Управление в сфере здравоохранения

 

Система государственного здравоохранения выполняет возложенные на нее функции, прежде всего, за счет финансирования деятельности медицинских организаций и адекватного управления. В основе управления лежит нормативно-правовая база, определяющая правовое положение органов, организаций и должностных лиц в сфере здравоохранения. Именно за счет управления государственная система обеспечения населения медицинской помощью приобретает упорядоченность, системность и эффективность, способствующие наиболее полной реализации возложенных на нее задач.

Следует отметить, что в начале периода демократических преобразований, с 1991 года, в России отмечалось ослабление роли управления в сфере охране здоровья населения. Появление, наряду с государственными и муниципальными учреждениями, частных медицинских учреждений, легализация платных медицинских услуг - все это способствовало формированию мнения о ненужности управленческих структур, о способности рынка медицинских услуг самостоятельно эффективно регулировать сферу здравоохранения и решать возникающие проблемы.

Однако реальные события показали, что такое положение не является оптимальным. Контроль государства посредством органов управления здравоохранением, является необходимым условием функционирования системы обеспечения населения качественной и доступной медицинской помощью. Для осуществления государственного управления в сфере охраны здоровья граждан используются правовые, административные, экономические, социально-психологические методы*(78).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" основными принципами охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи;

3) приоритет охраны здоровья детей;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья;

6) доступность и качество медицинской помощи;

7) недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;

8) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья;

9) соблюдение врачебной тайны.

Значительную роль в практической реализации данных принципов играет система управления здравоохранением. Статья 72 Конституции РФ определяет, что координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне высшим органом исполнительной власти в сфере медицинской деятельности, осуществляющим управление охраной здоровья граждан является Министерство здравоохранения РФ.

Правовой основой непосредственной деятельности министерства является Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации".

В соответствии с Постановление Правительства РФ N 608, Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения, включая вопросы организации профилактики заболеваний, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи, медицинской реабилитации и медицинских экспертиз (за исключением медико-социальной экспертизы и военно-врачебной экспертизы), фармацевтической деятельности, включая обеспечение качества, эффективности и безопасности лекарственных средств для медицинского применения, обращения медицинских изделий, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи, внедрение современных медицинских технологий, новых методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, организацию среднего, высшего, послевузовского и дополнительного медицинского и фармацевтического образования и предоставление услуг в области курортного дела.

Министерство здравоохранения Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического агентства, федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Министерство здравоохранения Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные Министерству организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В субъектах Российской Федерации действуют территориальные органы управления здравоохранением. Их отличительной особенностью является двойное подчинение. По общим вопросам органы управления здравоохранением подчиняются высшим органам исполнительной власти субъекта РФ (правительства, администрации), а по специальным вопросам медицинской деятельности - Министерству здравоохранения РФ.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся:

1) защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья;

2) разработка, утверждение и реализация программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний, организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения;

3) разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования;

4) формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные настоящей статьей полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности;

5) организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта Российской Федерации;

6) создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан;

7) организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи;

8) организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации;

9) организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10) организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный положениями Федерального закона;

11) координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации;

12) реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

13) информирование населения субъекта Российской Федерации, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории субъекта Российской Федерации, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий;

14) установление мер социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и по организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами;

15) обеспечение разработки и реализация региональных программ научных исследований в сфере охраны здоровья, их координация;

16) установление случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях.

Отдельные указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья могут быть переданы ими для осуществления органам местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этом случае оказание медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (за исключением территорий, медицинская помощь населению которых оказывается в соответствии со статьей 42 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации") в сфере охраны здоровья относятся:

1) создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) обеспечение организации оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья органам местного самоуправления;

3) информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

4) участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;

5) участие в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

6) реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

7) создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Особенности организации оказания медицинской помощи населению закрытых административно-территориальных образований, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в соответствующий перечень, порядок оказания медицинской помощи работникам организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда, а также особенности финансового обеспечения оказания им медицинской помощи устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Реформа государственного управления, проводимая в России в начале 2000-х гг. (формирование федеральных округов), привела к появлению новой управленческой единицы в системе организации охраны здоровья граждан: представитель Министерства здравоохранения РФ в федеральном округе.

Представитель Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим министра здравоохранения Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Представитель содействует реализации государственной политики в области охраны здоровья граждан, координации совместных усилий по осуществлению конституционных прав на медицинскую помощь, повышению экономической устойчивости и эффективности деятельности учреждений здравоохранения и медицинской науки в пределах соответствующего федерального округа.

Обязанности представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации возлагаются, как правило, на одного из руководителей федеральных учреждений здравоохранения, подведомственных Минздраву России и находящихся в соответствующем федеральном округе, по согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации соответствующего федерального округа.

Представитель руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами и указаниями Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также Положением о представителе Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральном округе.

Представитель Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральном округе в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие основные функции:

- участвует в обеспечении контроля за деятельностью органов управления, учреждений и организаций здравоохранения, расположенных в федеральном округе, по реализации государственной политики в области здравоохранения;

- содействует координации деятельности федеральных учреждений и организаций здравоохранения субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ, по исполнению ими нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации по вопросам обеспечения населения доступной и качественной медицинской помощью, проведению эффективных профилактических мероприятий;

- принимает участие в подготовке и проведении коллегий Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральных округах;

- участвует в работе коллегий органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, входящих в соответствующий федеральный округ;

- содействует выполнению федеральных законов, указов, распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, приказов и указаний Министра здравоохранения Российской Федерации в соответствующем федеральном округе по вопросам развития здравоохранения;

- участвует в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов в области здравоохранения;

- совместно с органами управления здравоохранением и территориальными фондами обязательного медицинского страхования участвует в организации работы по реализации федеральных и региональных целевых программ в области здравоохранения в соответствующем федеральном округе;

- обеспечивает методическую помощь по разработке и реализации с заинтересованными органами исполнительной власти программ кадрового обеспечения системы здравоохранения в соответствующем федеральном округе, а также системы повышения квалификации кадров;

- содействует координации проведения научных исследований в федеральном округе, а также внедрению достижений науки и техники в медицинскую практику;

- вносит в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении должностных лиц, проводящих активную работу по охране здоровья граждан в соответствующем федеральном округе, а в случае необходимости - о применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

- участвует в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан соответствующего федерального округа и принимает по ним необходимые меры;

- осуществляет иные функции по поручению министра здравоохранения Российской Федерации. (Приказ Минздрава РФ от 30 июня 2000 г. N 239 "О представителях Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральных округах" (с изменениями от 13 июня 2001 г.)

Во многом благодаря данному нововведению на более высоком уровне осуществляется взаимодействие федерального центра и субъектов РФ по вопросам охраны здоровья граждан, более эффективно реализуются федеральные и региональные программы в сфере медицинской деятельности.

Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации осуществляется путем:

1) государственного регулирования в сфере охраны здоровья, в том числе нормативного правового регулирования;

2) разработки и осуществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, и по формированию здорового образа жизни населения;

3) организации оказания первой помощи, всех видов медицинской помощи, в том числе гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, редкими (орфанными) заболеваниями;

4) обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

5) обеспечения определенных категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также саморегулирования, осуществляемого в соответствии с федеральным законом.

Согласно статье 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", организация охраны здоровья в Российской Федерации основывается на функционировании и развитии:

- государственной системы здравоохранения,

- муниципальной системы здравоохранения,

- частной системы здравоохранения.

Государственную систему здравоохранения составляют:

1) федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья, их территориальные органы, Российская академия медицинских наук;

2) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных органов исполнительной власти, указанных в пункте 1);

3) подведомственные федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации медицинские организации и фармацевтические организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно-экспертные учреждения, иные организации и их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

Муниципальную систему здравоохранения составляют:

1) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья;

2) подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

4. Муниципальную систему здравоохранения составляют:

1) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья;

2) подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

Частную систему здравоохранения составляют - создаваемые юридическими и физическими лицами медицинские организации, фармацевтические организации и иные организации, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

В соответствии со статьей 41 Конституции РФ в Российской Федерации принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Это важно связи с тем, что частные медицинские организации, в определенной степени, так же участвуют в реализации государственных задач в области охраны здоровья граждан.

Развивая все системы здравоохранения, государство способствует развитию здоровой конкуренции, что в конечном итоге обеспечивает реализацию права граждан на качественную и доступную медицинскую помощь.