2020-04-20
108
С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который урегулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе установил на всей территории РФ единый порядок размещения этих заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Речь идет о возложении с 1 января 2007 г. на Федеральное казначейство функции по ведению реестров государственных контрактов, заключаемых от имени РФ по итогам размещения заказов.
Руководитель Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко на расширенном заседании коллегии Федерального казначейства «Об итогах работы Федерального казначейства в 2006 году и основных задачах на 2007 год» сказала следующее:
«…При этом, в целях осуществления данной функции Федеральным казначейством проводились необходимые организационно-технические мероприятия: готовился проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года №329 и от 1 декабря 2004 года №703», дополняющие указанные постановления положениями, учитывающими возложенные на Федеральное казначейство функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ. В том числе данным постановлением увеличена штатная численность центрального аппарата Федерального казначейства на 22 человека и территориальных органов Федерального казначейства - на 4 746 человек, что для территориальных органов составляет почти 10% от утвержденной до выхода данного постановления численности. Указанные изменения были утверждены постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 года №669. Кроме того, дорабатывалось прикладное программное обеспечение, в нескольких управлениях Федерального казначейства по субъектам РФ проводился эксперимент по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов.
Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры (далее - Положение), было утверждено постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 года №807.
Положение определяет порядок ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и, что важно, не распространяется на отношения, связанные с ведением реестра контрактов, в который включаются сведения, касающиеся размещения заказов и заключения контрактов, составляющих государственную тайну.
Указанное постановление вступило в силу с 1 января 2007 года. Кроме того, необходимо отметить, что возникшая правовая коллизия между статьей 71 БК и статьей 1 Федерального закона №94-ФЗ будет урегулирована принятием Государственной Думой РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в БК», направленным Правительством РФ в Государственную Думу РФ. Указанным законопроектом предлагается статью 71 БК РФ признать утратившей силу. Таким образом, противоречие будет снято.
Здесь также хотелось бы сказать, что противоречия между Федеральным законом №94-ФЗ и БК коснулись не только пороговой суммы, с которой государственный заказчик обязан руководствоваться положениями законодательства РФ о размещении заказов. С целью приведения в соответствие положений бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов Федеральным казначейством были подготовлены поправки в Федеральный закон №94 - ФЗ. Указанные поправки не раз направлялись Федеральным казначейством в МФ РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральную антимонопольную службу. Их принятие позволило бы решить некоторые из вопросов, которые ежедневно перед вами возникают. В том числе, в каких днях, календарных или рабочих, считается срок представления государственных контрактов государственными заказчиками и срок размещения сведений о контрактах на официальном сайте…».
Таким образом, можно конкретизировать функции органов казначейства по ведению реестра госконтрактов. В соответствии с Положением №807 уполномоченный орган проверяет наличие в представленных заказчиком сведениях о контракте (его изменении) показателей, а также их соответствие друг другу. В дополнение к этому можно перечислить те виды контроля, которые в рамках проверки соответствия сведений внутри себя могут осуществлять органы Федерального казначейства:
полнота и правильность заполнения формы сведений;
непротиворечие друг другу показателей сведений, например соответствия источника финансирования государственного контракта заголовочной части сведений аналогичному разделу основной части Сведений;
наличие государственного заказчика, представившего сведения о государственном контракте для включения в Реестр, в сводном реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, соответствие кода присвоенного ему в Сводном реестре указанному государственным заказчиком в сведениях, представляемых для включения в Реестр, коду бюджетополучателя в Сводном реестре;
соответствие цены государственного контракта общей сумме расшифровки оплаты государственного контракта по годам.
При этом, согласно статье 25 Федерального закона от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание для государственных и муниципальных нужд» государственные заказчики несут ответственность за направление должностным лицом государственного или муниципального заказчика недостоверных сведений в орган, уполномоченный на ведение реестров государственных контрактов.
Государственный заказчик по мере необходимости вправе:
представлять нарочно в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте на бумажном носителе;
направлять по почте в соответствующее УФК или ОФК на бумажном носителе с сопроводительным письмом;
направлять через систему электронного документооборота Федерального казначейства (далее - СЭД) в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте в электронном виде с применением средств электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП) в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями.
Представленные государственным заказчиком в УФК (ОФК) сведения о контракте не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления, проверяются специалистом УФК (ОФК) на наличие соответствующих показателей, а также на их не противоречие друг другу.
В случае установления отсутствия соответствующих показателей или их противоречия друг другу, сведения о контракте возвращаются специалистом УФК (ОФК) государственному заказчику в порядке, аналогичном порядку представления государственным заказчиком сведений о контракте, не позднее следующего рабочего дня после дня их представления в территориальный орган Федерального казначейства, с письменным указанием причин возврата. При этом сведения о контракте в Реестр контрактов не включаются.
Проверенные специалистом УФК (ОФК) сведения о контракте, включенные в Реестр контрактов, образуют реестровую запись. Специалист УФК (ОФК) присваивает реестровой записи уникальный номер. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист ОФК направляет сформированные специалистами ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в УФК. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист УФК направляет сформированные специалистами УФК и полученные от специалистов ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в Федеральное казначейство.
Не позднее рабочего дня, следующего за днем включения в Реестр контрактов сведений о контракте, специалист извещает государственного заказчика о включении сведений о контракте в Реестр контрактов с указанием номера реестровой записи и номера ее изменения способом, аналогичном способу представления государственным заказчиком сведений о государственном контракте.
Сведения о контракте размещаются Федеральным казначейством на официальном сайте не позднее трех рабочих дней со дня поступления сведений о контракте от государственного заказчика.
Сведения, внесенные в Реестр контрактов, сохраняются в Реестре контрактов в течение трех лет со дня внесения в него сведений об исполнении контракта или о прекращении его действия.
УФК или ОФК отказывает государственному заказчику во включении в Реестр контрактов сведений о контракте и не несет ответственности за этот отказ в случае:
- представления сведений о контракте организацией, размещающей заказы от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
представления государственным заказчиком сведений о контракте в УФК или ОФК не по месту открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета или, в случае не открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета, не по территориальному признаку;
несоответствия формы представляемых государственным заказчиком сведений о контракте форме документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и форме документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта» контракта;
заполнения представленных государственным заказчиком сведений о контракте с нарушением Указаний по заполнению формы документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и Указаний по заполнению формы документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта»;
внесения государственным заказчиком рукописных исправлений в сведения о контракте на бумажном носителе;
несоответствия подписи руководителя государственного заказчика в сведениях о контракте образцам подписи, представленным государственным заказчиком в орган Федерального казначейства;
неподтверждения подлинности электронной цифровой подписи уполномоченного лица государственного заказчика.
УФК или ОФК не вправе требовать от государственного заказчика для включения в Реестр контрактов сведений о контракте:
государственный контракт, конкурсную документацию, извещение о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколы комиссий по размещению заказов или иные документы, служащие основанием для государственного заказчика при подготовке сведений о контракте;
идентичности сведений в государственном контракте, конкурсной документации, извещении о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколах комиссий по размещению заказов или иных документах, служащих основанием для государственного заказчика для подготовки сведений о контракте, и сведений о контракте, представленных заказчиком в УФК или ОФК соответственно;
выделения в установленном порядке государственному заказчику бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования расходов федерального бюджета или сметных назначений, соответствующих цене заключенного государственного контракта;
выполнения государственным заказчиком процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, установленных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе в части соответствия даты проведения аукциона (подведения итогов конкурса или итогов запроса котировок или итогов торгов на товарной бирже) дате заключения контракта, сроку исполнения контракта, соответствия способа размещения заказа цене контракта в рублях;
соблюдения государственным заказчиком сроков направления в УФК (ОФК) сведений о контракте.
В стенограмме селекторного совещания Федерального казначейства с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам РФ 14 февраля 2007 г. Нестеренко Т.Г. указывала на следующие недостатки:
«В части вопросов, связанных с подготовкой проекта постановления Правительства РФ о ведении реестра государственных контрактов, составляющих государственную тайну, хотелось бы сказать следующее. Хотя все документы подготовлены, завизированы на уровне МФ России, Министерства экономического развития и торговли РФ, существуют противоречия по данному вопросу с федеральной службой по государственному оборонному заказу, считающей, что это должно входить в ее полномочия. На самом деле происходит смешение контрактов в рамках государственного оборонного заказа и контрактов, составляющих государственную тайну. Понятно, что в некоторой их части есть совпадения. Иногда государственный оборонный заказ не является тайной, а иногда контракт, составляющий тайну, не является контрактом в рамках государственного оборонного заказа. Поэтому сейчас проходят напряженные переговоры, есть попытки федеральной службы, занимающейся оборонным заказом, заблокировать выход постановления, переключить на себя или даже пересмотреть некоторые положения федерального закона №94-ФЗ с выделением отдельных положений по государственному оборонному заказу. С одной стороны, существуют объективные проблемы, связанные с защитой государственной тайны, как и с моментом появления сведений, составляющих государственную тайну. Многие контракты в рамках государственного оборонного заказа не относятся к содержащим сведения, составляющие государственную тайну. Однако как только контракты агрегируются на уровне некоего сводного реестра, они часто рассматриваются как содержащие такие сведения. В настоящее время эти вопросы изучаются, в том числе связанные с недопущением нарушений закона о государственно тайне.
Мы считаем, что ответственность за защиту сведений, составляющих государственную тайну, несут сами организации, в чьи функции входит работа с такими сведениями. Нам, очевидно, что бюджетополучатель на основании тех или иных решений главного распорядителя сам определяет, какие сведения относятся к открытым, а какие - к закрытым. Нашей задачей является регистрация, размещение сведений, находящихся в открытой базе данных. Сведения, относящиеся по решению самого бюджетополучателя к закрытой части - размещаются в закрытой базе данных. Такой подход позволит регулировать вопросы по размещению контрактов. Никто, кроме участника этого процесса, не сможет это сделать, в том числе, не сможет и служба по государственному оборонному заказу, не имеющая территориальных органов. Непонятно, как нам разбираться - закрытый это заказ или открытый, куда представлять сведения участникам государственного оборонного заказа, в Москву или нет, или же создавать территориальные органы государственного оборонного заказа, что будет неэффективной системой администрирования. С другой стороны, мы сами не определим, относится ли этот контракт к государственному оборонному заказу или нет. Это должны делать сами заказчики через свои процедуры, нормативное регулирование. Система же должна подхватывать эту информацию и вести соответствующие реестры».
Таким образом, основная задача органов Федерального казначейства - принять сведения, проверить на внутренние соответствия и разместить в реестре. Все остальные вопросы, связанные с нарушением сроков (например, представили через пять дней после заключения) решают соответствующие службы, которые все проверят. Необходимо вовремя разместить сведения о госконтрактах, чтобы информация стала публичной в нужное время, а все остальные службы должны следить за этими записями, и принимать меры в соответствии с кодексом об административных правонарушениях. Также органы казначейства несут ответственность за сроки и достоверность внесения записей.
На расширенном заседании Коллегии Минфина России 21 марта 2007 г. на тему: «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2006 год и задачах органов финансовой системы РФ на 2007 год» Т.Г. Нестеренко сказала следующее: «…Отличие 2006 года в работе органов Федерального казначейства связано с организацией мероприятий, направленных на качественное исполнение с 1 января 2007 года функций по ведению Федерального реестра госконтрактов.
В течение прошлого года были проведены масштабные мероприятия в данном направлении, что позволило уже с первого рабочего дня текущего года успешно исполнять эту новую, и, казалось бы, не совсем свойственную нам функцию.
По состоянию на 19 марта т.г. в реестре госконтрактов, ведущимся Федеральным казначейством зарегистрирована 66531 запись.
Органы Федерального казначейства не ограничиваются только фиксацией записи. Идет постоянная работа с госзаказчиками, в том числе направленная на разъяснение положений 94-го Федерального закона, устанавливается взаимодействие с территориальными органами антимонопольной службы и другими контролирующими органами.
Вообще не могу не акцентировать Ваше внимание на том, что, как показала практика, на данном этапе развития финансовой системы нашего государства, создание такого института, как Федеральное казначейство и возложение на него соответствующих функций, было абсолютно правильным…».
Важно отметить, что Закон №94-ФЗ не наделил полномочиями государственного заказчика главных распорядителей средств федерального бюджета, не являющихся органами государственной власти РФ (таких, как РАН и иные академии, Большой театр и т.п.). Закон неправомерно исключил этих главных распорядителей средств федерального бюджета из своей сферы действия, несмотря на то, что они используют бюджетные средства для оплаты поставок товаров, выполненных для них работ, оказанных им услуг.
В настоящее время предпринимаются меры по исправлению такого положения путем закрепления соответствующих норм и положений в новой редакции БК РФ.
Отдельным вопросом является предусмотренная Законом №94-ФЗ возможность передачи органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий государственного (муниципального) заказчика получателям бюджетных средств. К сожалению, не определен механизм передачи таких полномочий. Подобная недоработка Закона №94-ФЗ приведет к разного рода коллизиям при его правоприменении.
В этих условиях одни получатели средств федерального бюджета заключают государственные контракты, не имея на это полномочий, и тем самым создают основания для признания судом этих контрактов недействительными со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для федерального бюджета, другие же получатели занимают выжидательную позицию, в лучшем случае шлют в разные инстанции обращения с целью получения каких-то разъяснений.
При этом как первые, так и вторые ставят под угрозу исполнение расходов федерального бюджета, предусмотренных в 2007 г. на размещение и исполнение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.
В этих условиях, важной задачей главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета является срочное решение вопросов передачи полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета. Причем необходимо исходить из того факта, что Закон №94-ФЗ предоставил главному распорядителю средств федерального бюджета широкие полномочия по формированию закупочной политики возглавляемого им ведомства.
Главный распорядитель может централизовать в своих руках размещение всех заказов, как для своего ведомства, так и для всех подведомственных ему получателей бюджетных средств. Это будет одна крайность. Он может, наоборот, децентрализовать этот процесс путем передачи всех полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств. И это будет другая крайность.
Нормальной политикой будет, вероятно, что-то среднее между этими крайностями. При этом необходимо учитывать, что передача полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств не освобождает главного распорядителя и распорядителя средств федерального бюджета от ответственности за выполнение этими получателями всех требований Закона №94-ФЗ.
Еще одной важной особенностью Закона №94-ФЗ является установление им права государственного заказчика на самостоятельное принятие решения о форме торгов. При ее выборе для единообразного применения Закона №94-ФЗ необходимы соответствующие методические руководства. К сожалению, до настоящего времени они отсутствуют.
Также необходимо отметить, что на органы Федерального казначейства не возлагаются полномочия по контролю за соблюдением законодательства в области размещения заказа от имени РФ. Федеральное казначейство лишь санкционирует оплату денежных обязательств, возникших вследствие выполнения условий заключенного договора (контракта).
Для укрепления материально-технической базы органов Федерального казначейства в связи с осуществлением с января 2007 года функции ведения реестра государственных контрактов казначейским уведомлением от 5 декабря 2006 г. №100/040 до Федерального казначейства доведены бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования на приобретение основных средств в сумме 342 216,5 тыс. рублей, из них для центрального аппарата - 120 040,0 тыс. рублей, для территориальных органов - 222 176,5 тыс. рублей.
Расходным расписанием от 11 декабря 2006 г. №100/00100/025 до центрального аппарата Федерального казначейства доведены лимиты бюджетных обязательств и объем финансирования по разделу 01 «Общегосударственные вопросы», подразделу 06 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора», целевой статье 0010000 «Руководство и управление в сфере установленных функций», виду расходов 005 «Центральный аппарат», статье 310 «Увеличение стоимости основных средств» экономической классификации расходов бюджетов РФ в сумме 120 040,0 тыс. рублей.
В августе 2006 года в Федеральном казначействе утверждено «Техническое задание на доработку и внедрение прикладного программного обеспечения «Центр-КС» и «СЭД», доработанное в соответствии с проектом постановления Правительства РФ «О порядке ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры».
В сентябре - октябре 2006 года проведены приемочные испытания ППО Центр-КС и СЭД для реализации пилотного внедрения ведения реестра госконтрактов, организовано обучение работников Федерального казначейства и пилотных управлений Федерального казначейства по субъектам РФ и проведен эксперимент по ведению реестра госконтрактов.
Доработка ППО завершена Федеральным казначейством в ноябре 2006 года, и заключен государственный контракт на модернизацию средств вычислительной техники для территориальных органов Федерального казначейства и центрального аппарата Федерального казначейства.
декабря 2006 года заключен договор на размещение оборудования Федерального казначейства, обеспечивающего функционирование сайта, содержащего реестр госконтрактов, в сети Интернет на технологической площадке внешнего провайдера.
В течение 2006 года проводилась работа по обучению работников Федерального казначейства и управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, осуществлялось внедрение прикладного программного обеспечения для ведения реестра государственных контрактов в центральном аппарате и территориальных органах Федерального казначейства, а также у государственных заказчиков - клиентов органов Федерального казначейства, являющихся абонентами системы электронного документооборота.
Следует отметить, что Федеральным казначейством обеспечена возможность организации обмена электронными документами с бюджетополучателями всех уровней. Для организации защищенного документооборота с бюджетополучателями всех уровней с применением средств электронной цифровой подписи закуплены средства криптографической защиты информации, которые поставляются в территориальные органы.
В течение 2006 года Федеральным казначейством проводилась работа с управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ и главными распорядителями средств федерального бюджета по разъяснению функции ведения реестра госконтрактов, взаимодействия органов Федерального казначейства с госзаказчиками.
Таким образом, отделения федерального казначейства при выполнении функции по ведению Реестра контрактов выполняют следующие функции:
взаимодействует с государственными заказчиками по вопросам исполнения государственной функции по ведению Реестра контрактов;
принимает от государственных заказчиков и включает в Реестр контрактов сведения о контракте (см. приложение 2);
сообщает государственным заказчикам о результатах обработки сведений о контракте (см. приложение 3);
направляет в электронном виде в УФК сведения о контракте, включенные ОФК в Реестр контрактов.
