Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как стратегическое управление

 

Глобальный характер качественных и количественных изменений современной преступности, представляющей угрозу жизни и здоровью населения, национальной безопасности государства, требует объединения усилий в борьбе с нею. Общепризнано, что одним из условий повышения эффективности противодействия современной преступности является координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры. «Эффективно противостоять проявлениям преступности можно, как известно, только согласованными действиями всех институтов государства и общества. Обеспечить необходимый уровень согласованности призвана координация»^[153].

Координация определяется многими авторами, занимавшимися исследованием этой проблемы, как упорядочение, согласованность, а в последнее время и системность воздействия на преступность различных правоохранительных органов, участвующих в противодействии преступности. Такое понимание координации позволяет определить ее как своеобразный вид коллективного социального управления сложным процессом противодействия преступности, в котором участвуют все правоохранительные органы страны.

Подобная трактовка координации соответствует разработанному в отечественной науке понятию управления. Так, социальное управление рассматривается как «совокупность управленческих действий, которые логично связываются друг с другом, чтобы обеспечить достижение поставленных целей…»^[154], или как «выработка таких программ, с помощью которых общество обеспечивает свой гомеостаз (социально нужные результаты), может успешно преобразовывать мир в соответствии с определенными потребностями и интересами»^[155].

Это первая позиция, которую важно подчеркнуть особо.

Выделение в ряду равноправных субъектов координации именно органов прокуратуры логично и легко объяснимо. Следует согласиться с тем, что «наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качественности расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах»^[156]. То есть именно органы прокуратуры могут обеспечить планомерное, построенное на основе формализованных законом обратных связей принятие взвешенных координационных решений, составляющих, по образному выражению выше цитированного В. Д. Граждана, сердцевину любого управления.

В Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г., провозглашено, что обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 4).

Определены в Концепции и приоритетные направления ее обеспечения: «Российская Федерация при обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер» (ст. 5).

Это ставит перед учеными и практиками задачу совершенствования своей деятельности, призванной отвечать запросам общества. Представляется, что такой структурный элемент обеспечения общественной безопасности, каким является координация правоохранительной деятельности, в современных условиях требует совершенствования, возможности которого открывает трактовка координации как определенного вида социального управления.

В условиях современного состояния преступности и накопленного наукой опыта изучения различных аспектов социального управления целесообразно поставить вопрос о рассмотрении координации, осуществляемой органами прокуратуры Российской Федерации в рамках стратегического управления противодействием преступности. Впервые понятие стратегии применительно к трактовке координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью было упомянуто в статье профессора В. П. Рябцева^[157]. Однако в дальнейшем развитии этот аспект исследования проблемы не получил развития.

«В раннем военном понимании стратегия представляла собой комплекс мероприятий по планированию и руководству сражениями или кампаниями в широком масштабе. В настоящее время под стратегиями… подразумеваются крупномасштабные, ориентированные на будущее, комплексные планы достижения организационных целей и варианты реагирования на неопределенные условия окружающей среды»^[158].

Применительно к правоохранительной деятельности в литературе дается такая трактовка этого понятия: «Правоохранительная стратегия представляет собой процесс форматирования (проектирования) социальными субъектами соответствующей деятельности и овладения ключевыми позициями в борьбе с преступностью и правонарушениями в целях обеспечения желаемого уровня безопасности общества от вызовов и угроз криминального характера…»^[159].

Подчеркивая, что в современных условиях «стратегия в правоохранительной сфере … становится неотъемлемым компонентом любого сложного действия», указанные авторы дают и более развернутое понятие правоохранительной стратегии, определяя ее «как обобщающую, качественно определенную модель развития правоохранительной системы в неопределенной, нестабильной, сопротивляющейся среде, сформированную для обеспечения социальной безопасности личности, общества, государства от угроз преступности в различных сферах их жизнедеятельности на основе выбранных долговременных целей (критериев) и оптимального распределения материальных и социальных ресурсов»^[160].

Преимущества стратегического управления правоохранительной деятельностью Н. А. Андреев и В. Б. Коробов видят в том, что оно «ориентирует правоохранительную деятельность на потребности общества в обеспечении безопасности от криминальных угроз... гибко реагирует на изменение внешней среды... позволяет добиться преимуществ в борьбе с преступностью и правонарушениями»^[161].

Координация может рассматриваться как специфическое управляющее воздействие на деятельность органов, осуществляющих борьбу с преступностью. Ее сложность определяется тем, что каждый из субъектов, охваченных этим управлением, имеет свои особенности, в том числе и специфику правового регулирования своей деятельности. Найти объединяющие их формы и методы – задача координации. Если каждый из правоохранительных органов осуществляет управление, определяемое своей компетенцией и полномочиями на вверенном ему направлении деятельности, то координация призвана найти общий вектор приложения усилий каждого из субъектов координации, направленных на решение задач, являющихся предметом совместного решения коллективного субъекта координации, которое оформляется решением координационного совещания.

Рассмотрение координационной деятельности по борьбе с преступностью в рамках понятийного аппарата социального управления, по нашему мнению, не ставит вопроса о необходимости пересмотра принципов ее организации. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется, как указывалось ранее, на основе принципов:

– соблюдения законности;

– равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

– самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий;

– гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение принятых координационным совещанием решений.

В этих принципах находит выражение специфика «коллективного субъекта» координации как самостоятельного вида социального управления, которое складывается из взаимодействия всех правоохранительных органов страны, каждый из которых является равноправным партнером разрабатываемых совместно мер по противодействию преступности.

В центре внимания стратегического координационного управления борьбой с преступностью должен находиться комплекс вопросов. Они должны касаться не только определения общей постановки проблемы, целей и задач совместной деятельности, но и ресурсного обеспечения запланированных решений, а также прогноза, касающегося как перспектив возможного положительного изменения объекта управления, так и реальной оценки помех и препятствий, которые могут затруднить своевременную и полную реализацию принятого координационного решения. Научно обоснованной реализации этого, условно говоря, алгоритма управления может способствовать привлечение к подготовке информационных решений ученых-криминологов, специалистов в области социального управления и т. д.

Особую сложность представляет формулировка конкретных стратегических целей координирующего управления. Каждый вид преступности, будь то насильственная, корыстная коррупционная и т. п., представляет собой сложное системное образование. А многие из них, как было отмечено на круглом столе[162], проведенном Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, посвященном проблемам предупреждения преступности на современном этапе развития нашего общества, соединены между собой сложными взаимообусловленными связями.

Например, наркобизнес постоянно воспроизводит организованную преступность и коррупцию и т. п. Поэтому для каждого вида преступности надо вычленить и сформулировать проблему, которая наиболее значима для стабилизации его проявлений, найти приоритетное приложение усилий стратегического управления, т. е. определить цели координации. Например, что определяет направление приложения первостепенных сил правоохранительных органов при организации борьбы с наркобизнесом: спрос, предложение наркотиков, коррупционная составляющая, обеспечивающая его постоянное расширенное воспроизводство, полное и объективное раскрытие и расследование названных посягательств или пресечение возможности отмывания преступных доходов, получаемых от его осуществления? И если это последнее обстоятельство признается приоритетом приложения координационных усилий, то насколько его реализацию обеспечивают результаты правоохранительной деятельности по пресечению незаконного оборота наркотиков? Серьезные недостатки разоблачения групповой преступной деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков, преобладание в структуре этой преступности преступлений, совершаемых потребителями наркотиков, не имеющими цели их сбыта, а равно пресечение действий сбытчиков – одиночек, задерживаемых, как правило, при проведении контрольной закупки, позволяет предположить, что проблема борьбы с отмыванием преступных доходов, получаемых от этого вида преступной деятельности, вряд ли будет решена. Очевидно, что региональные особенности проявлений этого вида преступности и их конкретное пресечение могут помочь в определении формулировки проблемы и адресного приложения правоохранительных усилий, направленных на ее решение.

Решения координационных совещаний должны не ограничиваться только процессуальной деятельностью органов дознания и следствия (обеспечения соблюдения процессуальных сроков, исполнения требований закона при избрании меры пресечения и других сугубо процессуальных проблем), а касаться причин и условий совершения преступной деятельности, явившейся предметом рассмотрения координационного совещания. Аналитический анализ статистических данных о распространении этого вида преступлений, типичной для региона криминологической характеристики их совершения, позволяет сделать определенные выводы и по этим крайне важным для определения приложения координационных усилий параметрам.

Так, например, вовлечение в сбыт наркотиков несовершеннолетних ставит задачу выявления оперативными методами действующих за их спинами взрослых преступников, снабжающих их наркотиками, вовлекающих их в преступную деятельность. Часто в установлении места их нахождения помогает анализ наиболее часто повторяющихся мест задержания несовершеннолетних, оперативная проверка круга их общения и т. п.

Анализ данных, характеризующих виды распространенных в регионе наркотиков, позволяет предположить пути их поступления в регион. Например, кокаин, изымаемый практически в любом регионе России, является результатом контрабанды. В ряде случаев ее разоблачение требует организации кооперации с деятельностью таможенных органов иных регионов, что должно найти воплощение не только в решении координационного совещания, но и в расширении его участников.

Не менее сложен и вопрос о том, как среагирует преступность на развертывание наступления на нее: еще тщательнее замаскируется, «уйдет в подполье» или примет активные меры по дискретизации проводимых мероприятий, и если да, то каких именно и какими способами. Правоохранители должны быть готовы дать им своевременный и адекватный отпор. «Неопределенность – ключевое понятие теории и практики социального управления и в моделях принятия правоохранительным субъектом решений понимается как наличие нескольких возможностей исходов каждой альтернативы в деятельности по обеспечению безопасности общества от угроз преступности»^[163]. В научной литературе данный аспект проблемы рассматривается как принятие стратегического решения в условиях неопределенности, преодоление которых предлагается искать на пути разработки и выбора альтернативных решений: если… то. Между тем до настоящего времени координационная деятельность подобных решений не знает. Разработка методики принятия подобного рода решений представляет самостоятельную научную проблематику в научном исследовании комплексной и крайне сложной проблемы стратегического управления правоохранительной деятельностью.

Проблема стратегического управления различными сферами социальной жизни в настоящее время активно разрабатывается представителями разных наук: политики, экономики и права^[164]. Результаты их исследований направлены на решение усложняющихся проблем социальной жизни, требующих новых методов и средств воздействия, создания реальных предпосылок для «перехода современной цивилизации из информационной в интеллектуальную стадию развития»^[165]. Современное состояние преступности является именно такой проблемой, требующей для своего разрешения новых управленческих подходов, в том числе и в рамках стратегической координации деятельности по борьбе с нею.

Главным условием, обеспечивающим успешность стратегического управления, является знание особенностей и закономерностей формирования и воспроизводства преступности в конкретных региональных пределах. Это придает вопросу о приоритетах управляющего воздействия особую актуальность. На какой вид преступности надо обратить первостепенное внимание или есть такие из них, которые постоянно должны находиться в поле зрения правоохранителей, например терроризм, экстремизм, экономическая преступность? И если таковые есть, то управляющие решения должны носить в отношении них долгосрочный характер, предполагающий необходимость постоянного отслеживания и корректировки происходящих в них изменений.

Информационно-аналитический мониторинг состояния преступности является первым этапом принятия решений в области стратегического управления. Именно аналитика позволяет выделить и определить приоритетные направления воздействия, перейти от декларативных целей усиления борьбы с преступностью к определению проблемы, требующей приложения совместных скоординированных усилий, поиска реальных и наиболее значимых методов ее решения.

В разрабатываемых в настоящее время основах стратегического управления информационная аналитика является первым звеном алгоритма, обеспечивающего его осуществление. В свою очередь, это предполагает активное участие в ее осуществлении не только криминологов, но и социологов, социальных психологов и других представителей общественных наук. Такой подход обеспечит научно обоснованный характер постановки проблем, определения практических задач, конкретных целей и принимаемых координационных решений.

В литературе отмечаются по крайне мере две особенности правоохранительной деятельности, которые должны учитываться при принятии управленческих стратегических решений. Это, во-первых, непреложное признание развертывания всех управленческих решений в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства и принципа законности при их реализации. И второе, неопределенность как ряда сущностных характеристик внешнего объекта управления, которым выступает преступность, так и ее ответных реакций на принятые координационные решения^[166], о чем было сказано ранее. Прогнозирование возможного противодействия исполнению координационных решений, его оценка и своевременное блокирование должны учитываться при подготовке решений координационных совещаний.

Обязательным атрибутом координации как стратегического управления является разработка критериев оценки результатов, получить которые прогнозируется в ходе реализации решения координационного совещания. Можно предположить, что использование для оценки ее результатов только данных статистики явно недостаточно не только в силу несовершенства статистических учетов, но и реальной возможности манипуляций с ее показателями. Критерии оценки выполнения решений координационных совещаний, очевидно, должны базироваться на экспертных опросах, опросах населения, контент-анализе прессы и т. п.

Специалисты в области изучения стратегического управления социальными процессами нередко определяют успехи его реализации личностными качествами руководителей правоохранительных органов, их «стратегическим мышлением» как главным инструментом решения проблем^[167]. Не отрицая значимости этого фактора, следует заметить, что главным в обеспечении стратегического характера координации могут и должны стать научно обоснованные методики ее осуществления, применение которых определит объективные возможности достижения координационных целей.

Высоко оценивая перспективы придания координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью характера стратегического управления, следует признать, что внедрение этого метода в координационную деятельность требует целенаправленного и более подробного научного исследования, в рамках которого делаются лишь первые шаги. Однако его обозначение представляется актуальным и отвечающим уровню современной угрозы, которую представляет современная преступность российскому обществу.