7.1. ТРАНСФОРМАЦИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ
Прежде всего надо ответить на вопрос, а что такое «оборонно- промышленный комплекс» (далее — ОПК) в современных российских условиях, так как существуют различные подходы к его определению как к объекту управления и экономического анализа и, соответственно, разные способы его выделения в общей структуре экономики. В публицистической и научной литературе термины «военно-промышленный комплекс» (ВПК) и «оборонно-промышленный комплекс» применяются практически как синонимы. Однако лучше все же использовать второй термин, и тогда удается развести обозначение разных общественных систем — Минобороны и оборонной промышленности, которые только частично имеют общие интересы.
Если в рамках статистической модели, принятой в РФ, под ОПК понимать только совокупность промышленных предприятий и научных организаций, то его определение можно свести к следующему характеристическому виду: ОПК России — это совокупность предприятий и организаций: а) участвующих в выполнении текущего государственного оборонного заказа (ГОЗ) и/или в военно-техническом сотрудничестве (ВТС) с другими странами; б) имеющих мобилизационные планы и потенциально способных резко увеличить или вновь запустить производство тех или иных видов вооружения и военной техники (ВВТ) при их необходимости в особый период; в) находящихся в ведении конкретных федеральных органов государственного управления (для государственных предприятий и организаций) или в отношении которых эти федеральные органы реализуют единую государственную политику (для акционерных обществ).
|
|
В зависимости от того, какую из приведенных характеристик определения ОПК принять в качестве доминантной основы, количественный состав образующих его предприятий будет существенно различаться. Так, по некоторым оценкам, количество предприятий, участвующих в выполнении государственного оборонзаказа, колеблется от 4 до 6 тыс., а имеющих мобилизационные задания (часто номинальные) — в несколько раз больше.
В этой связи возникает необходимость в выборе вполне конкретных характеристик российского ОПК с вычислением значений заданной совокупности его параметров. Наиболее подходящим в российских условиях представляется синтез первого и третьего подходов для выбора в качестве базового определения ОПК. На наш взгляд, только этот синтез при нынешнем состоянии системы управления отечественной экономикой может позволить реализовать в первом приближении предметный анализ научно-промышленного комплекса под названием «ОПК России».
|
|
Итак, в настоящем учебнике под ОПК России понимается совокупность предприятии и организации, подведомственных с марта 2004 г. Федеральному агентству по промышленности (ФАП, или Роспром), Росатому и Сводному департаменту оборонной промышленности Министерства промышленности и энергетики (МПЭ) Российской Федерации, производящих за год более 5% высокотехнологичной продукции военного и специального назначения в своем совокупном объеме выпуска.
При таком определении ОПК РФ в 1992 г. включал свыше 70% организаций ОПК СССР (а в СССР было 1060 предприятий и 943 организации), в той или иной степени связанных с производством и научными, проектными, конструкторскими работами, т.е. около 2000 объектов анализа, где в конце 1980-х гг. было занято около 6,5 млн. человек, а также около 150 предприятий и организаций атомной промышленности. Основанием для отнесения того или иного предприятия к ОПК или атомной промышленности являлись официальные документы: постановления и распоряжения Правительства РФ.
Оборонно-промышленный комплекс по техническому сходству выпускаемой профильной продукции, выполнению им принципиально одинаковых производственных функций и технологических связей «смежных» производств традиционно подразделяется на 9 отраслей:
отрасль авиационной промышленности (АП);
отрасль ракетно-космической промышленности (РКП);
отрасль промышленности обычных вооружений (ПВ);
отрасль промышленности боеприпасов и спецхимии (БП);
отрасль судостроительной промышленности (СП);
отрасль электронной промышленности (ЭП);
отрасль радиопромышленности (РП);
отрасль промышленности средств связи (ПСС);
отрасль атомной промышленности.
Для того чтобы понять принципы организации российского ОПК, необходим хотя бы краткий анализ генезиса его становления.
Оборонными отраслями в СССР в 1960—80-х гг. управляли: Министерство машиностроения (ММ); Министерство оборонной промышленности (МОП); Министерство авиационной промышленности (МАП); Министерство общего машиностроения (MOM); Министерство электронной промышленности (МЭП); Министерство радиопромышленности (МРП); Министерство средств связи (МСС); Министерство судостроения (МСП) и Министерство среднего машиностроения (Минсредмаш, или МСМ). После распада СССР к ликвидации отраслевой системы управления на базе остатков Министерства общего машиностроения было создано Российское космическое агентство РКА), а часть функций других союзных оборонных министерств была передана в Государственный комитет по оборонным отраслям промышленности РФ (Гособоронпром). В 1999 г. были созданы пять агентств, задачей которых было кураторство все тех же оборонных отраслей (Российское агентство по авиации и космонавтике — Росавиакосмос). Российское агентство по системам управления (РАСУ), Российское агентство по обычным вооружениям (РАВ), Российское агентство по боеприпасам и спецхимии (Росбоеприпасы) и Российское агентство по судостроению (Россудостроение)). Вплоть до марта 2004 г. реформы мало затрагивали Министерство атомной энергии МАЭ), наследника советского Минсредмаша, которое в настоящее время преобразовано в Росатом (Федеральное агентство по атомной энергии — ФАЭ).
Структура управления при всех ее изменениях и усовершенствованиях постоянно пытается воспроизвести отраслевой тип управления, сформировавшийся еще в 1940-60-е гг. Реформа 2004 г.— это лишь промежуточная попытка сократить аппарат, но не решительный отказ от отраслевого типа управления. Из нововведений 2006 г. полезно отметить следующее.
Во-первых, это попытка усовершенствовать систему государственного оборонзаказа: была создана Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), задачей которой является надзор контроль за размещением и исполнением ГОЗ. Кроме того, к началу 2008г. должно было быть сформировано Федеральное агентство по размещению заказов на поставки вооружения, военной и специальной техники и материальных средств. В составе агентства планировалось иметь два центра — по поставкам и заказам вооружений, военной и спецтехники, а также по закупкам материальных средств и средств тыла. Новое агентство должно размещать, заключать контракты и оплачивать все ВВТ и материальные средства. Что касается ядерного, химического и биологического оружия, то на передачу работ по его закупке требовалось согласие соответствующего силового ведомства. Агентству также не предполагалось передавать работы, связанные с утилизацией ВВТ, поскольку заказы на утилизацию размещаются не силовым блоком, а гражданскими агентствами: Роспромом, Роскосмосом и Росатомом. Разработчики указа полагали, что создание гражданского агентства приведет к снижению коррупции, Так, по их мнению, гражданские лица (особенно из Санкт-Петербурга) менее коррумпированы, чем офицеры Вооруженных сил.
|
|
Во-вторых, это создание Указом Президента РФ № 231 от 20 марта 2006г. Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ, наделенной самыми широкими полномочиями по принятию решений в сфере оборонно-промышленного комплекса. Комиссия создана как постоянно действующий орган, осуществляющий организацию и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам:
разработки концепций, программ и планов в области военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства;
разработки, производства и утилизации вооружений, военной и специальной техники;
мобилизационной подготовки государства;
развития оборонно-промышленного комплекса, науки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства;
|
|
осуществления экспортно-импортных поставок продукции военного и двойного назначения.
До этого в ОПК существовали и существуют комиссии, наделенные схожими полномочиями, например Правительственная комиссия по военно-промышленным вопросам, однако предоставленные им полномочия так и не были реализованы в должной мере. В случае если Комиссии удастся организовать свою деятельность и превратиться из очередного бюрократического аппарата в нормально функционирующий орган, ОПК в ближайшие годы может ожидать глобальная перестройка всей системы управления оборонным комплексом.
На 1 января 2004г. ОПК включал в себя 1676 предприятий и организаций, а после последней административной реформы часть предприятий была выведена из состава ОПК, и список стратегических оборонных предприятий на 1 января 2007г. насчитывает 1355 организаций.
Российская статистика делит ОПК:
на промышленный сектор (включает предприятия, выпускающие в основном промышленную (товарную) продукцию);
научный сектор (включает организации, цель которых — исследования и разработки, т.е. создание научно-технической продукции);
прочие организации.
Более-менее устойчивая статистика по темпам роста существует только на промышленную продукцию, данные по научному сектору разрозненны и противоречивы. Известно, что в настоящее время более 45% промышленного выпуска ОПК составляет гражданская продукция.
Гражданская продукция производственно-технического назначения ОПК включает:
гражданские изделия электронной техники;
гражданскую авиационную технику;
гражданское судостроение;
оборудование для ТЭК (нефтепромысловое, буровое, геологоразведочное — устьевое оборудование для подводной добычи нефти и газа, аккумуляторы давления при перфорации скважин, газоперекачивающие агрегаты, буровые платформы для морской добычи нефти и газа и пр.);
медицинскую технику;
оборудование технологическое для легкой промышленности;
оборудование технологическое для перерабатывающих отраслей АПК;
оборудование технологическое для предприятий торговли и общественного питания;
непродовольственные товары народного потребления (ТИП), которые включают, в частности, радиоприемные устройства, магнитофоны, телевизоры, холодильники и морозильники, и т.д.
Развитие российской оборонной промышленности в 1990-е гг. и в 2001-2007 гг. распадается на два периода: трансформационное кризисное развитие в 1992—1998 гг.; пост кризисное, восстановительное развитие в 1999—2007 гг.
7 .2. КРИЗИСНОЕ РАЗВИТИЕ ОПК В 1992-1998 гг.
Во время так называемых радикальных рыночных реформ оборонно-промышленный комплекс как система был практически полностью разрушен, выжили лишь те предприятия, которые смогли переориентироваться на экспорт. Произошло резкое сокращение государственного оборонзаказа. За 1992-1998 гг. он сократился в сопоставимых ценах по сравнению с 1991 г. примерно в 13 раз (в том числе в 22 раза сократился заказ на военные НИОКР). Одновременно произошло существенное сокращение государственных капиталовложений в основные фонды серийных заводов и материально- технической базы научного сектора ОПК и атомной промышленности. Неудачей в 1993—1996 гг. завершилась попытка конверсии оборонной промышленности, так как масштабы финансирования государственных конверсионных программ оказались слишком малы и неритмичны.
Кроме того, кризисные явления в ОПК были усугублены:
несистемной реорганизацией правительственных институтов управления экономикой, повлекшей за собой ликвидацию большинства функций по управлению ОПК;
высокой инфляцией, сопровождавшейся значительным изменением ценовых пропорций в пользу ТЭК и создавшей механизм масштабного перераспределения финансовых ресурсов в ТЭК и торговый и финансовый сектора;
резким падением уровня монетизации российской экономики, сопровождавшимся ростом неплатежей и долговых обязательств;
увеличением восстановительной стоимости основных производственных фондов и безвозмездным характером приватизации, в том числе и оборонных предприятий, ставшими одними из основных условий нарушения непрерывности воспроизводства инвестиционных процессов;
существенным сокращением возможностей системы подготовки высококвалифицированных кадров, включая научный персонал.
Как следствие в оборонном комплексе начались распад большинства кооперационных цепочек (в том числе и с академической и отраслевой наукой), рост огромных задолженностей по заработной плате и налоговым платежам, разрушение научно-производственного аппарата и мобилизационных мощностей.
Снижение объемов промышленного выпуска ОПК по сравнению с 1990г. в сопоставлении с машиностроительным комплексом.
В общей сложности в 1991 - 1997гг. объем военного производства в оборонной промышленности сократился в 11 раз, а выпуск гражданской продукции — в 3,5 раза. Общий объем выпуска товарной продукции ОПК сократился в 5,5 раза. По темпам спада «оборонка» значительно опережала промышленность в целом, которая сократилась за 1991-1997 гг. более чем в 2 раза, а машиностроительный комплекс — в 2,5 раза. Уже в 1989-1993 гг. численность занятых в ОПК сократилась почти на 1,5 млн. человек, а в 1994 г. после принятия государственной программы конверсии — еще на 600 тыс. Стоит обратить внимание на то, что атомная промышленность стала расти раньше других отраслей ОПК — уже с 1995 г. В атомной промышленности пост кризисный рост (в 1,3 раза за 1996-1998 гг.) начался раньше, чем в остальном оборонном комплексе, из-за сохранения министерской системы управления комплексом и более быстрого налаживания системы экспортных контрактов. В остальных отраслях ОПК рост начался только после 1998 г., за исключением авиационной и ракетно-космической отраслей, где за счет роста экспорта военной авиатехники и зенитно-ракетных комплексов подъем зафиксирован с 1998г.
Дополнительно надо отметить, что в ОПК отсутствовали специалисты по организации сбытовых сетей, маркетингу своей сложной и зачастую специфической продукции. В советское время производство оборонной продукции в централизованной системе управления этого не требовало — формирование госзаказа, его финансирование и распределение являлись исключительной функцией правительства. В качестве выводов по этому этапу развития российского ОПК заметим, что:
реально к 1998 г. российский ОПК распался на два сегмента: уклад, практически полностью разрушившийся как высокотехнологичное производство, — в условиях ничтожного государственного оборонзаказа и отсутствия средств на конверсию и техническое перевооружение он перешел на выпуск непрофильной продукции существенно более низкого технического уровня; экспорто ориентированный уклад, который с 1998г. начал расти;
провал в реализации конверсионных программ связан как с недостаточными объемами их финансирования, так и с бюрократическими методами проведения конверсии и отсутствием системной экономической политики в сфере масштабного перепрофилирования ряда предприятий ОПК, ставших в нем излишними из-за резкого сокращения оборонных потребностей государства, на «гражданские рельсы». Был упущен шанс перенацелить эти предприятия на выпуск продукции в первую очередь производственного назначения для модернизации устаревшего производственного аппарата отраслей экономики. Техническое и технологическое перевооружение на базе ОПК гражданских секторов экономики, наряду с тиражированием инноваций, продуцируемых ОПК, позволило бы снижать издержки, повышать конкурентоспособность и производительность всей российской экономики.
7.3. ВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЙ РОСТ ОПК В 1999-2007 гг.
С 1999 г. начался этап «восстановительного» роста оборонного комплекса, который можно разделить на две фазы: а) 1999-2003 гг.— фаза «посткризисного» роста; б) с 2004г. по настоящее время — фаза восстановительного «малокапиталоемкого» роста, переходящего в стадию инвестиционного развития. Резкое падение валютного курса рубля обеспечило диспаритет внутренних цен на гражданскую продукцию ОПК, что сделало ее конкурентоспособной в сравнении с импортом. Одновременно он повлиял и на экспорт ВВТ.
Товарная продукция ОПК выросла за 1999—2007 гг. практически втрое, тогда как атомная промышленность — чуть меньше чем в 2 раза, а машиностроительный комплекс
в целом — примерно в 2,1 раза. Причем в 1999-2007 гг. объем военного производства в общей сложности в оборонной промышленности вырос в 3,4 раза, а выпуск гражданской продукции — почти в 1,4 раза. Успешное развитие в посткризисные годы обусловлено рядом факторов, среди которых необходимо отметить следующие.
Стабильное возрастание поставок ВВТ и гражданской продукции на экспорт. Если в 1998 г. экспорт ВВТ составил 2,4 млрд. долл., то в 2006г.— 6,5 млрд. долл. Экспорт гражданской продукции ОПК и атомной промышленности вырос с 1998г. в 1,6 раза, достигнув млрд. долл.
Государственный оборонзаказ пошел медленно, но неуклонно в рост. За 1999—2007 гг. он возрос в сопоставимых ценах1 по сравнению с 1998 г. более чем в 3,1 раза (в том числе более чем в 7 раз на военные НИОКР). Началось неустойчивое, но все же последовательное увеличение государственных капиталовложений в основные фонды серийных заводов и материально-техническую базу научного сектора ОПК и атомной промышленности.
С 1999г. по весну 2004г. система государственного управления сохраняла относительную стабильность.
Система подготовки высококвалифицированных кадров, включая научный персонал, продолжала разрушаться, но в отдельных областях благодаря действиям самих организаций наукоемкого сектора (повышение зарплаты высококвалифицированным рабочим, материальная помощь молодым специалистам, финансирование стипендиатов и т.д.) положение начало стабилизироваться.
По масштабам промышленного производства российский ОПК в настоящее время составляет чуть более '/3 машиностроительного комплекса, тогда как в 1990 г. его доля (без атомной промышленности) в машиностроительном комплексе превышала 60%. На долю ОПК приходится более 70% всей научной продукции в стране, в нем занято более 50% всех научных сотрудников. Он обеспечивает производство 70% всех средств связи, 60% сложной медицинской техники, 30% оборудования для ТЭК.
Среди тенденций, наметившихся в последние годы, следует отметить сокращение численности занятых в промышленном секторе ОПК, рост капиталовложений в обновление основных фондов предприятий. Численность в 1999-2005 гг. продолжала сокращаться: она уменьшилась по сравнению с 1998 г. почти на 24%. Ситуация с капиталовложениями противоположна: за 1999-2005 гг. они выросли в 5,5 раза. Начиная с 2002г. впервые за весь постсоветский период развития ОПК темпы (9%) обновления активной части производственного аппарата превысили критический уровень (8,5%). Все это свидетельствует о том, что предприятия ОПК стали масштабно вкладывать средства в обновление ОПФ, начав тем самым переход от мало капиталоемкого типа роста к инвестиционному.
7.4. ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБОРОННЫХ ПРОГРАММ
Система государственного финансирования и спроса на продукцию и услуги ОПК и атомной промышленности с 2007 г. де-юре определяется «Государственной программой развития вооружения, специальной и военной техники на 2007—2015 гг.» и паспортами федеральных целевых программ (ФЦП)1, ориентированными на их реализацию преимущественно силами предприятий ОПК и атомной промышленности. Фактически и объем финансирования, и структура, и объем заказа во многом зависят от реального финансирования гособоронзаказа и оборонно-ориентированных ФЦП, определяемых бюджетными проектировками текущего года, и бюджетного администрирования Минфина и силовых ведомств (в основном Минобороны, МВД, ФСБ, ФСО, МЧС России). Необходимо различать военные НИОКР, которые проходят только по бюджету Минобороны РФ, и оборонные НИОКР, в которые статистика включает ассигнования не только по линии Минобороны, но и по всем другим ведомствам, имеющим отношение к оборонной тематике (МВД, МЧС, ФСБ, Росатом, Роспром, Минобрнауки и пр.).
Видно, что, несмотря на относительно существенный рост ГОЗ в номинальных ценах, в абсолютных размерах он вырос только 2,2 раза, а его доля в ВВП выросла к 2007г. примерно в 1,4 раза по сравнению с 2000г., причем за 2001-2007 гг. (за исключением 2002г.) этот показатель колебался в основном в интервале 0,88-0,95%.
Фактором, существенно повлиявшим на устойчивость роста ОПК после 2003г., стал новый период нестабильности системы управления. Ликвидация оборонных агентств в ходе так называемой административной реформы 2004г. и создание на их месте Роспрома привели к существенному торможению реформирования ОПК, замедлили темпы его восстановления.
Некоторые надежды порождает воссоздание весной 2006г. Военно-промышленной комиссии, наделенной самыми широкими полномочиями, что является верным шагом по созданию реально действующей межведомственной системы в сфере оборонной и научно-технической политики.