Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации

 

Бюджетная система любой страны строится в соответствии с определенными принципами, а их состав обусловлен, прежде всего, уровнем развития демократических начал в управлении страной.

Согласно БК РФ бюджетная система РФ основана на 11 принципах:

1. Единства бюджетной системы РФ;

2. Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

. Самостоятельности бюджетов;

. Равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

. Полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

. Сбалансированности бюджета;

. Эффективности и экономности использования бюджетных средств;

. Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

. Гласности;

. Достоверности бюджета;

. Адресности и целевого характера бюджетных средств.

Следует отметить, что первые четыре принципа относятся к построению бюджетной системы РФ; принципы «эффективности и экономности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» - к организации системы бюджетного финансирования, а остальные принципы - к организации бюджетного процесса. Таким образом, в статье 28 БК РФ говорится о разнородных принципах, одни из которых определяют построение бюджетной системы, другие - характер ее функционирования.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает:

· единство бюджетного законодательства РФ;

·   единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

·   единство форм бюджетной документации и отчетности;

·   единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ;

·   единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

·   единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

·   единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ;

·   ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, а также ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.

Однако многие ученые-экономисты отмечают, что правомерность сохранения этого принципа построения бюджетной системы вызывает сомнение. Во-первых, это принцип представляется нелогичным, так как любая система - едина. Во-вторых, в условиях советской централизованной системы управления этот принцип был наполнен реальным содержанием, поскольку каждый бюджет любого органа власти не был самостоятельным, а являлся составной частью единого Государственного бюджета СССР. В современных условиях этот принцип не только не может работать, но и является антиподом принципа самостоятельности бюджетов. Поэтому можно говорить, что в статье 29 БК РФ раскрывается не сам принцип единства, а условия, которые создают единое правовое пространство для функционирования бюджетной системы РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

· право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

·   право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев введения временной финансовой администрации (в отношении субъектов РФ применяется с 01.01.2007 г., а для муниципальных образований - с 01.01.2008 г.);

·   право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

·   право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

·   недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

·   недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

·   недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и / или законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и / или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов или компенсацию снижения доходов;

· недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов и экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

Он означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, БК РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем, самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований введен в состав принципов бюджетной системы РФ Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

Он может быть отнесен к принципам построения бюджетной системы РФ, так как:

· выражает одну из сторон бюджетного федерализма в условиях асимметричной федерации;

·   принцип логически вытекает из зафиксированного в Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, федеральными и субфедеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

·   обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

·   обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Совокупность всех видов бюджетов РФ образует консолидированный бюджет (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов, без учета межбюджетных трансфертов).

Термин «консолидированный бюджет» используется для обозначения свода бюджетов соответствующей территории (России в целом; субъекта РФ; муниципального образования, имеющего административно-территориальное деление). Консолидированный бюджет составляется для целей прогноза, анализа складывающихся пропорций в бюджетной сфере. В обязательном порядке он представляется в органы законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.

Таким образом, функционирование бюджетной системы РФ строится на 11 принципах, которые нашли свое отражение в БК РФ. На современном этапе данные принципы реализуются в основном за счет организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета.

В условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия. Проектом Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ» предлагается ряд поправок в главу 5 Бюджетного кодекса. Законопроектом предлагается ввести новые принципы «единства кассы» и «подведомственности расходов».

Принцип «единства кассы» обеспечивает полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами. Этот принцип законодательно подтверждает необходимость осуществления всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета.

Введение «принципа подведомственности» обусловлено необходимостью усиления ответственности за исполнение бюджетных обязательств, устранения дублирования отдельных полномочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.

Установлены правовые основания, в соответствии с которыми определяется подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Исключается возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней, а функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета.

Кроме того, предлагается уточнить формулировки принципа «полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов» и принципа «общего (совокупного) покрытия расходов», что позволит обеспечить их соблюдение и, следовательно, повысить прозрачность бюджетов бюджетной системы РФ, консолидировать бюджетные средства с целью их результативного и эффективного использования.

Уточняется определение принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов, а также принципа «гласности», «прозрачности (открытости)».