Основные направления реформирования бюджетного процесса

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

Для создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг., которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.04.2004 №249.

Задача реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (далее БОР).

Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Для России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат означает появление системы, позволяющей эффективно управлять общественными финансами в интересах социально-экономической политики, объявленной государством.

Для освещения данного вопроса, необходимо, во-первых, разобраться, чем термин «среднесрочное бюджетное планирование» отличается от давно принятого в РФ понятия «среднесрочное финансовое планирование». Среднесрочное бюджетное планирование, в отличие от финансового, создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, если мы переходим, например, на трехлетний бюджет, то для участников бюджетного процесса создается правовая основа для принятия многолетних, в данном случае трехлетних, бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных средств. В целом это создает предсказуемость, уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с контрагентом, который находится по ту сторону сектора государственного управления, - то есть рыночным агентом.

Важно отметить, что для рынка, для общества в целом, для обеспечения уверенности, прежде всего экономических, рыночных агентов, для создания возможностей принятия долгосрочных контрактов необходим переход на среднесрочный бюджет.

В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, создает правовую основу для механизмов, позволяющих не только формулировать, но и достигать цели более экономным способом. Это является дополнительным условием существования любого демократического общества. Потому что демократическое общество, прежде всего, общество граждан, которые вправе спросить у своих представителей власти, куда и с какой целью были направлены средства налогоплательщиков и что в результате эти граждане получили.

Необходимо учитывать, что реформа бюджетного процесса неотделима от других проводимых реформ. Нельзя провести, например, реформу, связанную с изменением подходов к БОР, без проводимой сейчас административной реформы, потому что функции, полномочия, задачи органов власти определяются именно в рамках административной реформы. Поэтому на вопрос, что может дать России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, я бы ответила так: это создание эффективной системы управления общественными финансами, которая в свою очередь входит в общую систему, направленную на повышение эффективности органов управления и власти в целом в интересах общества, в том числе с целью создания, поддержания и развития гражданского общества.

В недавнем прошлом значение закона о бюджете было чрезвычайно завышено. К сожалению, больше внимания уделялось собственно ассигнованиям из бюджета, нежели тому, что лежит в основе тех объемов ассигнований, которые утверждаются в законе о бюджете. И только с 2004 г. рассмотрение вопросов бюджета и его места в системе выполнения публичными образованиями своих функций изменилось, и на первый план вышло понятие «расходные обязательства публично-правового образования». Я считаю, что это главное изменение в бюджетном процессе.
В том же году после внесения ряда поправок в БК РФ главную роль в бюджетном процессе стали играть понятия «расходные обязательства РФ» и «расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований». В настоящее время в БК РФ определено, что бюджет России, бюджет субъекта РФ, муниципального образования формируется исходя из объемов расходных обязательств, обусловленных возложенными на соответствующие органы власти полномочиями. Нужно понимать, что в законе о бюджете как таковом (документе, который рассматривается в парламенте) всего лишь определяется объем финансовых ресурсов, возникающих в течение одного финансового года: сколько доходов мы реально получим и сколько расходов реально произведем с января по декабрь очередного финансового года. Но раньше очень мало внимания уделялось тому, что же является источниками порождения доходов или платежей по расходам, то есть соотношению первичных базовых определений, таких как активы и обязательства государства. Активы государства - это право требовать уплаты налогов (налоговое законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие процесс управления федеральным имуществом, иными словами, то, что порождает денежные потоки в рамках управления указанными активами). Расходные же обязательства государства возникают в силу публично-правовых документов (законов) или гражданско-правовых договоров, участниками которых является Россия, субъект РФ или муниципальное образование. В этом смысле главное изменение в бюджетном процессе при формировании бюджета связано с тем, что сейчас акцент переносится именно на понятие «расходные обязательства конкретного публично-правового образования». Появление данного института позволило иначе взглянуть на весь бюджетный процесс. В дальнейшем все изменения бюджетного законодательства, бюджетного процесса будут обусловлены развитием именно этих институтов. Сейчас мы больше говорим о понятии «действующие расходные обязательства», то есть об обязательствах, которые уже приняты и не подлежат пересмотру. Они являются основой для формирования бюджета. Если при рассмотрении бюджета возникает возможность изыскать дополнительные финансовые ресурсы, то появляется следующее определение - «новые расходные обязательства», которые позволяют принять нормативно-правовой акт, либо заключить договор на выполнение работ или оказание услуг.

Таким образом, действующие и новые расходные обязательства - основа и самое главное изменение в бюджетном процессе. Со временем этот институт будет расширяться. Все обязательства будут разделены на публичные и иные (возникающие в сфере гражданско-правового оборота) с целью выделить те обязательства публично-правового образования, которые возникли в силу закона и носят безвозмездный характер. В этом случае вслед за тратой денег не предполагается никаких встречных услуг (например, при выплате пособия в связи с рождением ребенка или пособия ветеранам).
Другие расходные обязательства, возникающие в сфере гражданско-правовых отношений, порождают встречные требования (за эти финансовые ресурсы государство ждет выполнения определенных работ или оказания услуг). Для данного вида обязательств необходимо создавать и поддерживать процедуры, которые обеспечивали бы контроль за соблюдением ограничений, возникающих в процессе принятия договоров и соглашений, чтобы объем этих обязательств не был несоразмерным. Можно назвать существенным изменением в бюджетном процессе выделение и развитие института расходных обязательств, необходимого, прежде всего, для стабильности бюджетной системы, для повышения доверия к государству со стороны граждан (если закон есть, он должен быть исполнен) и бизнеса (если договор заключен и участником этого договора является государство, он должен быть исполнен).

Анализируя развитие бюджетного законодательства можно отметить следующие тенденции:

В бюджетном процессе 2007-2009 гг. произойдут существенные изменения, связанные в основном с реализацией задачи реформирования управления общественными финансами. При этом необходимо понимать, что к бюджетному законодательству относится не только БК РФ, но и нормативно-правовые акты, которые должны выйти в развитие Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должно появиться много постановлений Правительства РФ, приказов МФ России, регулирующих отношения, определенные в БК РФ. Чрезвычайно важное значение для создания системы эффективного оказания государственных услуг и бюджетного процесса в целом имеет принятие, развитие и внедрение законодательства об автономных учреждениях. Сколько бы ни спорили об этом, создание иных типов организаций, оказывающих государственные услуги, - часть бюджетной реформы.

В числе основных направлений реформы можно назвать изменение системы оказания медицинской помощи. В данном случае заявлено создание одноканальной формы оплаты медицинских услуг в рамках системы медицинского страхования. В ближайшие годы ожидается изменение законодательства в сфере социального и пенсионного страхования. Блоки соответствующих корректив заявлены Правительством РФ и являются предметом широкого обсуждения. Говоря об общественных финансах, нельзя выделять в самостоятельные сферы отношений федеральный бюджет и, например, бюджеты фондов пенсионного, медицинского или социального страхования.

Важно отметить, что поправки в БК РФ, которые МФ РФ внесло на рассмотрение в Правительство РФ, действительно несколько меняют подход к формированию региональных бюджетов. Прежде всего, поправки нацелены на изменение самостоятельности бюджетов с точки зрения формулировок целей и задач, которые ставит перед собой каждое конкретное публично-правовое образование. В бюджетном процессе это реализуется посредством бюджетной классификации. Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение и т.п.), но и так называемые целевые статьи и виды расходов, отражающие те цели, которые нужно достичь за счет бюджетных ассигнований. Единая классификация затрудняет и постановку, и реализацию задач, которые стоят перед субфедеральными органами управления, поскольку они не могут быть едиными. Поправки в БК РФ предусматривают исключение данного принципа из бюджетного законодательства и передачу публично-правовым образованиям права принятия решений о перечне целевых статей и видов расходов. Кроме того, предложено более четкое структурирование видов финансовой помощи, которая оказывается бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований из федерального бюджета. Сейчас в БК тоже прописаны виды и направления финансовой помощи, но есть и статья «другие виды финансовой помощи». Если открыть бюджет текущего года или проект бюджета на 2007 г., там можно насчитать десятки разновидностей субсидий, субвенций, которые идут из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, причем они не объединены никаким принципом или критерием. Поэтому теперь в БК РФ акцент будет смещен и более четко определены направления финансовой помощи: виды финансовой помощи будут определяться исходя из того, чьи полномочия на территории субъекта РФ реализует публично-правовое образование. Если оно осуществляет собственные полномочия, закрепленные законом, финансовая помощь из федерального бюджета должна оказываться в виде субсидий, которые определяются по критериям, одинаковым для всех субъектов РФ. Федеральные полномочия, переданные на уровень субъекта РФ, подкрепляются субвенциями, которые передаются из Фонда компенсации, с четко рассчитанными по алгоритмам объемами, и определяются стоимостью этих полномочий. Никаких дополнительных субсидий и субвенций, не аккумулированных в Фондах софинансирования и компенсации, в новом бюджетном законодательстве не предусмотрено. Кроме того, в БК РФ определено, что любые другие виды финансовой помощи должны быть четко структурированы. Нужно прекратить распространенную на сегодняшний день практику, когда в расходной части федерального бюджета предусматривается, например, строительство муниципальной котельной в рамках инвестиционной программы. В БК РФ следует прописать возможность оказания инвестиционной поддержки, реализуемой посредством формализованных подходов в рамках Фонда регионального развития с помощью специальных формул, которые предстоит разработать Правительству РФ. Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными финансами в зависимости от степени дотационности субъектов РФ. В частности, в проекте БК РФ сказано, что на субъект РФ, дотационность которого превышает 20%, накладываются следующие ограничения: он не имеет права исполнять расходные обязательства на реализацию полномочий, которые за ним не закреплены законом, и не может устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх нормативов, установленных правительством. Если же дотационность субъекта РФ выше 60%, вводится ряд дополнительных ограничений: такие регионы обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ. Кроме того, они должны заключить соглашение с МФ, которое определит порядок совершенствования бюджетного процесса в конкретном субъекте РФ.

В рамках реформирования бюджетного процесса сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального, а также ведение реестров расходных обязательств и разработка, и реализация ведомственных целевых программ.

Таким образом, внедрение в бюджетный процесс казначейской системы позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечено более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства. Высокая востребованность и надежность информационной базы, и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского принципа исполнения бюджета дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в области развития финансов. Организация действенного казначейского контроля за полнотой и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью становится одним из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.

Основные усилия в соответствии с БК должны быть направлены на дальнейшее совершенствование органами Федерального казначейства методологии предварительного и текущего контроля, эффективность которого заключается в предотвращении нецелевого расходования бюджетных средств.