Принцип адресности, содержание и особенности оказания адресной помощи малообеспеченным семьям

Бедность как результат экономического неравенства в распределении национального продукта присутствует в любой экономической системе, различаются лишь ее формы и масштабы в зависимости от социальных регуляторов, которые вырабатывает общество для ее смягчения.

Существуют различные подходы к определению бедности, в соответствии с которыми правительства и общественные институты различных стран вырабатывают методы позиционирования беднейших социально-экономических групп и способы регулирования их доходов.

В России в качестве официальных показателей бедности рассматриваются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, величина которого ежеквартально утверждается правительством в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и служит основным критерием для определения степени нуждаемости домохозяйств.

Социальная бедность традиционно охватывает социально уязвимые категории населения - многодетные и неполные семьи, одиноких пенсионеров и инвалидов. Так называемая экономическая бедность обусловлена тем, что работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкого уровня заработной платы, безработицей. Для преодоления экономической бедности целесообразно использовать меры общеэкономического характера (содействие занятости, реформирование системы оплаты труда, совершенствование налоговой политики), в то время как борьба с социальной бедностью лежит в плоскости перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения.

Основным методом защиты наиболее уязвимых категорий населения становится адресное предоставление социальной помощи лишь тем гражданам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Понятие "адресность" в данном контексте означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов социальной политики государства на данном этапе. В данном случае принцип адресности является противовесом "категорийному подходу", когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости. Усиление адресности социальной помощи предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.

Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости. В результате понятие адресности, на основе нуждаемости, совершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную защиту отдельных категорий населения (беженцы и переселенцы; военнослужащие, участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России и на территории СНГ; доноры; пострадавшие вследствие аварий на Чернобыльской АЭС; проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; герои Советского Союза и РФ; пострадавшие от репрессий), а также в массе нормативно-правовых актов.

Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.

Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеет механизм предоставления адресной социальной помощи. Вот лишь некоторые принципы организации адресной помощи:

- предоставление помощи не категориям, а отдельным лицам;

- обоснованность предоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом РФ);

- определение механизма выявления нуждающихся;

- проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных семей и одиноких граждан;

- ответственность получателя социальной помощи (за достоверность представленных документов, сведений);

- сочетание государственной и негосударственной помощи;

- наличие единого банка данных лиц, получающих помощь;

- координация деятельности всех органов и служб социальной защиты различного профиля.

Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

Принятие нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.

Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

К определению понятия адресной социальной поддержки населения Россия пока лишь ограничилась декларацией о социальном государстве.

Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного самоуправления в частности. Организация оптимальной адресной социальной поддержки населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство - человек - закон - социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки.

В современной России важной чертой системного изменения модели социальной поддержки населения является ее муниципализация. Муниципальная модель адресной социальной поддержки имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной дифференциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания.

Основное бремя, связанное с социальной защитой населения, несут местные органы власти, между тем муниципалитетам компенсируется не более трети их затрат на выполнение социальных обязательств, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в новой правительственной Программе, предусмотрено максимальное расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно нужны, кому, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться. (Тарифы ЖКХ, покупка квартир детям сирот из федерального бюджета)

Таким образом, перед федеральной властью стоит задача путем межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, уменьшению социальной дифференциации в интересах сокращения бедности. Предстоит повысить нормативно-методическую роль органов исполнительной власти, и прежде всего, Минтруда России, ответственного за разработку и доведение до регионов типовых методик адресного предоставления социальной помощи, оказание содействия местным администрациям в их практическом применении.