Правовой статус местной администрации (исполнительно-распорядительного органа)

 

Прямой записи об исполнительных органах местного самоуправления в ныне действующей Конституции РФ нет, но гл. 8 закрепляет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления.

Закон 2003 г., закрепляя в ст. 34 сложившуюся в большинстве субъектов РФ практику создания исполнительных органов, устанавливает виды исполнительных органов, необходимые для формирования системы местного самоуправления (администрация, глава муниципального образования и др.), и указывает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

Конституция РФ, говоря в своих нормах об органах местного самоуправления, не дает возможности понять, какие конкретно органы имеются в виду — представительные или исполнительные. Тем самым подразумевается возможность участия исполнительных органов во всех муниципально-правовых общественных отношениях за исключением решения вопросов исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

Можно отметить, по крайней мере, два основных признака, характеризующих исполнительные органы как органы управления:

а) во-первых, их властность;

б) во-вторых, специфичность формы деятельности по осуществлению функций местного самоуправления — ее исполнительно-распорядительный характер.

Эти органы являются организаторами исполнения нормативно-правовых актов, принятых непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения на местном референдуме, правовых актов представительных органов, а органы муниципальных районов и городских округов — отдельных государственных полномочий. Одновременно они издают правовые акты, необходимые для реализации своих функций (гл. 7 Закона 2003 г.).

Основным органом, выполняющим исполнительно-распорядительные функции, выступает местная администрация — исполнительно-распорядительный орган общей компетенции муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наличие этого органа обязательно для всех видов муниципальных образований.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Слова «исполнительно-распорядительный» означают, что администрация является исполнительным органом при исполнении решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также при осуществлении отдельных государственных полномочий и решений, принятых органами государственной власти в пределах их компетенции. Распорядительным органом в пределах своей компетенции администрация является в отношениях с нижестоящими (в соответствии с уставом муниципального образования) органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами муниципального образования.

Уставом муниципального образования местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральными законами и законами субъектов РФ администрациям муниципальных районов и городских округов могут передаваться отдельные государственные полномочия.

О сроках деятельности исполнительных органов в федеральном законодательстве практически ничего не сказано. Только в ст. 40 Закона 2003 г. говорится, что срок деятельности выборного должностного лица (в том числе главы муниципального образования) не может быть меньше 2 и больше 5 лет. Сроки деятельности местной администрации по Закону 2003 г. зависят либо от срока осуществления полномочий главой муниципального образования, либо от срока, указанного в контракте, заключенного с главой администрации, но этот срок все равно не может быть больше срока осуществления полномочий главой муниципального образования, подписывающего с главой администрации трудовой контракт и не менее двух лет. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.

Теоретически срок полномочий администрации может совпадать или не совпадать со сроком деятельности представительного органа. Это зависит от следующих факторов.

1) срок полномочий исполнительного органа равен сроку полномочий представительного органа в случаях:

а) если в положении о главе администрации (утверждаемом представительным органом) установлен срок, равный сроку осуществления полномочий представительным органом;

б) если срок полномочий представительного органа по уставу равен сроку полномочий главы муниципального образования, избранного непосредственно населением и возглавляющего администрацию.

2) в других случаях сроки полномочий представительного органа и администрации могут различаться.

Местная администрация обладает правами юридического лица (ст. 37 Закона 2003 г.), является муниципальным учреждением для выполнения управленческих функций, действует на основании общих для организаций данного вида положений Закона 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям и подлежит государственной регистрации в этом качестве в соответствии с федеральным законом. Сейчас регистрация проводится органами юстиции в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Основанием для государственной регистрации служит устав муниципального образования, а в случае его отсутствия — решение представительного органа об учреждении местной администрации с правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. Законодатель в Законе 2003 г. (п. 8 ст. 37) установил, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы. Слова «могут входить» свидетельствует о том, что это диспозитивная норма, не означающая обязательности именно таких видов структурных подразделений аппарата.

Разработка организационной структуры исполнительных органов — очень ответственное и сложное дело. В связи с этим при ее разработке необходимо учитывать множество факторов, чтобы структура органов была наиболее рациональной и соответствовала их компетенции. От этого во многом зависит, в какой степени организационная структура окажется соответствующей своему назначению, что в значительной степени определяет в последующем уровень работы органа.

Принимаемые исполнительными органами местного самоуправления акты, в отличие от актов государственных органов исполнительной власти, регулируют не определенные большие группы общественных отношений, а конкретные отношения отдельно взятого муниципального образования, и поэтому их деятельность носит более оперативный организаторский характер. Соответственно и структура этих органов должна отвечать требованиям оперативности и конкретности.

Структура исполнительных органов местного самоуправления в процессе деятельности органов часто претерпевает изменения, диктуемые практическими реалиями жизни. На современном этапе нельзя говорить о единой организационной основе формирования администраций, принципы построения которых в каждом муниципальном образовании (или, по крайней мере, в каждом субъекте РФ) могут быть различны, т.е. сегодня можно говорить лишь о единых принципах построения организационной структуры исполнительных органов местного самоуправления, только если речь идет о муниципальных образованиях, находящихся в границах одного субъекта РФ. Такое положение организационной основы исполнительных органов местного самоуправления обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, исполнительные органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. В данном случае верна формула, согласно которой каждый орган исполнительной власти является исполнительным, но не каждый исполнительный орган является органом исполнительной власти. Во-вторых, структуру органов местного самоуправления должно определять население муниципального образования. И, в-третьих, необходимость существования того или иного структурного подразделения, а также его административно-правовой статус будут напрямую зависеть от компетенции исполнительного органа, закрепленной в уставе муниципального образования.

В настоящее время в основном существует функционально-отраслевая основа.

Структурные подразделения можно объединить в следующие группы:

ü руководящие должностные лица;

ü отраслевые структурные подразделения;

ü функциональные структурные подразделения;

ü территориальные структурные подразделения;

ü совещательные структурные подразделения;

ü вспомогательные структурные подразделения[1].

Они могут обладать статусом юридического лица. Основанием для государственной регистрации органов (структурных подразделений) местной администрации в качестве юридических лиц служит решение представительного органа об учреждении соответствующего органа и утверждении положения о нем этим представительным органом (п. 3 ст. 41 Закона 2003 г.).