2020-04-20
139
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О Бюджетной политике на 2007 год» отмечено, что проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития РФ, повышения качества жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2006 году».
В то же время задача последовательного снижения уровня инфляции в 2005 году и первые месяцы 2006 года была решена не в полной мере. Начата реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства.
Применяемые здесь механизмы направлены как на повышение качества государственных социальных услуг, так и на обеспечение прямой связи между результатами работы учреждений и их финансированием, включая оплату труда.
Мероприятия, предусмотренные приоритетными национальными проектами, в целом обеспечены необходимым бюджетным финансированием. Тем не менее, сохраняются неточности в процессе бюджетного планирования. Так, например, первоначально не были учтены средства на уплату единого социального налога и выплату районных коэффициентов в связи с введением дополнительных выплат отдельным категориям учителей и медицинских работников. В результате вновь требуется внесение изменений в федеральный бюджет в процессе его исполнения.
Увеличены в реальном выражении размеры оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсий и ряда пособий в связи с материнством и воспитанием детей.
Однако подготовка законопроектов, направленных на расширение самостоятельности организаций социально-культурной сферы, и переход к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг затянулись. В бюджетных учреждениях по-прежнему превалируют уравнительные подходы к установлению заработной платы работников. Реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится медленно. Проведенная реформа системы натуральных льгот позволила повысить эффективность социальной поддержки населения. Бюджетные средства на эти цели предусматриваются в необходимых объемах.
Вступил в силу новый федеральный закон о государственных закупках, более четко регламентирующий процедуры проведения торгов, создающий условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств. Но из-за отсутствия ряда подзаконных нормативных актов новый механизм закупок пока еще не заработал в полной мере.
В федеральном бюджете на 2006 год увеличены объемы инвестиционных расходов государства, создан Инвестиционный фонд. Принят закон о концессионных соглашениях. Однако его реализация сдерживается отсутствием утвержденных Правительством РФ типовых концессионных соглашений.
Продолжена реформа федеративных отношений. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.
Повысились прозрачность и объективность системы финансовой поддержки субъектов РФ. Но применяемые при распределении дотаций механизмы по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.
Расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Порядок делегирования полномочий органам государственной власти субъектов РФ конкретизирован с учетом накопленного опыта.
Органы государственной власти субъектов РФ получили право в установленных законом случаях участвовать в осуществлении полномочий РФ с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ. Аналогичные решения приняты и в отношении органов местного самоуправления.
Особенностью бюджетного процесса 2006 года стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам РФ самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов РФ приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления.
В сфере налоговой политики продолжен курс на снижение общей налоговой нагрузки на экономику. Отношение общего объема обязательных платежей к объему валового внутреннего продукта (без учета влияния изменений мировых цен на нефть) снизилось с 28,7% в 2004 году до 27,4% в 2005 году. Приняты решения, направленные на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.
В частности, обеспечен переход к общему порядку принятия к вычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитального строительства, осуществлены иные меры по улучшению администрирования этого налога.
Реализован ряд мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций. Введены меры налогового стимулирования для компаний, работающих в особых экономических зонах.
Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования.
Снижение базовой ставки единого социального налога обеспечило существенное уменьшение налоговой нагрузки, прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности. В то же время пока не достигнута вторая основная цель реформы налогообложения фонда оплаты труда - массового вывода «из тени» доходов граждан, в первую очередь занятых в сфере малого и среднего бизнеса.
Законодательно отменены лимиты на предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей. Но распределение компетенции между органами власти по их предоставлению так и не было установлено. Законопроект, предусматривающий решение этой и иных наболевших проблем налогового администрирования, уже долгое время находится в Государственной Думе.
Законодательно установлен механизм исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Продолжено сокращение объема государственного внешнего долга. За прошедший год он уменьшился на 37,6 млрд. долларов США и составил чуть более 10% ВВП. Возросла роль РФ в усилиях международного сообщества по решению проблемы долгового бремени беднейших стран.
Продолжалось реформирование бюджетного процесса. Сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, ведения реестров расходных обязательств, разработки и реализации ведомственных целевых программ.
Активизировалась работа по формированию целей и индикаторов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, увязке бюджетных ассигнований с конкретными, количественно измеримыми результатами их использования, совершенствованию формата представления бюджета, оценке его вклада в достижение целей государственной политики. Тем не менее, при проведении данной работы пока не сделан достаточный акцент на оценке эффективности осуществляемых бюджетных расходов.
Федеральный бюджет на 2006 год стал первым бюджетом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который, в свою очередь, должен стать основой для выработки бюджетной политики на новую бюджетную «трехлетку». Но не обошлось без сбоев. Перспективный финансовый план на 2006-2008 годы был принят после начала планового периода, что недопустимо. Ведомственные целевые программы пока не стали действенным инструментом оптимизации действующих расходных обязательств и их привязки к конкретным измеримым результатам. Неоправданно затянулась подготовка комплексных изменений в БК РФ, направленных на приведение его в соответствие с современными требованиями и принципами эффективного управления общественными финансами, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.
С 2006 года все бюджеты бюджетной системы РФ переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального казначейства.
Бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства РФ. Акцент в антиинфляционных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающих сохранение относительно высокой инфляции.
При формировании и реализации бюджетной политики Правительству РФ надлежит предпринять действия по следующим направлениям.
Первое. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования.
Необходимо также завершить формирование реестра расходных обязательств РФ и обеспечить его практическое применение при формировании федерального бюджета. При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. В 2007 году и в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики.
Второе. Должна быть продолжена политика аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде. Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга.
При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема («фонд будущих поколений»). Объем резервной части целесообразно установить в процентном отношении к ВВП.
Третье. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.
При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.
Четвертое. Повышение роли среднесрочного финансового планирования.
Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться.
Уже в следующем году необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008-2010 годы).
Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов.
Эти положения необходимо закрепить в БК РФ.
Пятое. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
Шестое. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Следует обратить особое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, закупки которых должны проводиться на аукционах, а также особенностей закупки продукции для нужд обороны и безопасности.
Уже в 2007 году необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.
Следует расширять практику проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, оказывая организационное содействие принятию совместных решений о проведении торгов по широкому спектру федеральных нужд.
Седьмое. Совершенствование управления государственной собственностью.
Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.
В кратчайшие сроки следует законодательно урегулировать вопрос о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности.
Назрела необходимость упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий.
Восьмое. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий, а именно - до внесения проектов бюджетов в законодательные органы.
Девятое. Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.
Десятое. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.
Использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций.
Таким образом, можно отметить, что в настоящее время интенсифицирована работа по подготовке поправок к БК РФ. Государственной Думой РФ в первом чтении был принят новый БК РФ, который был внесен на рассмотрение Правительством РФ. На сегодняшний день готовятся к рассмотрению поправки, внесенные в БК РФ субъектами РФ. Исходя из положений бюджетного послания Президента РФ, Министерством финансов РФ готовятся комплексные поправки в БК РФ - в ту его часть, которая касается нынешней редакции главы «Стабилизационный фонд» и поправок, направленных на реформирование Стабилизационного фонда в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Сейчас происходит описание всех положений бюджетного послания Президента РФ, они рассматриваются и анализируются, чтобы в законодательном поле положения, которые поставил перед Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ Президент РФ, были реализованы в бюджетном законодательстве. Говоря о бюджетном послании Президента РФ, можно сказать, что в нем описана роль Федерального казначейства, и итоги работы Федерального казначейства в части завершения перехода на кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ. Президент РФ в бюджетном послании оценил значение для бюджетной системы прозрачности, устойчивости и сохранности бюджетных средств. По отчетности 2006 года сейчас проходит проверка Счетной палаты РФ, на данный момент органы казначейства приступили к исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и готовятся к началу исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008-2010 годы». Сейчас идет реализация вопросов, связанных с исполнением Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета на 2007 год», вышло постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета 2007 года». Данное постановление Правительства РФ опубликовано и очень важно с точки зрения некоторых вопросов, связанных с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год».
Если говорить о Федеральном законе «О федеральном бюджете 2007-2010 годов», то во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2007 году», разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период - 2008-2010 годы. Среднесрочный горизонт бюджетного планирования предполагается закрепить в рассматриваемой Государственной Думой новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2008-2010 годы основывалось на изложенных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, ориентированной на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Представляемые на данном этапе проектировки федерального бюджета разработаны на базе перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. №1860-р.
За основу при формировании бюджета были приняты показатели умеренно оптимистичного варианта сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года и предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2008 год и на период до 2010 года, рассмотренных Правительством Российской Федерации, доработанных и представленных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации 14 марта 2007 г. №Д03-378.
Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008-2010 годы являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.
Появление одной из основных особенностей федерального бюджета на 2008-2010 годы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). В настоящее время благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде продолжается накопление средств - на начало 2007 года его объем составил 8,7% ВВП. Механизм Стабилизационного фонда может служить страховым резервом. Для этого действующему в настоящее время Стабилизационному фонду недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета: в первую очередь, вывозных пошлин на нефтепродукты и вывозных пошлин на природный газ. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности создается Фонд будущих поколений. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена.
Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.
Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.
Важный фактор, который необходимо учитывать при оценке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, составляет предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:
. В ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2% в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оценкам Минэкономразвития России, указанная доля сокращается с 21% в 2006 году до 14,9% в 2010 году. Тенденция сокращения нефтегазового сектора в ВВП продолжится и в последующие годы.
. Продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).
. Прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл. США в 2006 году и 55 долл. США в 2007 г. до 50 долл. США в 2010 году.
В результате существенно сокращаются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Так, если в 2007 году нефтегазовые доходы бюджета оцениваются в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. - они сокращаются до 5,3% ВВП.
Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть 40-50 долл. США в ценах 2006 года) до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут с нынешнего уровня к 2020 г. примерно на 4,5 п.п. ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.
Использование концепции «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.
Сальдо бюджета без учета нефтегазовых доходов (ненефтегазовый дефицит бюджета) планируется в размере 6,6% ВВП в 2008 году, 5,9% ВВП в 2009 году и 5,3% ВВП в 2010 году. Этот дефицит будет покрываться нефтегазовым трансфертом и прочими источниками в размере 0,5-0,8% ВВП.
Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП Он позволяет, с одной стороны, поддерживать достаточно высокий и стабильный даже при низком уровне цен на нефть уровень расходов бюджета, а с другой стороны, соответствует цели создания Фонда будущих поколений - обеспечивает стабильность бюджетной политики и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях - и накапливать средства в Фонде будущих поколений. Учитывая это, предлагается на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП, а в «переходный период» в 2008-2010 гг. - объем нефтегазового трансферта планируется с понижением - с 6,1% ВВП в 2008 году до 4,5% ВВП в 2010 году.
Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5% и 5% ВВП) на длительную перспективу ведет к тому, что уже в ближайшие десять лет происходит значительное расходование ранее накопленных средств даже при среднем уровне цен на нефть.
Величина Резервного фонда составляет 10% ВВП, что позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижение цены на нефть с 45 до 30 долл. США в течение трех лет.
Величина Фонда будущих поколений на начало 2011 года составит 1,3% ВВП.
Также хотелось бы отметить, что поправки в БК открывают новый этап развития бюджетной системы. Поправки предусматривают введение трехлетнего бюджетного планирования, в том числе для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако регионы и муниципалитеты будут иметь право выбора - принимать ли им бюджет на три года или принимать бюджет на один год одновременно с утверждением трехлетнего финансового плана, увязанного с бюджетом. При этом, для регионов и муниципалитетов может быть предусмотрен переходный период для реализации трехлетнего финансового планирования.
