаимодействия важно иметь в виду и необходимость внутреннего взаимодействия в системе прокуратуры, которое связано с единством прокурорского надзора, общностью целей для всех органов и организаций прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Внутрисистемное взаимодействие осуществляется зачастую посредством реализации координационных отношений (координационное взаимодействие). В качестве определяющего фактора возникновения координационных связей выступает необходимость упорядочивания отношений равных субъектов (минимум двух) взаимодействия со стороны специального субъекта управления – координатора (координирующего центра), наделенного для этого соответствующими полномочиями.
В этом случае взаимодействие неподчиненных друг другу участников осуществляется по горизонтали на условиях их равенства и самостоятельности. И хотя образование координирующего центра или назначения координатора является прерогативой руководителя, побудительным мотивом участия каждого из субъектов координационной деятельности выступает наличие взаимного интереса по усилению собственных возможностей за счет использования потенциала и ресурсов другой стороны.
Основная специфическая черта данной координации состоит в том, что координатор, имея властно-распорядительные полномочия по воздействию, использует эту силу воздействия, основываясь главным образом на понимании координируемых субъектов целесообразности согласованной деятельности.
Соответственно своеобразной является и роль координатора (от пассивного наблюдателя, «умеренного» посредника до активного участника формирования совместно выработанных управленческих решений). В свою очередь роль координируемых субъектов также может быть различной (от противоборства сторон, отстаивающих свои собственные интересы любыми средствами, до сотрудничества и партнерства в системе управленческих и организационных отношений).
Отличие внешней координации от внутренней (внутрисистемной) координации состоит в том, что при ней организованное взаимодействие осуществляется субъектами, не имеющими общего руководителя и представляющими интересы другого самостоятельного ведомства, органа, организации не в силу подчиненности, а в основном вследствие осознания каждым из субъектов необходимости согласованности и, как правило, совместности действий, объединения усилий по достижению общей цели. Существо метода координации выражается в таком взаимодействии, при котором субъекты, осознавая себя частью определенной системы, приводят свою деятельность в соответствие с волей и деятельностью остальных и достигают реализации собственного интереса путем выполнения общей задачи.
Само понятие «координация» имеет множество определений[13], но их сущность сводится к деятельности, связанной с управлением теми или иными процессами, в которых участвуют административно неподчиненные друг другу образования и структуры, имеющие общие цели, задачи совместной деятельности[14].
В качестве определяющего фактора возникновения координационных связей выступает необходимость упорядочения отношений равных субъектов (минимум двух) взаимодействия со стороны специального субъекта управления – координатора (координирующего центра), наделенного для этого соответствующими полномочиями.
В этом случае взаимные действия неподчиненных друг другу участников осуществляются на условиях их равенства и самостоятельности. И хотя образование координирующего центра или назначение координатора производится, зачастую, путем нормативного закрепления, побудительным мотивом участия каждого из субъектов координационной деятельности является наличие взаимного интереса по усилению собственных возможностей за счет использования потенциала и ресурсов другой стороны.
Основная специфичная черта координации и состоит в том, что координация хотя и имеет обязательный характер воздействия, она использует силу этого воздействия не для принуждения, а для побуждения, опирается на понимание целесообразности согласованности действий[15].
Важными условиями координации являются действия субъектов координационной деятельности в пределах предоставленных им законодательством полномочий, способами и методами, свойственными каждому органу, не допуская смешения функций, прав и ответственности ее участников[16].
Каждый из участников такой координации должен иметь возможность выбора варианта поведения, должен хотеть согласованной деятельности и (или) соглашаться на ее осуществление.
В целом, именно на таких условиях выстроена и осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом основное отличие данной координации от иных форм внешнего (межведомственного) взаимодействия состоит в том, что хотя координационная деятельность, как и любая согласованная деятельность, строится на основе взаимодействия участников, однако именно в процессе реализации координационных отношений взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению согласованных мер, по распределению сил и средств, по установлению ответственности за исполнение согласованных мероприятий, а главное – не выделяется специальный субъект (участник), наделенный полномочиями по организации взаимосогласованной и, как правило, совместной деятельности в сфере борьбы с преступностью.
В таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля и другими органами и организациями в процессе осуществления координационной деятельности в области противодействия преступным проявлениям.
Упорядоченность координации, осуществляемой прокуратурой, выражается в первую очередь в регулировании этой деятельности нормами Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[17] (далее – Закон о прокуратуре), а также Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567[18] (далее – Положение о координации), в котором определены цели, принципы и направления координационной деятельности, формы координации и взаимодействия с судами и другими органами, регламентированы полномочия участников.
Проводя разграничение понятий «координация» и «взаимодействие» в отношении процедуры организации совместной деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, вместе с тем следует иметь в виду, что как координация, так и взаимодействие осуществляются в сфере борьбы с преступностью с одной целью, а именно: повышения эффективности борьбы с преступностью.
Что касается задач, то для координации они являются более конкретными по своему содержанию, рассчитаны на продолжительный период времени, носят целенаправленный характер. В числе основных задач координационной деятельности можно выделить следующие:
– определение основных стратегических направлений координационной деятельности, основанных на анализе структуры, динамики, тенденций развития преступности;
– объединение усилий правоохранительных органов, обеспечение согласованности и, как правило, совместности их действий по борьбе с преступностью;
– устранение разобщенности, дублирования и параллелизма в деятельности субъектов рассматриваемой координации;
– соблюдение законности при осуществлении координационной деятельности;
– обеспечение конкретности, качественности, выполняемости координационных мероприятий и решений, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступных и коррупционных проявлений, качественное предварительное расследование, реальности их влияния на состояние законности и правопорядка на территории и объектах, на которые распространяется юрисдикция прокуратуры.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурором в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации.
Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию – прокурорский надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью. Поэтому основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.
Основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий по борьбе с преступностью. Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им функции надзора, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по борьбе с преступностью в части, касающейся деятельности органов прокуратуры.
Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий.
К основным правилам организации координационной деятельности следует отнести также принцип гласности, информирования органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Кроме перечисленных принципов координации необходимо учитывать и следующие правила: о проведении этой деятельности непрерывно и постоянно, по наиболее важным и значимым направлениям; подчинении ведомственных интересов общегосударственным; персональной ответственности за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированности обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций и др.
Организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В соответствии с этим каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике подобные полномочия вышестоящих прокуроров реализуются посредством издания приказов, указаний, принятия решений на заседаниях коллегий, координационных совещаниях, которые являются обязательными для исполнения подчиненными прокурорами.
Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях. К таковым относится осуществление правоохранительными органами совместного всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и «болевых» точек той или иной территории. В свою очередь результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений.
В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информацию Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.
В процессе координационной деятельности правоохранительные органы призваны также проводить обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществлять разработку необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности.
Как правило, непосредственно на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации в процессе координационной деятельности возникает необходимость проведения обобщения практики выполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам взаимодействия и сотрудничества в борьбе с преступностью, а также по выработке соответствующих предложений.
Важным направлением координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях является систематическое обобщение результатов подобной деятельности, определение эффективности принятых решений и мер по их реализации, выявление положительного опыта работы и распространение его в правоохранительной деятельности.
В литературе также предлагаются примерные критерии для определения конкретных приоритетных направлений координационной деятельности прокуратуры. Это рост числа, особая опасность и низкая раскрываемость отдельных видов и категорий преступлений и др.[19]
Другим важным теоретическим и практическим вопросом является определение существа предмета и пределов координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, осуществляемой органами прокуратуры.
В отличие от большинства иных функций прокуратуры, функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в различных ее проявлениях, выступая в качестве самостоятельного и обособленного направления (вида) деятельности прокуратуры, носит сугубо организационный характер. И сама теория координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности складывается и обосновывается положениями, сформулированными на стыке различных наук: теории управления, административного права, криминологии, уголовного процесса, оперативно-розыскной деятельности и др. Поэтому использование понятий и категорий, разработанных этими науками, позволяет более полно охарактеризовать содержание рассматриваемой координации. Кроме того, следует учитывать и законодательные положения, раскрывающие существо отдельных понятий, позволяющих определять предмет и пределы рассматриваемой координационной деятельности.
Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[20] не только подтвердил координационный статус прокуратуры в рассматриваемой сфере, но и внес определенные коррективы в существо ее координационной деятельности.
В первую очередь этим законом внесена ясность в определение понятий «противодействие коррупции» и «борьба с коррупцией». В ст. 1 данного закона указано, что противодействие коррупции – это «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».
Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, у́же понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.
Аналогичным образом определено понятие «борьба с терроризмом» в Федеральном законе «О противодействии терроризму»[21], которое трактуется в качестве составной части более широкого понятия «противодействие терроризму», которое включает помимо «борьбы с терроризмом» также «предупреждение терроризма» (профилактика) и «минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявления терроризма».
Таким образом, можно сделать вывод, что предметом координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в первую очередь является деятельность правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, а также коррупционных правонарушений. Борьба с иными правонарушениями в предмет данной координации не входит. Примерно такой же перечень действий (элементов), составляющих содержание понятия «борьбы с преступностью», определен и в Положении о координации с указанием дополнительно на такой элемент, как устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений.
В этой трактовке предмета координации определенную сложность вызывают использование в практической деятельности понятия «предупреждение» преступлений (преступности) и «устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений». Зачастую учеными эти понятия рассматриваются в качестве составных частей более широкого понятия «специальное предупреждение» преступности[22], являющегося наиболее эффективным и результативным видом предупреждения (профилактики) преступности. При этом профессором А. Н. Ларьковым обоснованно, на наш взгляд, указывается, что «предупреждение» и «профилактика» часто используются как равнозначные понятия, хотя, строго говоря, в них есть определенная разница: предупреждение – это устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, а профилактика – это зачистка возможных остатков следов преступлений, причин и условий, им способствующих[23]. По его мнению, разница между предупреждением и профилактикой небольшая, которой иногда можно и пренебречь.
Примерно такой же более широкий подход к использованию понятий «предупреждение» и «профилактика» преступлений применяется и в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, в частности, в основополагающем приказе Генерального прокурора Российской Федерации, посвященном борьбе с преступностью, «Об организации работы органов прокуратуры по противодействию преступности» от 16 января 2012 г. № 7.
Определение предмета координации связано также с упорядочиванием и сбалансированностью видов деятельности, осуществляемых субъектами координационной деятельности, к которым относятся действия, осуществляемые преимущественно в рамках уголовно-процессуальной сферы (дознание и предварительное следствие), а также оперативно-розыскной и даже разведывательной и контрразведывательной деятельности.
Однако при этом следует иметь в виду, что ряд элементов борьбы с преступностью в нормативном порядке фактически исключается из предмета «прокурорской» координации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[24] координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контрразведывательных мероприятий возложена на органы ФСБ России.
Не решенным до конца является вопрос о разведывательных мероприятиях, реализуемых органами Службы внешней разведки России, органами ФСБ России, органами военной разведки Минобороны России. В ряде случаев из-за нечеткого правового регулирования допускаются возможность дублирования в их работе и неоправданное совмещение задач и функций. Хотя необходимость координирования действий по добыче разведывательных данных для борьбы с такой угрозой безопасности России, как организованный терроризм или поставка наркотиков из других стран[25], не вызывает сомнений. Однако специальный координатор этой деятельности на законодательном уровне не определен.
Кроме того, не имеет однозначного решения и вопрос о возможности координирования прокуратурой оперативно-розыскной деятельности. Некоторые ученые полагают, что координация подобной деятельности не относится к компетенции прокурора[26]. С такой позицией в принципе согласны и другие авторы[27].
Надо понимать, основным их доводом является специфичность как самих мероприятий, так и данного вида государственной деятельности, основанной на недопустимости раскрытия даже для прокуроров организации тактики, методов и средств оперативно-розыскной деятельности. К этому следует добавить и отсутствие прямых указаний в законе о включении в предмет координационной деятельности прокуратуры согласованности проведения оперативно-розыскных мероприятий.
В полной мере это относится и к действиям, осуществляемым участниками координации при проведении разведывательных и контрразведывательных мероприятий.
Однако, на наш взгляд, сущность координации, осуществляемой прокуратурой, заключается не в командовании действиями участников координации, не во вмешательстве в методы и способы их оперативной деятельности, а в согласовании, оптимизации взаимодействия различных органов на условиях их равенства и самостоятельности. Это во-первых. А во-вторых, эта согласованная деятельность по примеру проведения целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению, может осуществляться субъектами координации без непосредственного участия в ней органов прокуратуры. Подтверждением этого также служит Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), утвержденное совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственным комитетом Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России от 14 мая 2013 г. № 192/420/279/15/229/1071/293. В нем, в частности, указано, что координационное совещание руководителей правоохранительных органов в целях обеспечения эффективности противодействия преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), принимает решение о создании постоянно действующей межведомственной группы, состав которой формируется из числа наиболее квалифицированных и опытных сотрудников органов предварительного следствия и дознания, а также органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Наряду с изложенным следует отметить, что в практической деятельности, в том числе в соответствии с организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, постановлениями Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, фактически прокуроры ориентируются на координацию деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с преступностью, но и по борьбе с иными правонарушениями. Примером является п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», который обязывает Волжского межрегионального природоохранного прокурора осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волга.
Явно выходящими за пределы координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью представляются и новые положения Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления»[28] (абз. третий ч. 2.2 ст. 7), согласно которым органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эта норма наряду с учетом конституционно-правовой природы прокуратуры, государственно-властных полномочий прокуроров, исторически сложившегося понимания ее роли и предназначения в правовой системе России, на наш взгляд, позволила Конституционному Суду Российской Федерации констатировать, что во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение [29].
Однако, как верно отмечает профессор А. Ю. Винокуров, эта законодательная новелла породила ряд вопросов, требующих осмысления и принятия дополнительных нормативных и организационных мер[30].
Во-первых, по его мнению, можно считать, что законодателем фактически дополнена существующая функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью посредством расширения предмета координации (с включением в него и «иных правонарушений») и разграничения компетенции с контрольно-надзорными органами.
Во-вторых, при таком понимании существа указанной нормы требуется законодательно определить круг органов прокуратуры, на которые возлагаются новые координационные задачи, и конкретный перечень координационных мероприятий (очевидно – форм координации).
Вместе с тем А. Ю. Винокуров обоснованно указывает, что, по сути, указанная координация выступает в качестве составной части деятельности прокуратуры по реализации полномочий о согласовании планов проверки органами государственного контроля (надзора), осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[31].
О координирующей роли прокуратуры по отношению к контролирующим органам также указано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», предписывающем прокурорам «принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей».
Подобные задачи ставятся руководителями структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в иных случаях, когда, с одной стороны, подчеркивают недопустимость дублирования прокурорами функций органов контроля при организации проверок органов местного самоуправления, а с другой стороны, указывают на необходимость обеспечения координации деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в отношении муниципальных органов и учреждений в целях исключения дублирования таких проверок[32].
Такое состояние отношений прокуратуры с органами контроля характерно для многих сфер прокурорско-надзорной деятельности. Как указывают практические прокурорские работники, координирующая роль прокуратуры в настоящее время проявляется в создании и функционировании на различных уровнях разнообразных межведомственных рабочих групп, проведении межведомственных совещаний, направленных на объединение усилий различных контрольных органов для эффективного решения практических проблем[33]. К примеру, в 2014 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации действовали 104 рабочих группы, из которых 82 – межведомственные, из них – только 21 по вопросам борьбы с преступностью. Координирующее положение прокуратуры во взаимоотношениях с органами, осуществляющими государственный контроль (надзор), активно используется прокурорами в сфере защиты прав предпринимателей[34], в противодействии незаконной миграции, экстремизму и иным правонарушениям, связанным с обеспечением федеральной безопасности[35], и в других сферах. Однако в большинстве своем эта деятельность осуществляется прокурорами на условиях межведомственного взаимодействия и далеко не всегда связана с борьбой с преступностью, а значит, не может в обязательном порядке рассматриваться в качестве составной части координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Подводя итог исследованию существа координационной функции прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, следует, на наш взгляд, отметить, что, несмотря на определенное координирующее положение прокуратуры во взаимоотношениях с контрольно-надзорными органами, достаточных оснований без дополнительного законодательного регулирования считать это продолжением или расширением рассматриваемой функции не имеется. В первую очередь такой вывод обусловлен законодательно определенным предметом координации (борьба с преступностью и коррупционными правонарушениями) и кругом участников (субъектов) координационных отношений, перечень которых ограничен правоохранительными органами.
Что касается механизма взаимоотношений с органами государственного контроля (надзора), то предпочтительнее, по нашему мнению, вести речь о расширении прокурорами применения надзорных полномочий и полномочий по согласованию проведения этими органами проверок соответствующих объектов контроля (надзора) посредством выполнения прокуратурой дополнительно роли организатора их согласованной деятельности в ограниченной сфере отношений и в условиях отсутствия достаточной правовой регламентации этой деятельности.
На наш взгляд, выполнение и повышение такой организующей роли прокуроров является в современный период важным условием эффективной реализации российской прокуратурой своей основной надзорной функции.
В соответствии с действующим законодательством к полномочиям прокурора относится только координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а координация деятельности по борьбе с иными правонарушениями (кроме коррупционных) остается вне поля законодательного регулирования.
