Содержание организации координационной деятельности прокуратуры

Прокуратура, являясь небольшой по численности частью правоохранительной системы Российской Федерации, вместе с тем обладает уникальными возможностями по сбору и анализу информации о состоянии законности и правопорядка, играя ведущую роль среди органов, осуществляющих борьбу с преступностью. Эти особенности прокуратуры определены законом.

При этом координация деятельности правоохранительных органов в большей степени носит организационный характер, обусловленный необходимостью не только объединить усилия по вопросам обеспечения законности со всеми ветвями государственной власти, но и придать такому взаимодействию свойства урегулированности и упорядоченности.

Вместе с тем имевшие место изменения в структуре и полномочиях ряда правоохранительных органов, а также наделение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации полномочиями по координации деятельности по обеспечению правопорядка в регионах, требуют совершенствования организации данного направления деятельности прокуратуры в целях пресечения дублирования, достижения более качественного уровня взаимодействия при противодействии преступным проявлениям и поддержания правопорядка.

Это объясняется и тем, что современный уровень развития общества и государства характеризуется заметным возрастанием роли организационного фактора. Задачи организации и управления становятся все шире и объемнее, многочисленнее, сложнее. Это относится и к сфере деятельности органов прокуратуры по укреплению законности, в первую очередь на местах^[168].

В этой связи в системе прокуратуры постоянно разрабатываются и осуществляются меры, нацеленные на повышение уровня организации ее деятельности. Достаточно сказать, что более чем 2/3 приказов и иных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации посвящены вопросам организации работы.

По словарю, организация (от лат. organisatio – формирую, создаю) – 1) внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия отдельных элементов или частей системы в соответствии со структурой целого; 2) совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; сведение чего-либо в систему; 3) объединение людей, совместно реализующих интересы, программы или цели на основе определенных норм и правил^[169]. Применительно к исследуемому вопросу организация представляет собой упорядочение, т. е. стремление к порядку. Антоним порядка – беспорядок. Как явление, беспорядок может быть измерен. Так, энтропи́я (от греч. поворот, превращение) в естественных науках – мера беспорядка системы, состоящей из многих элементов^[170]. В социальной сфере – это мера отклонения социальной системы или ее отдельного звена от принятого как эталонное (нормальное, ожидаемое) состояния, которое (отклонение) проявляется в снижении уровня организации, эффективности функционирования, темпов развития системы^[171]. Энтропия в теории управления – мера неопределенности состояния или поведения системы в данных условиях.

Иными словами, процесс организации работы, управленческий процесс, пущенный на самотек, ведет к хаосу. Чтобы этого не допустить, необходима правильная организация работы.

В прокуратуре под организацией работы понимают систему взаимосвязанных действий работников прокуратуры, основанных на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для реализации общих целей^[172]. Иное определение организации работы звучит следующим образом. Организация работы прокуратуры – это прежде всего своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма^[173].

Организацию работы в органах прокуратуры следует также понимать как создание оптимальных условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей функциональной деятельности органов прокуратуры^[174].

В Настольной книге прокурора тоже сформулировано удачное определение этого понятия: «Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой»^[175].

Применительно к координационной деятельности следует привести и позицию Ф. М. Кобзарева, который считает, что организация координации, как и любого направления деятельности прокуратуры, предполагает систему действий, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, которые являются необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий прокурора^[176].

С учетом изложенного можно сделать вывод, что организация координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, которые направлены на создание оптимальных условий для эффективной реализации целей и задач этой функции прокуратуры.

К таким организационным условиям, определяющим содержание организации координационной деятельности прокуратуры, можно отнести помимо обеспечения надлежащего взаимодействия также вопросы правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, прогнозирования, планирования, контроля исполнения, делопроизводства и учета работы.

Так, прокурору предоставлены правомочия по истребованию информации, необходимой для координационной деятельности, ее обобщению и оценке. На основе анализа прокурор-руководитель инициирует созыв координационного совещания и его повестку.

Как следует из изложенного, прокурор-руководитель не только председательствует на координационном совещании, но и организует подготовку к нему: инициирует издание регламента координационного совещания и иных нормативных документов с учетом компетенции, назначает ответственного секретаря, формирует секретариат, рабочие группы, организует контроль и учет исполнения решений.

Правовое регулирование организационных вопросов координационной деятельности осуществляется не только Положением о координации, но и организационно-распорядительными документами как ведомственного, так и вневедомственного характера (приказами, распоряжениями, решениями, постановлениями, которыми закрепляются регламенты, положения и т. п.)^[177]. Вместе с тем выраженная недостаточность правового регулирования, по мнению многих прокуроров, в определенной мере препятствует достижению целей прокурорской деятельности.

В условиях высокой латентной преступности^[178] особое значение в координационной деятельности занимает ее информационно-аналитическое обеспечение. Для разработки наиболее эффективных совместных мероприятий по борьбе с преступностью необходимо знание структуры, состояния, динамики и причин преступности, а также степени влияния на ее состояние различных социальных и экономических процессов. Можно полностью согласиться с позицией Е. Г. Князевой о том, что действия прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это в основе работа аналитическая, научная; это постоянное изучение преступности и иных правонарушений, состояния законности; это накопление информации о преступлениях, о лицах, совершивших преступления, о преступности и всех связанных с ней явлениях; это огромная работа как по ее объему, так и по серьезности задач и сложности методов их решения, и к ней нельзя относиться легковесно^[179].

Для понимания сути информационно-аналитического обеспечения можно привести следующее определение информационно-аналитической работы, которая представляет собой целенаправленные и взаимосвязанные действия по сбору и обработке информации, выполняемые на основе практического опыта, профессиональных знаний и здравого смысла, направленные на достижение поставленной цели ^[180].

В организационном плане для сбора (получения) информации немаловажное значение имеет подготовка и направление соответствующего запроса или требования. В таком документе излагается содержание требования, срок и регулярность его исполнения, делается ссылка на статьи закона, регламентирующего полномочия прокурора^[181], разъясняется обязательность его исполнения и указывается об ответственности за неисполнение^[182]. При этом следует учитывать существующие ограничения по истребованию и обработке информации^[183], в том числе ограниченного доступа.

Прокуроры должны добиваться исполнения требований о предоставлении информации. В случае неисполнения прокурорских запросов и требований такого рода, в том числе участниками координационной деятельности, прокуроры обязаны принципиально реагировать на каждый такой факт.

Анализ состояния преступности осуществляется не только прокурорами, что дает возможность использовать данные других ведомств. На местах организуется регулярное поступление в прокуратуру издаваемых штабными подразделениями правоохранительных органов, например подразделениями МВД России, аналитических материалов о состоянии правопорядка, об основных результатах деятельности органов, в которых ежеквартально дается характеристика криминальной обстановки в регионе, отражается динамика, структура и уровень преступности, результаты деятельности правоохранительных органов.

Для координационной деятельности прокурора все эти сведения полезны, тем не менее, используя такие аналитические данные в своей работе, необходимо обращать внимание на соблюдение важного условия – сопоставимость используемых показателей. Прямой доступ к информационным ресурсам баз данных информационных центров в режиме реального времени, в том числе автоматизированным базам данных оперативного и статистического учета, увеличивает возможности прокуроров по информационному обеспечению координационной деятельности и способствует повышению качества работы.

Просто собрать информацию недостаточно, ее надо не только систематизировать, но и проанализировать, оформить в удобном заинтересованным работникам прокуратуры виде[184]. Анализ включает выделение и расчет показателей, обоснование и доказательство выводов, т. е. анализ – это уяснение, обобщение, оценка информации и построение на их основе выводов и предложений^[185].

Так, итоговые документы, которые готовятся в рамках координационной деятельности прокуратуры, должны отражать:

– четко определенные цели, задачи и характер анализа данных о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

– период, за который проводилось обобщение, какая информация была изучена;

– результаты проведенного обобщения;

– выводы и предложения, обосновывающие актуальность выносимых на координационное совещание вопросов, необходимость их коллегиального обсуждения, общее состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории (объекте), изменения показателей в динамике и влияют ли на них мероприятия, осуществляемые правоохранительными органами в ходе борьбы с преступностью в рамках координационной деятельности^[186].

В процессе аналитического обеспечения следует оценить показатели координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с иными наиболее опасными правонарушениями. Это позволяет выявить появление новых тенденций в состоянии, структуре преступности и связанных с ними проблем в деятельности правоохранительных органов.

Изучение докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуроров по результатам работы за 2012–2014 гг., информационных писем, других организационно-распорядительных документов и практики выездов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также некоторых научных публикаций[187] позволяет сформулировать ряд конкретных рекомендаций по осуществлению аналитической составляющей в сфере координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которые мы полагаем целесообразным отметить.

Так, дается оценка общему состоянию координационной деятельности, подводятся итоги по иным направлениям борьбы с преступностью, относящейся к ведению различных структур правоохранительных органов.

Анализируется также состояние организации этой деятельности в прокуратуре, что позволяет определить не только недостатки, но и вопросы борьбы с преступностью, требующие повышенного внимания, а также выявить те формы координации, которые не были использованы либо оказались недостаточно эффективны.

Оценивая состояние взаимодействия с правоохранительными органами, полезно сравнить число совместных мероприятий в динамике и сопоставить их с соответствующими показателями состояния преступности и результатами оперативно-розыскной и процессуальной деятельности. Это покажет объективную картину эффективности координационной деятельности. Следует принимать во внимание, что на основании п. 5 Положения о координации предусмотрен совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, предупреждения и пресечения преступлений. Рекомендуется анализировать также периодичность проведения заседаний координационного совещания, а также их регулярность, количество рассмотренных вопросов, их актуальность и результативность, практику совместных, в том числе выездных мероприятий, направленных на противодействие преступности, деятельность межведомственных рабочих групп, подготовку совместных планов, организационно-распорядительных документов и информационных бюллетеней (сборников), материалов, включая печатные. Обобщение соответствующей практики проводится с целью поиска резервов, повышения эффективности совместных мероприятий.

Любые предложения об улучшении правоохранительной деятельности, содержащиеся в аналитических документах, подготавливаемых в рамках координации деятельности по борьбе с преступностью, должны быть реальными, своевременными, мотивированными, конкретными, адресными, с указанием срока, способа, форм исполнения мероприятий, подготовленными на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, с учетом решений, содержащихся в документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъекта Российской Федерации, постановлениях соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.

Обоснованность и корректность выводов и предложений, вытекающих из обобщения, остаются основным и по-прежнему самым проблемным вопросом в информационно-аналитической работе прокурора и отражаются не только на качестве планирования координационной деятельности, но и отрицательно влияют на эффективность борьбы с преступностью в целом. Решению этой проблемы способствует анализ состояния преступности с учетом социально-экономических факторов и иных обстоятельств на территории, где осуществляется координация деятельности правоохранительных органов.

В подготовленных к координационному совещанию аналитических документах необходимо отражать специфику деятельности территории. Прилагаемые наглядные материалы, графики, таблицы должны иметь разумный объем, позволяющий оценить ситуацию в определенной сфере и динамику ее развития. Пояснения к ним следует давать лаконично, на основе действующих разъяснений и рекомендаций о формировании и значении соответствующих статистических показателей. При этом необходимо использовать предусмотренные государственной и ведомственной статистической отчетностью сведения о состоянии законности, преступности, результатах работы, наиболее полно характеризующие состояние дел на соответствующих направлениях прокурорской деятельности.

Подобная организация аналитической составляющей в координационной деятельности прокурора дает свои положительные результаты и при условии надлежащей реализации полученной информации повышает качество работы правоохранительных органов в целом. Помимо этого, именно информационно-аналитическая составляющая деятельности прокурора позволяет обоснованно планировать тематику координационного совещания.

Вместе с тем возрастающий вал информационно-аналитической составляющей в работе прокурора, обусловленный ростом организационно-распорядительных документов, требующих от прокуроров регулярного предоставления докладных записок, иногда затмевает функциональные направления деятельности. Так, в 2014 г. прокуроры обязаны были регулярно представлять в Генеральную прокуратуру России докладные записки более чем по 145 направлениям и участкам своей работы, включая координационную деятельность.

Решение этой проблемы в настоящее время видится в необходимости совершенствования информационной составляющей органов прокуратуры за счет внедрения компьютерных технологий сбора, обработки информации, а главное – оперативного, в том числе удаленного доступа к накопленным базам данных.

Причем потребность адекватного информационно-аналитического обеспечения координационной деятельности органов прокуратуры, в том числе за счет внедрения информационных технологий, уже обосновывалась[188].

По нашему мнению, внедрение новых форм учета, предусмотренных приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18 июля 2013 г. № 295 «Об утверждении и введении в действие Временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации»[189], позволит достичь заявленные цели автоматизации процессов сбора, обработки и представления сведений по основным направлениям деятельности органов прокуратуры и представления их руководителям и иным прокурорским работникам актуальных данных о результатах этой деятельности. Как предполагается, их реализация серьезно сократит число и объемы прокурорских докладов за счет возможности быстро и самостоятельно, в режиме «онлайн» получить из банка данных интересующую выборку сведений по координационной деятельности нижестоящих прокуроров.

Информационно-аналитическая работа, являясь элементом организации работы, служит основой, базисом для прогнозирования и планирования. Этот вывод содержится также и в ведомственных организационно-распорядительных документах. Так, на основании п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 (ред. от 11 ноября 2014 г.) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» итоги анализа используются для прогнозирования и планирования надзорной деятельности. Прогнозирование как элемент деятельности прокурора упоминается также в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 03 июня 2013 г. № 230, и еще более чем в 30 ведомственных приказах.

Прогнозирование представляет собой не только стадию планирования[190], но и определяет на основе анализа, что может произойти, при каких условиях. По словарю, прогнозирование (от греч. prognosis – предузнавание) – это форма научного предвидения[191].

Иначе говоря, это рассуждение, направляемое вопросом: «Какое событие (явление, ситуация, свойство, процесс) возможно, если имеет место конкретная ситуация»[192]. Если в процессе управления, указывает видный отечественный социолог и философ Д. М. Гвишиани, исходить из информации, описывающей систему лишь в данный момент, и не принимать во внимание будущие условия ее функционирования, то управление не будет оптимальным[193].

Применительно к теме исследования подчеркнем, что наличие прогнозов по состоянию преступности как в целом, так и по отдельным категориям преступлений позволяет прокурору планировать мероприятия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в условиях меньшей неопределенности. В этом случае скоординированные усилия правоохранительных органов направляются не только на борьбу с преступностью, но и на ее предупреждение.

Планирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее – планирование), одновременно являясь методом и функцией управления, имеет своей основной целью выработку совместных мероприятий правоохранительных органов, направленных на повышение эффективности борьбы с преступностью, определение ответственных исполнителей и сроков исполнения. Другая важнейшая задача планирования – оптимальное распределение ресурсов в предстоящем временном периоде, что в итоге дает сокращение времени на достижение поставленных задач. Можно сказать, что планирование является универсальным организационным атрибутом правоохранительной или иной деятельности в прокуратуре.

В литературе подчеркивается, что всякий совместно осуществляемый труд нуждается в управлении, посредством которого согласовываются, координируются и кооперируются индивидуальные усилия, решаются задачи и достигаются общие цели[194].

Планирование – это проектирование будущего и желаемых путей его достижения. Планирование предполагает принятие конкретных решений, касающихся функционирования и развития как всей организации, так и ее отдельных частей[195]. В нашем случае сущность планирования заключается в заблаговременном принятии решений по организации согласованной деятельности. При этом, как показали результаты опроса прокурорских работников, при планировании тематики координационных мероприятий в первую очередь должны учитываться результаты анализа состояния, динамики и тенденций преступности в регионе[196].

     Процесс планирования обычно состоит из сбора необходимой информации, анализа состояния законности, разработки прогнозов, подготовки проекта плана, обсуждения проекта плана, утверждения плана и организации исполнения плана[197].

Таким образом, планирование тесно связано с иными функциями управления: информационно-аналитической, прогнозированием, принятием управленческого решения и контролем исполнения. Выработанные наукой управления принципы, требования, методики планирования в полной мере (с учетом некоторых особенностей, обусловленных совместным характером принимаемых решений) применимы и к планированию координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В соответствии с п. 4.9 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации^[198] работа координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов планируется отдельно. Несмотря на то, что в данном Регламенте речь идет о планировании работы лишь координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, координация деятельности правоохранительных органов не ограничивается данной формой. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации составляется План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которым в том числе предусматривается планирование работы координационного совещания.

В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 марта 2008 г. № 20-6-2008 «О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» в качестве одного из недостатков указано, что ряд прокуратур разрабатывает планы работы координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а не планы координационной деятельности.

На основании изложенного можно прийти к выводу, что в прокуратуре субъекта Российской Федерации, прокуратурах городов, районов, приравненных к ним специализированных прокуратурах должен составляться План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а составление отдельного плана работы координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью не требуется.

Планирование координационной деятельности в Генеральной прокуратуре Российской Федерации осуществляется на год. В прокуратурах субъектов Российской Федерации однозначной позиции по срокам планирования координационной деятельности не выработано, в ряде прокуратур оно осуществляется на год, но в основном – на полугодие. С учетом полугодового планирования работы прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним и подчиненных прокуратур представляется правильным последнее.

В любом случае должны быть установлены единые периоды планирования этой деятельности, в том числе путем направления на места необходимых указаний и рекомендаций.

К содержанию плана также предъявляются определенные требования. По сложившемуся мнению, план должен включать следующие позиции:

– порядковый номер мероприятия;

– наименование мероприятия, направленного на решение наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью, которые требуют скоординированных действий правоохранительных органов;

– сроки исполнения;

– ответственные за исполнение правоохранительные органы.

Планировать целесообразно только такие мероприятия, которые реально выполнимы имеющимися силами и средствами правоохранительных органов.

Методика планирования координационной деятельности весьма специфична, поскольку требует на этом важном этапе организации координации активности деятельности всех ее участников. Такой подход отражает еще один важный принцип – участие максимального числа субъектов планирования в обсуждении плана.

В вопросе планирования важное значение имеют положения соответствующего раздела 2 Регламента координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. Там, по сути, определена методика планирования координационной деятельности. Поэтому при формировании соответствующего раздела в аналогичном документе на уровне субъекта Российской Федерации проецируются следующие положения, закрепляемые совместным решением руководителей правоохранительных органов.

По этому Регламенту предложения о включении в план мероприятий вносятся всеми членами координационного совещания. Однако это требование выполняется ими не всегда, и подобная инициатива нередко остается только за органами прокуратуры. Предложения должны быть обоснованными, отражать вопросы, подлежащие рассмотрению на координационных совещаниях, и другие мероприятия координационной деятельности.

 Не менее важно установить «разумное соотношение между планируемой и не планируемой частью прокурорской деятельности и управления органами прокуратуры»[199].

Так, в планах встречаются вопросы, не относящиеся к координации борьбы с преступностью, а связанные с текущей надзорной или иной работой. То есть происходит подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями. Так, представляется недопустимым включать в планы текущую работу прокуроров, в том числе обмен информацией, обсуждение результатов прокурорской проверки и т. д. К примеру, некоторые такие планы предусматривали «анализ и обобщение практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры…», «проверку организации работы по формированию документов первичного учета в сфере правовой статистики в территориальных правоохранительных органах», «проверку состояния законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в территориальных правоохранительных органах», «проверку соблюдения требований законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса» и др. План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Ямало-Ненецкого автономного округа на первое полугодие 2015 г. содержал 7 мероприятий, предусматривающих обсуждение вопросов на заседаниях созданных ранее межведомственных рабочих групп. Их реализация согласно плану предусмотрена отдельным графиком. В этой связи следует отметить, что деятельность межведомственных рабочих групп регламентируется иными организационно-распорядительными документами и не требует отражения в планах координационной деятельности[200].

Отмечено, что планирование координационной, да и иной деятельности прокурора нередко осложняется существующим на практике «отраслевым диктатом вышестоящих прокуратур»[201]. Суть его состоит в том, что в планы нижестоящих прокуратур «спускается» много организационно-распорядительных документов, некоторые из которых требуют рассмотрения определенных вопросов на координационных совещаниях. Это может снизить целенаправленность и эффективность выполнения собственных планов работы нижестоящих прокуратур, так как актуальные в целом по России вопросы не всегда отвечают ситуации, складывающейся на конкретной территории, задачам и интересам конкретной прокуратуры или приводят к необходимости переноса или отмены собственных плановых мероприятий.

Пытаясь запланировать одновременно все поставленные задачи, прокурор подвергает себя риску не решить ни одной из них. Количество – не всегда качество. Современный гуру менеджмента Ицхак Азидес утверждает, что с точки зрения долгосрочной перспективы лучше сделать 80 % из 100 %, чем 100 % на 80 %. По его мнению, если запланировать 80 % из стоящих задач и работать над ними со стопроцентной отдачей, то можно добиться куда больших результатов, чем если попытаться решить все задачи одновременно, уделяя каждой из них лишь 80 % своего внимания не опыта[202].

В этой связи обращает на себя внимание закон Парето. Более ста лет назад Вильфред Парето, итальянский математик, экономист и социолог (1848–1923), зафиксировал статистическую закономерность, которая регулярно наблюдается и сейчас. Явление также известно как «Принцип 80/20» (принцип Парето, «правило 20/80»). Этот универсальный принцип распределения агентов результативности и в самом общем случае выглядит так: 20 % причин отвечают за 80 % следствий[203].

В середине XX в. Дж. М. Джуран, разрабатывая принципы управления качеством, обнаружил, что 20 % дефектов вызывают 80 % проблем. Он сформулировал это явление как универсальный принцип: «важного – мало, обычного – много».

Впоследствии специалисты в разных областях знаний подтверждали этот принцип[204]. Парадокс Парето заключается в том, что он условно применим практически в любой сфере деятельности и знаний. Как следствие, отмечается, что примерно 20 % персонала выполняют 80 % работы. В обществе также действует принцип Парето: 20 % преступников совершают 80 % преступлений; 20 % водителей виноваты в 80 % дорожно-транспортных происшествий и т. п.[205]

По нашему мнению, применительно к планированию координационной деятельности эти выводы обуславливают требование реальности и исполнимости запланированных мероприятий на основе тщательного анализа состояния законности и правопорядка, учета потенциала конкретной прокуратуры.

Иначе говоря, в условиях постоянного дефицита ресурсов для достижения целей важно сформировать наиболее важные участки приложения сил[206].

То есть при разработке планов следует учитывать прогнозы развития общественных явлений, их тенденций и планировать такие мероприятия, которые могут оказать позитивное влияние на изменение негативных тенденций[207].

Можно отметить и следующее: «Система всех плановых... мероприятий … должна быть четкой, цельной, динамичной, индивидуальной и хорошо продуманной. От этого зависят не только эффективность и качество отдельных юридических действий, оптимальное использование необходимых средств, способов и методов воздействия, но и качество всей правоприменительной практики»[208].

Поэтому в предложениях о включении в план мероприятий указываются предполагаемые сроки их исполнения, органы, ответственные за подготовку вопроса для рассмотрения на координационном совещании, предполагаемые результаты исполнения (справки, аналитические информации, обзоры, обобщения и т. п.). При включении в число соисполнителей представителей других правоохранительных органов планируемые мероприятия согласуются с ними.

Предложения по проекту плана представляются за подписью руководителя соответствующего правоохранительного органа.

Выполнение запланированных мероприятий должно быть завершено в установленные планом сроки. Реализацию намеченного мероприятия обеспечивают руководители правоохранительных органов.

Коррективы в план (перенос сроков, замена мероприятий или другие изменения) вносятся председателем координационного совещания – соответствующим прокурором на основании мотивированного предложения члена координационного совещания, согласованного с заинтересованными руководителями правоохранительных органов – членами координационного совещания. Следует отметить, что факты внесения изменений в план всегда становятся предметом пристального внимания для выяснения обоснованности их причин.

Организующая роль в составлении плана принадлежит органам прокуратуры. Непосредственно подготовка проекта плана координационных мероприятий возлагается на секретариаты координационных совещаний, которые контролируют поступление предложений их правоохранительных органов.

Поступившие предложения обобщаются секретариатом Координационного совещания, которым формируется проект плана. На этой стадии планирования очень важна роль ответственного секретаря координационного совещания, его требовательности к остальным членам секретариата. Иначе всю текущую работу ему придется выполнять самостоятельно. Одним из приемов достижения этой цели является проведение совещания с членами секретариата. В литературе по организации работы также подчеркивается важность совещаний: «Если люди работают вместе, кто-то должен координировать их действия, обеспечивая обмен информацией, и создавать мотивацию. Для этого и нужны собрания»[209].

 Подготовленный проект плана направляется для рассмотрения и согласования членам Координационного совещания. По результатам его рассмотрения члены совещания в установленный срок (рекомендуется в 10-дневный) направляют председателю Координационного совещания имеющиеся замечания и предложения.

 Секретариат Координационного совещания прорабатывает поступившие замечания и принимает меры к снятию разногласий между заинтересованными ведомствами. Доработанный проект плана повторно направляется на согласование членам Координационного совещания или, если нет необходимости, только руководителю правоохранительного органа, внесшему замечания.

Согласованный проект плана представляется на подпись членам Координационного совещания. Чтобы не допускать волокиты, срок рассмотрения и подписания руководителем каждого правоохранительного органа уже согласованного документа должен быть определен (по Регламенту Координационного совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации – не более 3 рабочих дней).

После подписания председателем координационного совещания план направляется для исполнения членам координационного совещания, а также иным государственным органам, участвующим в реализации предусмотренных мероприятий. План координационных мероприятий должен поступить в правоохранительные органы не позднее наступления срока начала его исполнения.

Планы мероприятий после утверждения доводятся до сведения всех подчиненных работников, которые будут участвовать в их выполнении. Своевременная информированность о предстоящих плановых мероприятиях является обязательным условием организации работы, позволяющей работникам разработать или скорректировать индивидуальные планы. Руководители правоохранительных органов определяют исполнителей и дают им указания по выполнению соответствующих мероприятий. Выполнение запланированных мероприятий должно быть завершено в установленные планом сроки. Даже самая совершенная структура управления не будет эффективной, если не соблюдается государственная дисциплина, нет своевременного и точного выполнения плановых заданий[210]. Реализацию намеченного мероприятия обеспечивают руководители правоохранительных органов.

Наряду с указанным порядком согласования плана координационной деятельности возможно закрепить в Регламенте аналогичный механизм рассмотрения плана на заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и после подписания его всеми членами совещания принимать к исполнению.

При этом следует отметить следующее. Информационным письмом от 11 апреля 2015 г. № 20-31-2015 «О недостатках при планировании координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» за подписью первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации подвергнуты критике те прокуратуры, где практиковалось принятие планов с нарушением принципа равенства участников координационной деятельности. Это выражалось в утверждении согласованных членами координационного совещания планов лично прокурором либо утверждении планов по итогам соответствующего обсуждения постановлением координационного совещания, которое также подписывается только прокурором. Следует отметить, что изменения, внесенные Указом Президента Российской Федерации от 26 июня 2013 г. № 581 в п. 8 Положения о координации, наделили прокурора полномочием единолично подписывать только один организационно-распорядительный документ – постановление координационного совещания. План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью по своей сути является ключевым организационно-распорядительным документом, который определяет объем и порядок осуществления мероприятий с использованием различных форм данной деятельности и привлечением возможностей всех ее участников. Единый подход к подписанию данного документа обязательно всеми участниками координационной деятельности способствует соблюдению принципа их равенства при внесении предложений и разработке мероприятий на соответствующий планируемый период.

Таким образом, можно сделать вывод, что подписывать на координационном совещании план координационных мероприятий возможно, чтобы рационально использовать факт присутствия всех руководителей правоохранительных органов, однако утверждать его и оформлять постановлением совещания прокурору не следует. Таким образом, План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является самостоятельным документом, который подписывается отдельно.

В целях эффективной реализации плановых мероприятий и постановлений координационных совещаний в прокуратурах субъектов Российской Федерации, крупных городах и межрайонных прокуратурах прокурорами могут издаваться распоряжения об организации исполнения этих документов с указанием сроков и конкретных должностных лиц прокуратур, ответственных за их исполнение. Например, Генеральным прокурором Российской Федерации издано распоряжение от 29 декабря 2014 г. № 735/20р «Об организации исполнения Плана основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по борьбе с преступностью на 2015 год»[211].

Генеральная прокуратура Российской Федерации в информационных письмах при проведении анализа координационной деятельности, а также при комплексных проверках неоднократно обращала внимание на следующие недостатки при планировании координационной деятельности:

– в планах встречаются вопросы, не относящиеся к борьбе с преступностью, а связанные с текущей надзорной работой. То есть происходит подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями. Недопустимо включать в планы текущую работу прокуроров, в том числе обмен информацией, обсуждение результатов прокурорской проверки и т. д. К примеру, некоторые такие планы предусматривали «анализ и обобщение практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры…», «проверку организации работы по формированию документов первичного учета в сфере правовой статистики в территориальных правоохранительных органах», «проверку состояния законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в территориальных правоохранительных органах», «проверку соблюдения требований законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса» и др. Так, план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Ямало-Ненецкого автономного округа на первое полугодие 2015 г. содержал 7 мероприятий, предусматривающих обсуждение вопросов на заседаниях созданных ранее межведомственных рабочих групп. Их реализация согласно плану предусмотрена отдельным графиком. В этой связи следует отметить, что деятельность межведомственных рабочих групп регламентируется иными организационно-распорядительными документами и не требует отражения в планах координационной деятельности[212];

– в качестве исполнителей мероприятий не всегда указываются все правоохранительные органы, когда это необходимо;

– в качестве исполнителей указываются государственные органы, не являющиеся правоохранительными;

– не устанавливаются конкретные сроки исполнения мероприятий;

– планы не имеют даты утверждения;

– кроме проведения заседаний координационного или межведомственного совещания иная работа не планируется, членами координационных совещаний предложения в план не направляются или же предлагается только проведение координационных совещаний;

– анализ хода выполнения планов и решений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов секретариатом не проводится;

– имеет место перенасыщенность плана (более 30 мероприятий) или же, наоборот, включение в план одного-двух мероприятий (для прокуратур областного звена незначительным количеством признается даже 4 мероприятия в полугодие);

– в планах встречаются декларативные формулировки.

Кроме составления Плана основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в некоторых прокуратурах составляются планы совместных мероприятий по борьбе с конкретными видами преступлений, по выполнению отдельных координационных мероприятий и др. По нашему мнению, составление указанных планов зачастую приводит к заорганизованности в работе, носит формальный характер[213]. Все необходимые мероприятия должны быть предусмотрены единым планом координационной деятельности, а их реализация должна отражаться на изменениях в состоянии преступности на подведомственной территории. Эта позиция не относится к участию прокурора в антитеррористических, антинаркотических и иных комиссиях, деятельность которых планируется соответствующими органами отдельно.

 Негативно оценивается и составление отдельных планов координационной деятельности и заседаний координационного совещания[214]. Нецелесообразно разделять мероприятие и форму его реализации.

Исключительно важное значение в организации координационной деятельности имеет такое необходимое условие, как контроль за исполнением планов и принятых решений координационных совещаний. В этом вопросе важно установление единообразных критериев оценки работы прокуроров.

По словарю, контроль (фр. controle, происх. от controle, от role – свиток, список) – это поверка чьих-то действий, ведения книг, употребления сумм[215], наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки[216].

Контроль осуществляется с целью создания гарантий выполнения плана и повышения эффективности управления.

Значение контроля подчеркивал академик Д. М. Гвишиани: «уровень организационного совершенства структуры управления включает в себя и организацию порядка, дисциплины, контроля исполнения»[217].

По мнению известного специалиста в этой сфере Дитгера Хана, контроль является продолжением планирования и сопровождает процесс реализации планов. Контроль предполагает определение и документирование фактических показателей (результатов реализации решений) и сравнение их с плановыми показателями для определения результатов деятельности. К контролю также относятся сравнение показателей ожидаемого и фактического выполнения планов, проверка допустимости исходных предпосылок и контроль методической и содержательной согласованности планового процесса[218].

Авторитетный ученый в области организации и управления в органах прокуратуры А. Ф. Смирнов верно подметил, что такое полномочие, как контроль за работой нижестоящих органов прокуратуры, в законе о прокуратуре отсутствует. Тем не менее, практика организации внутрисистемной деятельности органов прокуратуры свидетельствует, что контроль в системе органов прокуратуры в полном объеме реализуется не только как этап управленческого процесса в форме проверки исполнения решения, но и как общая функция управления[219].

Основная цель контроля в координационной деятельности – обеспечение надлежащей исполнительской дисциплины, выявление, исправление и предупреждение недостатков и упущений в работе координационного совещания.

Прокурор является председателем координационного совещания, и именно ему принадлежит право созыва координационного совещания, истребования информации, необходимой для организации координационной деятельности, организации рабочих групп, а также назначения (из числа работников прокуратуры) ответственного секретаря координационного совещания.

Поскольку прямая ответственность за состояние координационной деятельности лежит на прокуроре, он путем непосредственного участия в координационном совещании, а также при делегировании части своих полномочий секретарю координационного совещания обязан постоянно иметь полную и достоверную информацию о происходящих в связи с указанной деятельностью процессах и проверять ее на соответствие предъявляемым требованиям, т. е. осуществлять контроль.

Контроль должен отвечать общеобязательным принципам, требованиям, соблюдение и исполнение которых обеспечат эффективность координационной деятельности в целом и состояние плановых и организационных мероприятий, на основе которых эта деятельность базируется.

Субъектом контроля выступает непосредственно прокурор, а также должностное лицо, которое уполномочено им на осуществление контрольной деятельности. Так, контроль за выполнением мероприятий плана, наряду с руководителями правоохранительных органов, возлагается на секретариат координационного совещания, который в обязательном порядке получает и анализирует информацию о ходе выполнения плана, ведет соответствующий наряд.

Объектами контроля могут быть не только решения координационного совещания, но также те конкретные поручения и задания, которые подлежат исполнению в подготовительной процедуре, предшествующей рассмотрению любого вопроса, выносимого в соответствии с планом координационного совещания на его рассмотрение и обсуждение. Подготовительная работа предполагает приложение значительных усилий, связанных с анализом обширной информации, характеризующей криминогенную обстановку (статистические данные о состоянии расследования преступлений, данные судебной статистики и проч.).

Главное в осуществлении контроля – его результативность и, в определенной степени, превентивность. Нарушения исполнительской дисциплины как в плане подготовки координационного совещания, так и непосредственно исполнения принятых решений должны пресекаться не столько прокурором и секретарем координационного совещания, сколько самими руководителями правоохранительных органов, которые организуют подготовку конкретного мероприятия.

Поскольку подготовкой материалов и проектов документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбором и направлением необходимой в связи с этим информации в различные государственные органы и осуществлением взаимодействия со средствами массовой информации занимаются рабочие группы, то именно от профессионализма и личных деловых качеств членов рабочей группы во многом зависит не только своевременность проведения координационного совещания, но и качество подготовки такого итогового документа, как постановление.

Своевременный, принципиальный и объективный контроль со стороны всех субъектов контроля – участников координационной деятельности позволит избежать волокиты, срыва сроков проведения запланированных мероприятий, будет способствовать эффективности решения вопросов, направленных на борьбу с преступностью.

Исполнение принятых координационным совещанием решений – важный этап контрольной деятельности. Несмотря на принципы самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий, а также ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений, за результаты координационной деятельности в целом ответственность несет прокурор как председатель координационного совещания.

Среди приемлемых форм контроля можно назвать проверку, письменный и устный отчеты, заслушивание объяснений должностных лиц об исполнении, рассмотрение на координационном совещании хода выполнения ранее принятых решений.

Выбор форм контроля координационной деятельности определяется исходя из складывающейся обстановки, с учетом исполнительской дисциплины участников координационного совещания и других факторов, влияющих на результативность координационной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью в каждом субъекте Российской Федерации и государства в целом.

Контроль за исполнением планов и постановлений координационных совещаний имеет весьма важное значение в организации этой деятельности. Действенная форма контроля – это заслушивание выполнения мероприятий плана на самом координационном совещании.

В случае необходимости сроки исполнения мероприятий могут быть продлены председателем координационного совещания по мотивированному ходатайству руководителя правоохранительного органа, ответственного за его исполнение. Подобный порядок должен быть соблюден и при необходимости исключения мероприятия из плана основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов на определенный временной период.

Состояние контроля исполнения должно изучаться и анализироваться по полугодиям, информацию следует использовать не только для учета в работе, но, что более важно, для принятия соответствующих мер по устранению выявленных недостатков.

В организационном плане весьма значимо и соблюдение требований делопроизводства к оформлению документов координационного совещания. Управленческая деятельность, а в органах власти особенно, не может обходиться без выполнения работ по созданию и оформлению актов управления и организации их движения. Объем этой работы весьма значителен.

А. Ю. Винокуров констатировал, что в специальной литературе и в практике работы органов прокуратуры Российской Федерации по отношению к такого рода актам устоялся термин «организационно-распорядительные документы»[220].

Руководство любого звена тратит от 60 % до 90 % своего времени на подготовку и обработку информации, на составление документов и переписку[221].

Вместе с тем практика обучения слушателей в Академии Генеральной прокуратуры РФ, а также ознакомление с результатами комплексных проверок, изучение актов прокурорского реагирования, особенно подготовленных в прокуратурах районного звена, свидетельствует о наличии определенных трудностей в работе с документами координационного совещания, обусловленных различными причинами, в том числе недостаточным знанием требований законодательства.

Так, Закон о прокуратуре (ст. 17 и 18) определяет полномочия прокуроров по изданию основных организационно-распорядительных документов (приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций). Некоторые положения, используемые в делопроизводстве прокуратуры, определены в иных федеральных законах (Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральные законы от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» и от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»), а также в ряде подзаконных актов.

Целый ряд документов, имеющих отношение к делопроизводству в органах прокуратуры, утвержден приказами Генерального прокурора Российской Федерации^[222]. Основным для системы органов прокуратуры подзаконным нормативным правовым актом, устанавливающим общие требования к организации работы с документами, является Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Делопроизводство как элемент организации координационной деятельности включает в себя обеспечение своевременного и грамотного создания документов (документирования). Само слово «документ» происходит от латинского documentum и в первоначальном смысле обозначает письменный пример, способ доказательств.

Правильно организованное делопроизводство является обязательным требованием научного управления. Без этого невозможно вести информационно-аналитическую работу, обеспечить контроль за исполнением принятых решений[223].

Типичный недостаток подготовки документов по координационной деятельности – их перегруженность, в том числе цифровыми показателями, дословное повторение справок и других материалов, подготовленных к координационному совещанию. Вместе с тем постановление координационного совещания используется неоднократно, поэтому текст рекомендуется составлять так, чтобы каждый раз требовалось минимальное время на ознакомление с ним. Чтобы документ был удобен для восприятия, требуется, чтобы его текст был кратким и содержал лишь основные данные. Аргументация должна быть не столько исчерпывающей, сколько достаточной. Основное условие убедительности любого документа – это его доказательность, основанная на точных и бесспорных фактах[224].

К тексту постановления координационного совещания предъявляются дополнительные требования. В частности, такой документ состоит из описательной и резолютивной частей, которые должны содержать: основные выводы из проведенных обобщений или проверок; конкретные предложения по совершенствованию практики борьбы с преступностью, форм и методов правоохранительной деятельности; меры по их реализации с указанием исполнителей и сроков выполнения.

Координация деятельности правоохранительных органов так же, как и иная, подлежит учету. В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 01 июня 2011 г. № 156 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета “Сведения о работе прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью” по форме КДПО и Инструкции по его составлению»[225] отчет по форме КДПО представляется начальниками главных управлений и управлений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главным военным прокурором, прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур вышестоящему прокурору раз в полугодие нарастающим итогом.

Порядок и сроки представления отчетов прокурорами городов и районов, другими приравненными к ним территориальными прокурорами и прокурорами специализированных прокуратур определяются приказами и указаниями, издаваемыми прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур.

Порядок и сроки представления отчетов в органах военной прокуратуры определяются приказами и указаниями, издаваемыми заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Главным военным прокурором.

Из отчетов следует, что налицо значительные количественные показатели координационной деятельности российской прокуратуры, и они постоянно растут. Только координационных совещаний руководителей правоохранительных органов всех уровней в 2014 г. проведено 14 160 (в 2013 г. – 14 371), на которых рассмотрено 19 340 актуальных вопросов борьбы с преступностью. Принимаемые меры координационного характера позволяют несколько стабилизировать ситуацию с состоянием преступности. В большинстве регионов отмечается снижение общей преступности. В целом по стране снижение составило 1,8 %.

В дополнении к изложенному следует отметить, что отдельным приказом[226] утверждена временная форма учета работы прокурора № 21-УРП «Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которая фиксирует не только дату, но и тип проведения мероприятия, его участников, тематику обсуждаемых вопросов и другие конкретные показатели. Представляется, что внедрение пополняемой в реальном режиме такой электронной базы данных позволит снизить число соответствующих заданий вышестоящих прокуратур, так как вся информация будет им доступна удаленно.

Изложенное позволяет сделать вывод, что организация координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, которые направлены на создание оптимальных условий для эффективной реализации целей и задач этой функции прокурора. К таким организационным условиям, определяющим содержание организации координационной деятельности прокуратуры, можно отнести помимо обеспечения надлежащего взаимодействия также вопросы правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, прогнозирования, планирования, контроля исполнения, делопроизводства и учета работы.

Рассмотренные элементы организации работы прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью носят универсальный характер. На практике организация работы в каждом звене прокурорской системы, где осуществляется координация соответствующей деятельности правоохранительных органов, имеет свои особенности, речь о которых пойдет ниже.