2020-04-20
622
Координация борьбы с преступностью, осуществляемая органами прокуратуры России, полномочия субъектов координации, формы и методы ее осуществления проходили становление и совершенствовались практически на всех этапах развития прокурорской деятельности в России.
Рассматривая вопрос о правовых основах координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, следует отметить, что данная деятельность как функция прокуратуры имеет свою историю.
Российская прокуратура в той или иной форме всегда выполняла координирующую роль в деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемую как при наличии прямых законодательных требований к прокуратуре, так и без соответствующей регламентации. Последнее происходило по причине того, что правоохранительные органы сами испытывали постоянную потребность в такой координации. Это, в свою очередь, подтверждает положение о том, что координация является объективной категорией, действующей постоянно и везде, где возникает необходимость согласованности действий[87].
В литературе делается вполне обоснованный вывод о том, что деятельность дореформенных царских органов уголовной юстиции (прокуратуры, полиции и судов) объективно нуждалась хотя бы в минимальной согласованности и координированности. «При отсутствии специального закона, а также соответствующих указаний в иных законах из всех названных выше органов лишь органы прокуратуры наиболее подходили к выполнению этой функции, а поэтому и пытались реально осуществлять ее на практике»[88].
После судебной реформы 1864 г. деятельность прокуратуры хотя и была ограничена преимущественно функцией поддержания государственного обвинения в судах по уголовным делам, однако при этом нормативно устанавливались отдельные координационные полномочия прокуроров. Согласно «Обличительным правилам» от 11 октября 1865 г. губернский прокурор наделялся полномочием передавать дознание судебным следователям, если считал прекращение дела полицией необоснованным. С появлением нового института судебных следователей, созданием судебных палат (по одной на несколько губерний) и осуществлением деятельности прокуроров при каждой из них, развитием полицейских структур, действием в борьбе с преступностью жандармского корпуса усиливалась необходимость во взаимодействии между ними. В значительной мере эта потребность обеспечивалась действиями прокуроров.
Полиция и судебные следователи направляли прокурору сведения о всех совершенных преступлениях на соответствующей территории, а прокуроры, в свою очередь, направляли им указания и наставления по уголовным делам.
После Октябрьской революции 1917 г. в соответствии с марксистской доктриной о сломе прежнего государственного аппарата суды, полиция, прокуратура были упразднены. Их функции возлагались на вновь созданные структуры (милиция, чрезвычайная комиссия, революционные трибуналы, общественные обвинители).
До середины 30-х гг. XX в. «прокурорская» координация проводилась главным образом в форме межведомственных совещаний.
В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. на 3-й сессии Всероссийского Центрального исполнительного комитета IX созыва, говорилось, что прокуратура создается в интересах «правильной постановки борьбы с преступностью»[89], что рассматривалось фактически как координация деятельности соответствующих органов по борьбе с преступностью.
Народным комиссариатом юстиции РСФСР 29 июня 1922 г. была издана Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокуроров, в соответствии с которой прокуроры губернии «созывают периодически совещания по борьбе с преступностью в составе председателя-прокурора и членов совещания: предсовнарсуда, предревтрибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ с целью объединения усилий всех означенных органов в борьбе с преступностью, выработки необходимых мероприятий в этой области и обсуждения вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции»[90].
Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР, принятом 3-й сессией XII созыва ВЦИК 19 ноября 1926 г.[91] Тем самым прокуратура впервые была нормативно наделена конкретными полномочиями по согласованию деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, и тем самым впервые приобрела правовое основание для осуществления деятельности, именуемой в настоящее время координационной.
Со второй половины 1920-х гг. в координации применялись такие формы, как направление совместных писем, обращений и указаний руководителей правоохранительных органов.
Таким образом, координационная деятельность прокуратуры изначально связывалась с наделением прокуратуры конкретными полномочиями по согласованию борьбы с преступностью, охватывающими деятельность практически всех правоохранительных органов.
Вместе с тем политическая обстановка того периода предполагала участие многочисленных трудовых коллективов в борьбе с правонарушениями, что имело соответствующее правовое обеспечение, а это, в свою очередь, обусловило участие в прокурорской координации органов рабоче-крестьянской инспекции. С учетом сложившихся тогда подходов, рассматривающих суд как орган борьбы с преступностью, на тот период и в дальнейшем предусматривалось участие в координационной деятельности и руководителей судов.
К середине 1930-х гг. в условиях проведения репрессий и возросшей роли карательных органов и органов внесудебной расправы межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и иные формы совместной деятельности начали терять свою силу, а потом и вовсе исчезли из практики. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. «Об утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР»[92] норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов и полномочиями прокуратуры в этой сфере, не содержалось. Отсутствовали указанные нормы и в Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.[93]
Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных координационных полномочий прокуроров практика продолжала идти по пути координации прокурорами деятельности по борьбе с преступностью. Прокуроры на всех уровнях регулярно проводили межведомственные совещания, на которых совместно с другими органами, в том числе судебными, оценивали и планировали деятельность по борьбе с преступностью. Обсуждение проводилось в свободной форме, не связанной никаким регламентом и обязательствами: обменивались мнениями и оценками, высказывали взаимную критику. Решения таких совещаний не носили обязательного характера, но обмен мнениями позволял лучше представить как общие задачи, так и способы их согласованного достижения. Органы милиции, суд и другие правоохранительные органы испытывали потребность в обмене информацией о состоянии преступности в регионе и борьбы с нею, а также во взаимодействии, особенно в такой форме, как межведомственные совещания, проводимые прокурором.
В приказах Генерального прокурора СССР не раз подчеркивалась необходимость устранять разобщенность в деятельности прокуратуры, суда и МВД по борьбе с преступностью, предлагалось систематически обсуждать состояние преступности и определять конкретные меры по координации следственных и розыскных действий, направленных на полное раскрытие преступлений, на устранение недостатков в деятельности административных органов и усиление борьбы с преступностью[94].
На совещании руководителей правоохранительных органов в 1962 г. было высказано предложение о том, чтобы органы прокуратуры, МВД и суды «усилили координацию своих действий в борьбе с преступностью, регулярно рассматривали материалы о состоянии преступности, разрабатывали меры, направленные на устранение недостатков в этом деле»[95].
В июле 1965 г. заместитель Генерального прокурора СССР Н. Жогин плохую раскрываемость краж государственного и общественного имущества объяснял «слабой координацией прокурорско-следственной и оперативно-розыскной работы»[96].
В начале 1960-х гг. наметилась тенденция использования координации с целью возложения полной ответственности за состояние преступности и борьбы с ней на органы прокуратуры. Была выдвинута идея развития инициативы на местах по созданию так называемых постоянно действующих координационных советов, куда должны были входить руководители органов внутренних дел, юстиции, судов под общим руководством прокурора.
На координационных советах заслушивались отчеты руководителей правоохранительных ведомств, в том числе председателей судов, выносились постановления. На заседания этих советов вызывались руководители предприятий, организаций и заслушивались о работе по предупреждению преступлений, т. е. по существу осуществлялись административные и директивные функции[97].
Дальнейшее развитие координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью связано с проведением мер по восстановлению начал социалистической законности в деятельности органов государственной власти. О координации в новых условиях было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью». В соответствии с этим постановлением на руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах[98].
Приказом Генерального прокурора СССР от 30 июля 1966 г. № 75 «О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. “О мерах по усилению борьбы с преступностью”» всем прокурорам предписывалось совместно с органами милиции, министерствами юстиции и безопасности, судами анализировать состояние преступности[99].
Генеральный прокурор СССР Р. А. Руденко при принятии постановления ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по результатам проверки в Брянской области выполнения постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 23 июня 1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью»[100] настаивал, чтобы в указанном постановлении было записано положение о координации в следующей формулировке: «Усилить координацию своих действий в борьбе с преступностью, возложив организационные обязанности на Прокуратуру СССР, ее республиканские и местные органы». Такая формулировка имела преимущества, потому что, во-первых, в ней говорилось не о создании координации, а о ее «усилении», признавая тем самым факт ее существования и до принятия данного постановления, а во-вторых, четко определялась организационная, а не руководящая роль прокуратуры в процессе координации. В отличие от попыток придать координационной функции прокуратуры властный характер, Р. А. Руденко определял ее лишь как организационную. Несмотря на это, в данном постановлении ЦК КПСС правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, а руководство совместными действиями при этом возлагалось на прокуратуру, что означало по существу императивный характер выполнения ею функции координации. Однако практика пошла по тому пути, что прокуратура в координации продолжала выполнять организационную роль. Вскоре после принятия данного постановления ЦК КПСС и СМ СССР Генеральным прокурором СССР было создано в Прокуратуре СССР Координационное совещание, члены которого обладали равными правами при принятии решений, чем была подтверждена организующая роль прокуратуры, подчеркивая равенство и независимость участников такого совещания.
Коллегия Генеральной прокуратуры СССР в марте 1973 г. впервые обсудила вопрос о состоянии координационной работы и мерах по ее дальнейшему совершенствованию. Результаты рассмотрения нашли отражение в указании заместителя Генерального прокурора СССР от 12 марта 1973 г. № 3/Д-129-73 «О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и суда по борьбе с преступностью»[101].
Как свидетельствуют архивные документы, рамки координации постепенно расширялись, а формы ее совершенствовались. Наиболее результативными и распространенными становились совместные обращения руководителей правоохранительных органов в партийные и государственные учреждения, которыми издавались соответствующие постановления и указы.
К 1973 г. координация стала одним из постоянных видов деятельности прокуратуры СССР в борьбе с преступностью с тремя основными направлениями:
– совместный анализ состояния борьбы с преступностью и деятельности правоохранительных органов на местах;
– обсуждение вопросов, требующих согласованности решений всех административных органов;
– ежеквартальная проверка действий органов прокуратуры, внутренних дел и суда в республиках, краях и областях с последующим обсуждением результатов в центре и на местах.
Сложились следующие формы координации:
1) совместные выезды для проверок и оказания помощи подчиненным правоохранительным органам;
2) совместное обобщение по наиболее важным вопросам борьбы с преступностью;
3) разработка рекомендаций по усилению борьбы с преступностью;
4) обсуждение планируемых вопросов на координационных советах;
5) взаимодействие следователей с органами дознания по раскрытию преступлений.
К 1977 г. окончательно сложились основные формы и методы координационной деятельности при организующей и направляющей роли органов прокуратуры. Руководством Генеральной прокуратуры СССР был предложен такой механизм контроля исполнения решений координационных совещаний: каждый правоохранительный орган самостоятельно осуществлял контроль за выполнением предложений и рекомендаций координационного совещания. На местах названный контроль должен был возлагаться на работников, входящих в рабочую группу по подготовке материалов координационного совещания, и на помощников прокурора по контролю исполнения. В юридической науке Т. Л. Маркеловым одним из первых в 1977 г. были предложены следующие организационно-правовые и теоретические основы координационной работы[102], сформулированные как задачи координационного совещания: обсуждение итогов работы по борьбе с преступностью; разработка совместных согласованных мероприятий; заслушивание сообщений и информации; разработка совместных общих предложений; совместные выезды на места с целью проверки и оказания практической помощи; совместные обобщения по согласованным программам судебной, следственной и прокурорской практики; совместное изучение состояния преступности; совместная подготовка материалов для сессии народных депутатов; периодичность заседаний один-два раза в год. Роль прокуратуры, по мнению Т. Л. Маркелова, заключалась в решении организационных вопросов.
В конце 1970-х гг. сложились формы оценки эффективности координации. Высшие руководители правоохранительных органов страны уделяли значительное внимание обеспечению эффективности координации борьбы с преступностью. Как отмечалось в докладе к 50-летию Верховного Суда СССР, возможности улучшения работы, заложенные в координации, использовались недостаточно[103]. На заседании Коллегии Генеральной прокуратуры СССР, обсудившей в апреле 1978 г. проблемы координации деятельности по борьбе с преступностью, также говорилось о серьезных недостатках и ошибках, которые допускались при проведении совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Отмечалось, что в некоторых союзных республиках органы прокуратуры, внутренних дел, юстиции и суды действовали разобщенно, актуальные вопросы предупреждения правонарушений и усиления борьбы с преступностью на координационных совещаниях не обсуждались, согласованные действия проводились эпизодически, в документах и рекомендациях, направляемых на места, допускалось смешение компетенции. Отдельные прокуроры передавали свои организационные обязанности по координации начальникам органов внутренних дел. Нередко координировались действия для решения не первоочередных, а второстепенных задач.
В ряде республик, краев, областей не было планового начала в проведении совместных действий по борьбе с преступностью, не были созданы рабочие группы по подготовке материалов для координационных совещаний. Прокуроры нерегулярно направляли протоколы совещаний в другие ведомства, где зачастую отсутствовал контроль за исполнением принятых решений.
Наиболее существенные недостатки допускались в городах и районах. Не везде создавались надлежащие условия для координации усилий правоохранительных органов по важнейшим направлениям борьбы с преступностью. В некоторых городах и районах координация сводилась лишь к периодическим обсуждениям итогов работы.
Коллегия указала на необходимость повышения роли прокуратуры в планировании и проведении правоохранительными органами согласованных мер по борьбе с преступностью. Обращалось внимание на «важность обсуждения наиболее актуальных проблем укрепления правопорядка на основе глубокого анализа происходящих процессов и практики правоохранительных органов, совершенствования форм и методов этой деятельности, на необходимость тщательно анализировать координацию действий в борьбе с преступностью в городах и районах»[104].
Для целей совершенствования координации важное значение имело постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями»[105]. В постановлении внимание прокуратуры обращалось на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшение координации их деятельности.
Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 г. был издан приказ № 1 «О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 года “О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями”»[106], в котором подчиненным прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью».
Правовое закрепление координации как функции прокуратуры было произведено в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (далее – Закон о прокуратуре СССР), принятом на 2-й сессии Верховного Совета СССР X созыва 30 ноября 1979 г.[107] В ст. 3 Закона, определяющей основные направления деятельности прокуратуры, указывалось, что прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В соответствии с этой статьей координация охватывала деятельность органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, которые в тот период относились к правоохранительным органам. При этом прокуратура выступила как руководящий орган. Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, возложенный на прокуратуру Конституцией СССР, распространялся и на правоохранительные органы.
И хотя в Законе эта деятельность определялась в самом общем виде, что вызвало процесс разработки и внедрения региональных положений о координации, действие которых имело ограниченный характер, а нормы недостаточно определены и полны, тем не менее и в центре, и на местах постепенно складывались и утверждались проверенные практикой формы координации деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями[108].
Руководители органов прокуратуры всех уровней организовывали работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов: вели подготовку, созывали и председательствовали на них.
Координационные совещания как коллективные, межведомственные органы осуществляли в том числе и методическое руководство координационной деятельности правоохранительных органов, обсуждали наиболее важные вопросы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями.
В тот период многие координационные совещания руководителей правоохранительных органов обсуждали итоги согласованной деятельности по борьбе с преступностью за определенный период; определяли ее тенденции, а также конкретные цели согласованной деятельности на последующий период; рассматривали и утверждали планы согласованных мероприятий по предупреждению преступности и совершенствованию работы по раскрытию совершенных преступлений; разрабатывали методические рекомендации по улучшению координации работы в борьбе с преступлениями; изучали и распространяли положительный опыт организации борьбы с преступностью; заслушивали сообщения руководителей нижестоящих правоохранительных органов по вопросам координации борьбы с преступностью и давали им рекомендации по ее улучшению; разрабатывали общие предложения для соответствующих партийных и советских органов.
Заседания координационных совещаний проводились, как правило, ежемесячно в районах (городах) и не реже одного раза в квартал в областях, краях, республиках. Они посвящались обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период – квартал, полугодие, год. На эти совещания практиковалось приглашать работников правоохранительных органов, от которых зависело решение обсуждаемых проблем, представителей государственных органов и общественных организаций, ученых-юристов.
Контроль за исполнением решений координационных совещаний осуществлялся руководителями правоохранительных органов – каждым по своему ведомству.
Весьма распространенной формой координации являлись совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверок, оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью.
В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в том или ином регионе практиковалось составление совместных планов мероприятий по организации борьбы с преступностью.
Одной из широко применяемых форм координации являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом недавно принятых, а также состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являлись итогом обсуждения определенной проблемы на заседании координационного совещания.
Менее распространенная форма координации – методические письма. Они посвящались, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.
Кроме того, в соответствии с Законом Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать адекватное сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного учета преступлений и соблюдения норм уголовного процесса[109].
Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную и ведомственно-отраслевую координацию, что соответствует ныне действующим видам координации, осуществляемым главами субъектов Российской Федерации через постоянно действующие координационные совещания по укреплению правопорядка, созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1535, и прокурорами через координационные совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, действующих на основании ст. 8 Закона о прокуратуре.
Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти.
Ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью возлагалась на прокуратуру.
Таким образом, к середине 1980-х гг. в партийных документах и на законодательной основе была определена организующая роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, были воссозданы и стали функционировать координационные совещания, в основном сложилась система мер по реализации принятых координационных решений.
Вместе с тем ряд ученых и практиков отмечали определенные недостатки в этой деятельности, в частности то, что методическое руководство координацией осуществляли только совещания руководителей правоохранительных органов, отсутствие общеобязательности многих мероприятий и как следствие снижение ответственности за их выполнение. По их мнению, межведомственные координационные совещания созывались и действовали непостоянно, раз в месяц или реже, тогда как работа по предупреждению преступлений и иных правонарушений и ее координация требовали систематичности, обязательности выполнения всех выработанных предложений и рекомендаций[110]. Для повышения эффективности координационной деятельности органов прокуратуры предлагалось вопросы координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью урегулировать специальным Положением, утверждаемым Президиумом Верховного Совета СССР, так как в Законе о прокуратуре СССР содержались по этому вопросу только нормы общего характера[111].
Координационная деятельность прокуратуры в конце XX в. была связана с перестройкой основ политической и социально-экономической сфер государственной деятельности, с проводимой реформой государственного устройства новой России. В конце 1980-х – начале 1990-х гг., в период распада СССР, в условиях начавшегося политического и социально-экономического кризиса в стране государство уже не справлялось с ускоренными темпами роста преступности, в том числе из-за ослабления связей между правоохранительными органами, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.
Политическое и идеологическое состояние государства исключало возможность привлечения к координационной работе органов государственной безопасности. Идеологическое влияние партийных и государственных органов власти придавало координационной работе прокуратуры формализм и заорганизованность.
В период становления нового Российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Острое политическое противостояние и развернувшаяся дискуссия вокруг статуса органов прокуратуры обусловили отсутствие в проекте Закона о прокуратуре Российской Федерации (1992 г.) координационной функции, и при принятии Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, который начал действовать с 18 февраля 1992 г., законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации[112].
Указанной деятельностью занимались: Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, а также различные временные и постоянные комиссии в структурах исполнительной власти. В принципе, это вполне объяснимо, так как государство объективно вынуждено наряду с отраслевыми ведомствами, структурами постоянно создавать определенные координирующие структуры на разных направлениях. Данные структуры создавались Президентом России, Правительством в виде различных комиссий, советов, совещаний. Причем перечень правительственных координационных и консультативных органов был очень широк, динамичен и относился к самым различным сферам жизнедеятельности. Он менялся в зависимости от возникновения либо утраты актуальности проблемы. В данном перечне различались правительственные комиссии и межведомственные комиссии при Правительстве Российской Федерации, советы, оперативные штабы и т. д.
При этом такие органы, как правило, создавались только в г. Москве, они не имели и не могли иметь соответствующих структур на местах «по вертикали» в силу неопределенности задач и необходимости привлечения кадров с универсальными юридическими знаниями и опытом. В результате стало очевидным, что именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов в различных сферах и располагая обширными объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений.
Объективная реальность криминогенной ситуации требовала взаимодействия органов прокуратуры со всеми правоохранительными органами, а также аналогичного взаимодействия всех этих органов, руководства и направления их деятельности в различных сферах борьбы с преступностью.
Отсутствие законодательной основы после упразднения функции координации в 1992 г. не снижало ее актуальности и необходимости.
Для некоторой категории приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации 1992–1993 гг. было характерным наличие в них упоминания о необходимости взаимодействия с другими правоохранительными органами[113].
Постоянный и стабильный рост преступности и состояние законности в стране обусловили издание Президентом Российской Федерации Указа от 20 октября 1993 г. № 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации», которым функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру[114].
В качестве одного из механизмов осуществления этой деятельности совместными приказами руководителей правоохранительных органов в 1995 г. было введено в действие Положение о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп[115].
Современное состояние правового регулирования осуществляемой органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью сложилось с 1995 г., о чем пойдет речь в следующем параграфе.
