2020-05-11
115
Представительный орган муниципального образования — это орган общей компетенции, имеющий внутренне согласованную структуру, обладающий статусом юридического лица, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, представляющих интересы местного сообщества, постоянно или преимущественно проживающего на территории муниципального образования. Он имеет гербовую печать, штамп со своим наименованием и счет в банке.
Выбор в вопросе о наделении представительного органа статусом юридического лица законодатель закрепил за сельскими поселениями, внутригородскими муниципальными образованиями городов федерального значения, внутригородского района. Представительные органы всех других видов муниципальных образований в императивном порядке наделяются статусом юридического лица.
Представительный орган считается легитимным в том случае, если его состав сформирован на 2/3 от общей предусмотренной уставом муниципального образования численности.
Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
|
|
|
Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.
В случае, если в таком поселении, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
|
|
|
Наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ. Такие изменения были внесены с целью упорядочения названий одних и тех же по виду органов на территории субъекта РФ. Для представительных органов муниципальных образований характерен широкий спектр наименований. К ним необходимо отнести основные: дума, совет, муниципалитет, собрание представителей.
Порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Таким образом, самостоятельность муниципального образования в выборе структуры органов и их статуса сводится к минимуму.
Представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
В отношении порядка формирования представительного органа муниципального образования на территории которого находятся другие муниципальные образования (муниципальный район и городской округ с внутригородским делением) Закон 2003 г. закрепил положения, согласно которым в России существуют два основных способа формирования депутатского корпуса:
1) гражданами РФ в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, а также иностранными гражданами в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъекта РФ, постоянно или преимущественно проживающими на территории муниципального образования, обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (прямой выбор).
Такой способ формирования может применяться всеми видами муниципальных образований. В случае, если представительный орган муниципального района формируется указанным способом, число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной общей численности органа.
2) путем делегирования определенного числа депутатов и (или) глав поселений в качестве представителей от поселения в представительный орган муниципального района (опосредованный или косвенный выбор). Такой способ возможен только при формировании представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением. В этом случае орган формируется в соответствии с равной независимо от численности населения поселения или внутригородского района городского округа с внутригородским делением нормой представительства.
|
|
|
Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и уставами поселений (внутригородских районов) может быть установлена норма представительства поселений (внутригородских районов), входящих в состав муниципального района (городского округа с внутригородским делением), в представительном органе данного муниципального района (городского округа с внутригородским делением) исходя из численности населения поселения (внутригородского района). При этом норма представительства одного поселения (внутригородского района), входящего в состав муниципального района (городского округа с внутригородским делением), не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района (городского округа с внутригородским делением). В случае, если в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения.
Система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена, а впоследствии - изменена законом субъекта Российской Федерации для любого конкретного муниципального района, для нескольких (перечисленных поименно) либо для всех муниципальных районов.
Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания. До формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов их полномочия осуществляют ранее сформированные (избранные, назначенные) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
|
|
|
При преобразовании городского округа с его лишением статуса городского округа с внутригородским делением законом субъекта Российской Федерации должны быть определены сроки упразднения внутригородских районов, прекращения полномочия их органов местного самоуправления и должностных лиц, а также сроки внесения изменений в устав городского округа, формирования (избрания) его органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления. Упразднение внутригородских районов должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.
В случае формирования представительного органа вторым способом, руководство этим органом будет осуществляться не просто председателем, а главой муниципального образования.
Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляются вторым способом, могут быть за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
В то же время применение системы делегирования в некоторых регионах может быть сопряжено с некоторыми затруднениями организационного характера. Так, в районах Крайнего Севера может быть затруднена и сопряжена со значительными финансовыми затратами транспортировка депутатов от места их постоянного пребывания к месту проведения сессии представительного органа муниципального района и обратно. Кроме того, жители межселенных территорий, не имеющие возможности принять участие в выборах депутатов представительных органов поселений, при применении на районном уровне системы делегирования могут оказаться вообще без своих представителей в органах местного самоуправления. Вероятно, в таких муниципальных районах будет признано более целесообразным применение системы прямых выборов».
Срок осуществления полномочий представительным органом местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и не может быть менее 2 и более 5 лет. Это вытекает из положений Закона 2003 г. (п. 2 ст. 40), устанавливающих общие принципы статуса депутата и выборного должностного лица. Обычно он составляет 4 года, иногда, но реже — 5 лет.
Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования могут быть досрочно прекращены, например, в следующих случаях:
ü принятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ закона о роспуске представительного органа местного самоуправления;
ü принятия представительным органом местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования) решения о самороспуске;
ü вступления в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
ü преобразования муниципального образования;
ü в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
ü увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
ü уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением), сформированного посредством выделения представителей из представительных органов поселений (внутригородских районов), представительные органы соответствующих поселений (внутригородских районов) обязаны в течение 1 месяца избрать в состав представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) других депутатов.
К вопросу о структуре органа, прежде всего, относятся численный и видовой состав органа и его внутренних подразделений.
Численность депутатского корпуса муниципального образования законодатель ставит (как это обычно и бывает в мировой практике) в зависимость от численности населения муниципального сообщества.
Законодатель, обобщив правоприменительную практику, закрепил положение о численности органов местного самоуправления на федеральном уровне, но в этой норме установлен минимальный предел численности представительного органа. При этом, хотя численность представительных органов будет существенно увеличена, количество депутатов, работающих на постоянной основе, будет значительно уменьшено — не более 10 % (ч. 5 ст. 40 Закона 2003 г.). Все это приведет к тому, что реально работающее в структурных подразделениях число депутатов останется прежним, а количество людей, обладающих особым статусом, наделенных определенными полномочиями, имеющих гарантии и получающих из местного бюджета денежное вознаграждение, увеличится. Персональный состав депутатов, осуществляющих свою депутатскую деятельность на постоянной основе, определяется на заседании представительного органа. Его деятельность финансируется исключительно из средств бюджета муниципального образования. Расходы на обеспечение деятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой. Заработная плата депутатов, работающих на постоянной основе (занимающих муниципальную должность), и работников (муниципальных служащих) устанавливается согласно штатному расписанию и в пределах фонда оплаты труда.
Особо законодательством оговаривается численность депутатов представительного органа муниципального района, которая не может быть меньше 15 человек, и внутригородской территории города федерального значения — не менее 10 человек.
Порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа устанавливаются регламентом — основным процессуальным актом.
Высшим органом представительного органа является заседание. Оно правомочно, если на нем присутствует 50 и более % от числа избранных депутатов.
На заседании может решаться любой вопрос, входящий в компетенцию представительного органа. Представительный орган имеет право проводить внеочередные заседания. Порядок и процедура созыва и проведения внеочередных заседаний устанавливаются регламентом.
Для наиболее эффективного осуществления деятельности в представительном органе создаются необходимые для работы структурные подразделения. Примерный состав представительного органа может выглядеть следующим образом:
1) руководящие подразделения:
ü председатель представительного органа (им может быть глава муниципального образования);
ü заместитель председателя представительного органа;
ü секретарь заседания представительного органа;
ü совет представительного органа;
2) функционально-отраслевые подразделения:
ü постоянные и временные комиссии;
3) подразделения, обеспечивающие работу представительного органа:
ü аппарат представительного органа.
Руководитель представительного органа (далее — председатель) подотчетен представительному органу и осуществляет свои полномочия до избрания нового председателя. Председатель (или глава муниципального образования) избирается на первом заседании представительного органа из своего состава.
Кандидатуры на указанную должность могут предлагаться:
1) любым из депутатов;
2) в порядке самовыдвижения.
Каждый предложенный кандидат вправе в любое время до голосования или внесения его кандидатуры в бюллетень для тайного голосования взять самоотвод, который не ставится на голосование.
Избранным в результате голосования на должность считается кандидат, набравший большинство голосов от установленного числа депутатов.
Если на должность председателя (главы муниципального образования) было предложено более 2 кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания количества голосов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее количество голосов. Если при голосовании по 2 кандидатам ни один из них не набрал большинства голосов от установленного числа депутатов, то проводятся повторные выборы с выдвижением, как новых кандидатов, так и уже выдвигавшихся на эту должность.
Председатель и заместитель председателя представительного органа избираются на первом заседании из числа депутатов в порядке, определяемом регламентом, и исполняют свои обязанности со дня избрания на должность. Председатель и его заместитель могут быть досрочно лишены полномочий в случаях:
а) добровольного сложения с себя должностных полномочий;
б) отрешения от должности депутатами в порядке, определяемом регламентом;
в) других случаях в соответствии с общим статусом депутата представительного органа.
Председатель представительного органа (им может быть глава муниципального образования) организует работу в соответствии с уставом, решениями представительного органа, положением о представительном органе и регламентом.
Председатель ежегодно представляет доклад о деятельности представительного органа за отчетный период. По результатам доклада представительный орган принимает решение.
В зависимости от того, кто руководит представительным органом, определяется круг полномочий руководителя. В случае, если представительный орган возглавляет избранный из его состава председатель, его компетенция будет иметь 2 основных направления: представительское и организационное (по руководству представительным органом и подписанием актов представительного органа).
С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы муниципального образования — председателя Думы по сравнению с председателем представительного органа, избранным из его состава. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству органом. Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава, являющийся при этом председателем, осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение наиболее важных направлений развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования и т.д. Такое правовое положение главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, не случайно. Каждый орган местного самоуправления имеет собственную компетенцию (п. 1 ст. 34 Закона 2003 г.), поэтому в данном случае происходит слияние собственных полномочий главы муниципального образования с полномочиями представительного органа и его председателя как руководителя органа.
В представительных органах крупных муниципальных образований и в органах, где работой руководит глава муниципального образования, для более эффективного осуществления (реализации) собственных полномочий представительного органа и главы муниципального образования могут формироваться должности заместителя и секретаря представительного органа.
Секретарь заседания представительного органа избирается из числа депутатов открытым голосованием. Секретарь заседания следит за соблюдением регламента проведения заседания, помогает председательствующему вести заседание и вместе с ним подписывает протоколы заседания. Секретарь заседания организует: регистрацию депутатов;
ü ведение протокола заседания представительного органа, а при стенографировании, аудио- и видеозаписи — контролирует ход и качество записи;
ü обеспечение депутатов необходимыми на заседании материалами и документами;
ü регистрацию депутатских запросов, вопросов, справок, сообщений, заявлений, предложений и других материалов депутатов в качестве документов заседания;
ü работу с обращениями граждан, поступившими в адрес заседания представительного органа.
В случае отсутствия на заседании секретаря заседания для организации ведения протокола заседания и его подписания из депутатов представительного органа на данное заседание выбирается секретарь заседания.
Для обсуждения текущих вопросов работы депутатов и представительного органа может образовываться совет представительного органа, в который входят председатель (глава муниципального образования), заместитель председателя, секретарь заседания представительного органа, председатели постоянных комиссий. Руководит работой совета председатель представительного органа (глава муниципального образования) или по его поручению — заместитель председателя представительного органа.
Порядок работы совета определяется регламентом представительного органа.
Дума формирует из числа депутатов на срок своих полномочий постоянные и временные комиссии по отдельным направлениям деятельности (функционально-отраслевые структурные подразделения). Деятельность комиссий основана на принципах свободы обсуждения и гласности.
Постоянные комиссии являются структурными подразделениями и рабочими органами представительного органа. Образование постоянных комиссий оформляется его решением. Они выполняют консультативную, контрольную и совещательную роль, не уполномочены самостоятельно решать вопросы местного значения.
Персональный состав постоянных комиссий формируется на основании заявлений депутатов и утверждается большинством голосов от установленного числа депутатов. Утверждение состава постоянной комиссии оформляется решением представительного органа.
Численный состав постоянных комиссий определяется представительным органом на заседании.
Порядок работы депутатов в комиссиях определяется регламентом.
В течение срока своих полномочий представительный орган может образовывать новые комиссии, вносить изменения в состав ранее избранных комиссий. Постоянные комиссии принимают решения коллегиально.
Постоянные комиссии для решения отдельных вопросов подготовки и депутатских слушаний могут создавать общественные и экспертные советы, рабочие группы из своего состава, других депутатов представительного органа, помощников депутатов, представителей органов государственной власти и городского самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов, в том числе работников аппарата. Они вправе привлекать на договорной основе к своей работе экспертов, назначать независимую экспертизу проектов правовых актов, государственную экологическую экспертизу проектов, затрагивающих вопросы охраны природы.
Задачи общественных и экспертных советов, рабочих групп, время их деятельности, полномочия, состав и руководители определяются решением представительного органа либо распоряжением председателя постоянной комиссии.
В случае, если проект решения представительного органа рассматривается в нескольких постоянных комиссиях, ими может быть образована совместная рабочая группа.
Постоянные комиссии обеспечиваются служебным помещением, оргтехникой, автотранспортом и средствами связи.
Председатель представительного органа (глава муниципального образования), заместитель председателя и секретарь не могут являться членами постоянных комиссий, но вправе участвовать в их работе с правом совещательного голоса.
Депутаты представительного органа могут одновременно входить в состав двух и более постоянных комиссий, но при этом могут быть председателем только одной из них.
Временные комиссии создаются для решения конкретных задач и ограничиваются определенным сроком действия.
В состав временной комиссии могут быть включены:
ü депутаты представительного органа;
ü лица и специалисты, не являющиеся депутатами.
Лица и специалисты, не являющиеся депутатами, могут быть включены в состав временной комиссии по согласованию с ними и руководителем органа или организации, которую они представляют.
Временные комиссии вправе запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности. Органы самоуправления, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны представлять временным комиссиям запрашиваемые материалы и документы, давать пояснения по поставленным вопросам.
Временные комиссии ответственны перед представительным органом и подотчетны ему. Отчет о своей работе временные комиссии представляют представительному органу по его требованию и по окончании работы временной комиссии. Порядок работы временных комиссий, как правило, определяется регламентом.
Постоянные и временные комиссии, являясь структурными подразделениями представительного органа, действуют на принципах коллегиальности, но для организации своей работы избирают председателя.
Председатели постоянных и временных комиссий избираются на заседании представительного органа по представлению депутатов. Избрание председателя постоянной комиссии оформляется решением.
Председатели постоянных и временных комиссий подотчетны представительному органу, председателю (главе муниципального образования) и заместителю председателя. В пределах своей компетенции они издают распоряжения и приказы.
Депутаты представительного органа могут образовывать депутатские группы по территориальному или иному принципу.
Депутатские группы работают на основе Положения о депутатских группах, принимаемого представительным органом. Депутаты для расширения участия граждан в деятельности представительного органа вправе формировать общественные палаты или советы избирательного округа с участием представителей органов территориального общественного самоуправления, общественных объединений, фондов, товариществ собственников жилья и других представителей населения округа.
Депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) (далее - фракция), за исключением случая, когда политическая партия реорганизована или ликвидирована. Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии, которая реорганизована или ликвидирована как юридическое лицо.
Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.
В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов реорганизованной или ликвидированной политической партии, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии в дальнейшем ликвидированной или реорганизованной, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.
Несоблюдение вышеизложенных требований, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 35.1 Закона 2003 г., влечет за собой прекращение депутатских полномочий.
Для обеспечения деятельности представительного органа создается аппарат представительного органа, которыйне наделен властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам.
Функции общего руководства аппаратом возлагаются на председателя (главу муниципального образования), а во время его отсутствия — на заместителя председателя. Непосредственное руководство аппаратом осуществляет руководитель аппарата. Должностные инструкции работников аппарата Думы утверждаются председателем представительного органа (главой муниципального образования).
Аппаратом осуществляется организационно-правовое и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа, оказание помощи постоянным и временным комиссиям, депутатам. Структура, численность аппарата, материально-техническое обеспечение его деятельности, размер фонда оплаты труда и условия материально-бытового обеспечения его работников, а также иные расходы на его содержание определяются представительным органом в пределах средств, предусмотренных бюджетом. Председатель представительного органа вправе вносить изменения в штатную численность аппарата в пределах сметы расходов, установленной на содержание аппарата.
Задачи, формы, методы работы, структура и порядок формирования аппарата определяются Положением об аппарате и регламентом представительного органа.
Депутат представляет в представительном органе избирателей своего избирательного округа. Сам по себе он никаких управленческих функций не осуществляет. Не случайно в законодательстве депутат – это член представительного органа, то есть он имеет свое мнение и его реализует только в процессе подготовки и голосования за нормативно-правовой акт, принятый в коллегиальном порядке. Он – часть представительного органа, который имеет полномочия.
Общие положения о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица закреплены в Законе 2003 г. (ст. 40).
Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
Лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, понятия «депутат», «член выборного органа местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления» не одинаковы.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня их избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Исключение составляют случаи досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц.
Срок полномочий выборных должностных лиц не может быть менее 2 и более 5 лет.
Закон 2003 г. (п. 10 ст. 40) в самом общем виде закрепляет случаи досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Все случаи окончания полномочий выборных должностных лиц в соответствии со сложившейся практикой и теорией вопроса можно разделить на три вида:
ü погашение полномочий;
ü сложение полномочий;
ü лишение полномочий.
Погашение полномочий депутата происходит в независящих от воли и сознания выборного должностного лица случаях:
ü по окончании срока деятельности представительного органа местного самоуправления, закрепленного в уставе муниципального образования;
ü в случае смерти депутата;
ü признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
ü признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
ü досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
ü призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
К досрочному прекращению в виде сложения полномочий относятся следующие случаи:
а) отставка по собственному желанию;
б) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства;
в) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
г) занятие должности депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, должности представителя в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, должности депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занятие им иных государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, а также государственных должностей государственной службы и муниципальных должностей муниципальной службы;
Для лишения депутатских полномочий предусмотрены следующие основания:
а) отзыв избирателями;
б) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
в) роспуск представительного органа местного самоуправления (для депутатов);
г) отрешение от должности главы муниципального образования или главы администрации.
д) Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Законом 2003 г.
Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.
Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутатов и других выборных должностных лиц может быть коллективным, т.е. в полном составе, либо индивидуальным. При этом в одних случаях принципы досрочного прекращения достаточно четко установлены в законодательстве. Например, основаниями отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае подтверждения их в судебном порядке. В иных случаях законодатель не указывает основания. Так, в случае отставки по собственному желанию законодатель не раскрывает перечня мотивов принятия такого решения.
Целевое положение представительных органов в системе органов местного самоуправления, правовая наполненность компетенционного блока как одного из основных элементов их юридического статуса предусматривают различные формы участия депутатов в их работе.
К основным формам депутатской деятельности уставы муниципальных образований и органические (статусного содержания) положения, принимаемые на их основе, относят:
а) работу с избирателями;
б) участие в заседаниях (сессиях) представительного органа;
в) участие в работе постоянных, временных и согласительных комиссий, а также других структурных подразделений представительного органа, в том числе в подготовке проектов нормативно-правовых актов, докладов и содокладов по ним;
г) участие в слушаниях, семинарах, совещаниях, организуемых представительным органом;
д) участие в выполнении поручений представительного органа;
е) обращение с депутатским запросом;
ж) проведение депутатских расследований в пределах собственных полномочий по собственной инициативе и по жалобам физических и юридических лиц.
Важнейшей формой деятельности является участие депутата в работе заседаний (сессий) представительного органа, в которых участвуют все депутаты, в т.ч. и работающие не на постоянной основе.
Депутат вправе присутствовать на заседаниях комиссий, а также на заседаниях любых других органов, создаваемых представительным органом. Он пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым представительным органом и его структурными подразделениями, членом которых является. В связи с этим он имеет право:
а) избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа;
б) высказывать мнение по персональному составу структурных подразделений и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых представительным органом;
в) вносить замечания и предложения по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;
г) участвовать в подготовке и выступать с докладами и содокладами, участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам;
д) знакомиться с протоколами своих выступлений в протоколах заседаний.
Многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность выведения депутата по решению представительного органа из состава комиссий и других структурных подразделений представительного органа за систематическое неучастие в их работе без уважительных причин.
По поручению представительного органа депутат участвует в проверках исполнения решений представительного органа, принятых в пределах его компетенции органами, предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования.
Центром работы депутата с избирателями является его избирательный округ. При работе с избирателями особенно важен непосредственный контакт с населением. Общественное же мнение своих избирателей по различным проблемам депутат может узнать не только из личных бесед, но и путем обсуждения интересующей проблемы на собраниях и конференциях, сельском сходе, из выступлений в местных средствах информации (телевидение, радио, газеты), писем избирателей и т.д.
Для личных бесед депутат обязан осуществлять прием граждан в специально отведенном для этого месте (депутатские приемные), назначив удобное для жителей избирательного округа время (как правило, после работы).
Однако есть и определенные ограничения в деятельности депутатов. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
Гарантии депутатской деятельности, по мнению некоторых ученых, можно подразделить на несколько групп:
1) организационные гарантии заключаются в том, что существует нормативное закрепление форм (некоторые из них рассмотрены ранее) участия депутата в осуществлении управления на территории муниципального образования и способов обеспечения этой деятельности, проявляющихся в качестве ряда императивов. К ним, в частности, относятся:
а) право на осуществление закрепленных за депутатом полномочий;
б) право на получение и распространение информации. Депутаты своевременно обеспечиваются документами, принятыми представительным органом, другими информационными и справочными материалами. При обращении депутата в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации, воинские части, расположенные на территории муниципального образования, должностные лица обеспечивают депутата консультациями специалистов по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, безотлагательно предоставляют ему любую необходимую информацию и документацию с учетом ограничений в соответствии с законодательством о государственной тайне;
в) имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации;
г) право безотлагательного приема по вопросам своей депутатской деятельности руководящими и другими должностными лицами органов местного самоуправления, другими юридическими лицами, расположенными на территории муниципального образования;
д) право привлекать к выполнению своих обязанностей помощников на возмездных или общественных началах.
2) социально-экономические гарантии связаны с защитой прав и интересов депутата, обусловленных с материальными затратами и издержками депутата при осуществлении им своей депутатской деятельности. За выполнение кроме производственных и служебных обязанностей по месту основной работы депутату выплачивается денежное вознаграждение в размере, установленном в решении, принимаемом представительным органом. Освобождение от производственных или служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы по основной работе за счет средств представительного органа производится на основе официального уведомления депутата.
Депутату, работающему на постоянной основе, представительным органом устанавливается заработная плата и надбавки к ней. Такая заработная плата с надбавками обычно устанавливается не ниже той, которую депутат получал до избрания в представительный орган. Депутату возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы по проживанию в гостинице или по найму жилого помещения и выплачиваются суточные (кроме случаев проживания на служебной или ненанимаемой жилой площади).
Депутату обеспечивается полный социальный страховой пакет за счет средств местного бюджета, в который включены: страхование его жизни и здоровья, страхование от увечий и иного повреждения здоровья.
Уставом муниципального образования либо положениями, определяющими статус депутата представительного органа, депутату могут устанавливаться другие гарантии, связанные с предоставлением льгот по проезду в общественном транспорте, средствами связи и т.д.
Однако депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:
а) заниматься предпринимательской деятельностью;
б) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
в) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
г) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
д) участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
3) на депутатов распространяются основные гарантии трудовых прав. Такое положение касается как депутатов при осуществлении ими своей деятельности, так и бывших депутатов в случае их роспуска либо окончания срока полномочий представительного органа.
Время выполнения депутатом своих полномочий на постоянной основе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), в стаж работы по специальности.
Депутату, полномочия которого прекращены в связи с роспуском (самороспуском) представительного органа, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за 2 года до установленного законодательством РФ пенсионного возраста. Работающие на постоянной оплачиваемой основе в этом случае получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения срока полномочий, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий.
4) к гарантиям деятельности депутатов относятся также политические гарантии.
Депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Это положение, закрепленное Законом 2003 г. (п. 9 ст. 40), является одним из основных постулатов, обеспечивающих политическую неприкосновенность и защиту депутатов. Между тем данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом либо другим выборным должностным лицом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Такая норма, в свою очередь, дает необходимую защиту гражданам, самим депутатам и другим выборным должностным лицам от слишком неуравновешенных представителей, добивающихся желаемого любыми способами, не исключая унижение чести и достоинства сограждан и нередко других коллег, забывая, что неприкосновенность — не личная привилегия, а институт, имеющий публично-правовой характер.
Как предусматривает Закон 2003 г., остальные гарантии депутатов и выборных должностных лиц при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении их, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Безусловно, статус депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления и члена избирательной комиссии муниципального образования и комиссии по референдуму с правом решающего голоса имеет особенности. Они урегулированы в главе 52 Уголовно-процессуального Кодекса РФ. Федерального закона, закрепляющего всесторонне особенности статуса выборных должностных лиц не существует. Следовательно, если в дальнейшем этот статус не будет закреплен в отдельном федеральном законе, то данный институт так и будет комплексным, то есть включать в себя нормы различных отраслей права.
Закон 2003 г., определяющий в соответствии с Конституцией РФ (п. «н» ст. 72) общие принципы системы местного самоуправления, намечает принципы разграничения компетенции между основными формами местного самоуправления, в т.ч. и между органами местного самоуправления. Однако детального разделения компетенции в системе органов и должностных лиц местного самоуправления Закон не делает. Более того, Закон 2003 г. очень расплывчато обозначает нормативно-правовой акт, в котором должны осуществляться детальное разграничение и установление компетенции конкретного органа местного самоуправления.
Проблема разграничения компетенции заключается, прежде всего, в распределении полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, т.к. предметы ведения (точнее сказать, некоторая доля предметов ведения) в виде вопросов местного значения, установленные для конкретного вида муниципального образования, являются частью компетенции каждого органа общей компетенции на территории муниципального образования. Вместе с теми предметами ведения, которые законодатель закрепляет за органами местного самоуправления конкретных муниципальных образований, указанные органы вправе при наличии материально-финансовых средств решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (другая доля предметов ведения).
Закон 2003 г. регламентирует только исключительную компетенцию представительного органа, т.е. ту часть общей компетенции органов местного самоуправления, которая осуществляется только (исключительно) представительным органом местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять и иные полномочия по вопросам местного значения, которые определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, в соответствии с п. 11.1 ст. 35 Закона 2003 г. представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Кроме того, к полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся отдельные государственные полномочия.
