Понятие бюджетного процесса в Российской Федерации

 

Бюджетный процесс- регулируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иных субъектов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществлению контроля за их исполнением.

Организация бюджетного процесса в РФ осуществляется в соответствии с установленными Конституцией РФ (ст. 10-12) принципами единства государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности местного самоуправления, а также разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, органы которой являются самостоятельными.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, предусмотренным БК РФ (ст. 28 и 31) органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы РФ (за исключением случаев, предусмотренных БК РФ, например, при введении временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании).

В настоящее время в РФ объявлена и проводится реформа бюджетного процесса. С большой степенью агрегирования можно выделить 3 основных этапа бюджетных реформ.

Первый этап - укрепление системы исполнения бюджета, составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе, обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета.

Этот этап начался с принятием в 1998 году БК РФ (вступил в действие с 2000 года). Данным законом четко определен состав участников бюджетного процесса, установлены их права и ответственность. Провозглашен казначейский принцип исполнения бюджета, позволивший обеспечить неукоснительное соблюдение норм, предусмотренных бюджетным законодательством и институциальное разграничение функций распорядителя бюджетных средств.

В рамках положений БК РФ проведена работа по созданию единого казначейского счета (далее - ЕКС) как необходимой основы для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, создана система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям.

Второй этап - приведение в соответствие обязательств публично правовых образований в соответствие обязательств с их финансовыми возможностями.

Данный этап начался в 2003 году с анализа объема расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и завершился принятием следующих федеральных законов:

от 04.07.2003 №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

от 22.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

от 20.08.2004.; 120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

В результате изменений, внесенных в законодательство, произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса. На первый план этих изменений можно поставить введенный на законодательном уровне институт расходных обязательств.

В результате на смену длительным и безуспешным попыткам создания системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в статье 65 БК РФ, которая устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, в бюджетном процессе произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств. Согласно статьям 14, 15 16 БК РФ бюджет соответствующего уровня - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств публичного образования. Также можно сказать, что бюджет - это годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие).

Кроме того, на данном этапе бюджетных реформ было на законодательном уровне введено понятие «администраторов доходов» и установлен один из основных принципов, обеспечивающий устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами федерального казначейства.

Третий этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Одним из документов, определившим основные направления и перспективы бюджетной реформы, было постановление правительства РФ от 22.05.2004 №249-ФЗ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в котором дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе и заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» необходимость обеспечения устойчивости бюджетной системы РФ сопряжена с реализацией мероприятий по ряду направлений, в том числе по:

обеспечению разработки и утверждения перспективного финансового плана на 2006-2008 годы, в котором подлежат раздельному отражению действующие и вновь принимаемые расходные обязательства РФ;

совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

переходу к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей при условии создания объективных индикаторов решения определенных задач;

модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Реализация указанных направлений бюджетной политики осуществлялась в контексте реформирования бюджетного процесса, осуществляемого в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 №249 ««О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

В соответствии с указанным постановлением в ходе составления проекта федерального бюджета и разработки перспективного финансового плана РФ ряд главных распорядителей средств федерального бюджета наделяются функциями субъекта бюджетного планирования. Субъектами бюджетного планирования являются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ.Состав субъектов бюджетного планирования устанавливается нормативными правовыми актами МФ РФ.

Субъекты бюджетного планирования призваны вносить предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению подведомственных федеральных служб и федеральных агентств и с этой целью осуществляют: разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности; ведение реестров расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и их представление в МФ РФ; разработку проектов нормативных правовых актов, регулирующих расходные обязательства РФ; разработку федеральных и ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности; формирование бюджетов субъектов бюджетного планирования и их распределение главными распорядителями средств федерального бюджета.

В настоящее время идут дискуссии о проекте Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ». Законопроект завершает проделанную в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. работу и одновременно открывает собой новый этап бюджетной реформы. Именно поэтому в течение последнего года он тщательно прорабатывался на рабочем уровне со всеми заинтересованными сторонами.

Основной причиной разработки предлагаемых поправок является то, что БК отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. И с этой точки зрения действующий БК вовсе неплох. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют и требуют их практического применения, а целый ряд положений Кодекса препятствует развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. Если провести анализ эволюции модели организации бюджетного процесса, то можно провести следующее сравнение:

 

Управление затратами- годовой бюджет - «финансирование расходов» - целевое использование - соответствие плану - индексация прошлых расходов и «регламентированный бюджет» - отчетность об «использовании» средств

Управление результатами- многолетний финансовый план (бюджет) - действующие и принимаемые обязательства - целевое использование - ориентация на результат - расширение полномочий и ответственности распорядителей - отчетность о результатах использования средств

Несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004-2006 годы Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ по положениям БК было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулируются ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете, в том числе - путем приостановления действия отдельных положений БК (на 2007 год приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений БК не соответствует, полностью или частично, современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» (далее - Бюджетное послание на 2007 год) отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в БК в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

. Организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

. Переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ - формированию бюджетов на трехлетний период;

. Четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

. Упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

. Планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

. Системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

. Усиление стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ БК с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, законопроектом предлагается целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции БК.

В совокупности предлагаемая законопроектом система поправок создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и, в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

По ряду глав, в том числе касающихся процедур составления и исполнения бюджета, законопроектом предлагаются общие нормы, которые распространяются в равной степени на сферу бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и относятся ко всем бюджетам бюджетной системы РФ. Эти главы одновременно содержат положения о том, что конкретизация и детализация вышеназванных норм устанавливается в зависимости от уровня управления соответствующими нормативными правовыми актами (федеральными, региональными, муниципальными).

Кроме того, имеются главы, закрепляющие общие бюджетные нормы с учетом специфики бюджетного процесса на федеральном уровне. Наряду с внесением поправок в БК законопроектом предлагается признать утратившими силу ряд положений законодательных актов, действие которых в последние годы приостанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, основная цель реформирования бюджетного процесса в РФ - создание условий для эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной финансовой политики, переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Реализация указанной цели сопряжена с необходимостью упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджетов, включая их разделение на бюджет действующих и принимаемых расходных обязательств; повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе; распределения бюджетных ресурсов между федеральными органами государственной власти и реализуемыми ими программами в зависимости от достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики; определения показателей результативности деятельности федеральных органов государственной власти.