П'ятим елементом потенційного пласту корупціиних відносин мають бути визнані конкретні умови (обставини), за яких особи, що належать до третього і четвертого елементів, допускають

¹ Патпам Р. Д. Творення демократії: Традиції громадянської активності в сучасній Італії. — К., 2001. - С. 124-128.

² Афаиасьев М. Н. Клиентелизм й российская государствснность: Исследование клиентар- ньіх отпошелий, их роли в зволюции й упадке прошльїх форм российской государственно- сти, их влияния на нолитические ипститутьі й деятельность властвующих групп в совре- менной России. - М., 2000. - С. 61-69.

214

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

можливість задоволення потреб у корупційний спосіб. Серед умов, що належать до цього елемента корупційних відносин, мож­на виокремити обставини місця, часу, способу пропозиції та ко-рупційного вчинку; виду, значення та вартості (соціальної, номіна­льної) потреби; виду та вартості винагороди, обсягу використання повноважень, його засобів тощо.

Шостим елементом корупційних відносин стає корупційна си­туація. Слід розрізняти типову і конкретну корупційну ситуацію. Типовою є така ситуація, за якої у цьому суспільстві, у цей період, за цих соціальних умов у суб'єктів, що належать до третього та чет­вертого елементів відносин, зазвичай виникає бажання для задо­волення певної потреби скористатися корупційним способом. Корупційна ситуація за типовістю може бути загальною для усіх чи багатьох суспільств (держав), наприклад пов'язана із прагнен­ням до зменшення податків, зайняття виборної посади, лобіюван-ня закону або іншого рішення влади тощо. Типовість корупційної ситуації може бути регіональною, пов'язаною з певною політич­ною системою, типом економічних відносин тощо. Такі типові ко-рупційні ситуації іноді описуються у посібниках, рекомендаціях для країн певного регіону, співтовариства. Приміром, у посібнику для держав — членів ОБСЄ, виданому цією організацією з метою протидії корупції, описані такі типові корупційно-потенційні си­туації: участі у виборах, фінансування політичних партій, конфлікту інтересів, непотизму (використання влади для отри­мання послуги, роботи для члена родини), протекціонізму, лобіювання, політичного та судового імунітету, подання та розгля­ду скарг, отримання державних доходів, у тому числі бюджетних коштів, державних замовлень на виготовлення, закупівлю товарів, роботи після залишення служби на державній посаді, ліцензій, пільг, переваг у процесах приватизації тощо¹.

В Україні серед типових корупційних ситуацій зазначаються такі, що зумовлені прагненням ухилення від сплати податків, отримання дешевих ресурсів, пільгової поставки окремих еле­ментів виробництва, загалом додаткового ресурсу в особі корум­пованого чиновника². Цей перелік типових корупційних ситуацій

Как бороться с коррупцией / ОБСЕ. Управленім економичсской й природоохоронний дс-ятельности. - Вена, 2004. - Глави 2-11. Скулиш Є.Д. Вказ. праця. - С. 88.

215

Глава З

може бути доповнений ситуаціями влаштування дитини до елітного шкільного і навіть дошкільного закладу, вступу на на­вчання до ВНЗ, ухилення від призову на військову службу, отри­мання місця у лікувальному закладі, проведення обстеження та хірургічної операції, іншого спеціального лікування, отримання житлово-комунальних послуг, ухилення від адміністративної відповідальності за порушення правил дорожнього руху, пожежної безпеки, інші порушення, які є предметом розгляду органів внутрішніх справ, прискорення розгляду звернень до державних установ, реєстрації підприємницької діяльності, нерухомого май­на, отримання пільг, привілеїв, державних кредитів, гарантій, зага­лом позаконкурентного становища у бізнесових, господарських відносинах тощо.

Конкретна корупційна ситуація виникає за умов існування ти­пової ситуації у разі знаходження конкретним суб'єктом — носієм незадоволеної потреби безпосередньо або через посередника суб'єкта — носія відповідних повноважень і засобів задоволення цієї потреби, їх контакту та змови (угоди) щодо реалізації остан­ньої у корупційний спосіб. Знаходження, контакт та угода щодо останнього відбуваються за певних умов, що стосуються місця, ча­су, обставин, змісту корупційної угоди, заходів забезпечення «інтимності» її укладення та реалізації, а також уникнення можли­вості викриття корупційного прояву тощо. Конкретна корупційна ситуація, ЇЇ реалізація переводить корупційні відносини з по­тенційного пласту на діяльнісний рівень. Механізм корупційної поведінки певною мірою досліджений та описаний в літературі¹. Водночас конкретна корупційна ситуація ще потребує детального кримінологічного аналізу, структуризації та класифікації, у тому числі на достатньому емпіричному рівні.

Як окремі елементи корупційних відносин мають бути виділені на потенційному та діяльнісному рівнях відносини та конкретні зв'язки корупції і корупційних проявів із злочинністю, передусім організованою злочинною діяльністю. Корупційні відносини та їх прояви, як відомо, відіграють роль засобу організованого забезпе­чення та прикриття останньої. Підлягають визначенню також

 ¹ Мельник М. І. Вказ. праця. — С. 174-187.

216

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

відносини, зв'язки, певні суб'єкти, з якими пов'язана реалізація, насамперед легалізація, коштів, одержаних через зайняття злочин­ною та «прикриваючою» її корупційною діяльністю. Ці питання висвітлюються у наступній главі, де міститься кримінологічна ха­рактеристика організованої злочинної діяльності та легалізації коштів, здобутих від неї.

Як зазначалося, в процесі розвитку та реалізації корупційних відносин окремі їх елементи набувають функції причин і умов ко-рупційного прояву. Безпосередньою причиною останнього стає соціально-психологічний стереотип та відповідні йому індивіду­ально-психологічні утворення, що в комплексі допускають та зумовлюють можливість задоволення життєвих потреб у ко-рупційний спосіб, тобто з використанням службових повноважень посадової особи за матеріальну або іншу винагороду. Згідно з те­орією детермінації ця безпосередня причина продукує ко-рупційний прояв та, в свою чергу, є продуктом дії багатьох безпо­середніх та більш віддалених у ланцюгу зумовлення причин і умов корупційних відносин та корупції загалом. Безпосередня соціаль­но-психологічна причина конкретного корупційного прояву в її індивідуальному відображенні чинить свою спричинюючу функцію за участю зумовлювальних та іншим чином сприятливих умов. Останні у загальному вигляді визначені автором Курсу під час роботи над Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., вміщені у розділ II останньої. Згідно з їх змістом та сферою вияву вони поділені на групи чинників, а саме: політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські, соціально-психо­логічні та інші¹. Більшість з них не втратила свого зумовлювально-го впливу і дотепер.

Розгляд системи детермінації корупції та її проявів у сучасному українському суспільстві показує, що ця система є складною, бага­торівневою, різноелементною та водночас взаємопов'язаною. У ній відіграють свою належну їм детермінаційну роль:

— об'єктивні та суб'єктивні соціальні, економічні, політичні пе­редумови корупції, серед яких визначальний вплив чинять ті, що

з корупцією па 1998-2005 рр. / Указ Президента України № 367/98 ВІД 24 квітня 1998. // Офіційний вісник. - 1998. - № 17. - Ст. 621.

217

  Глава З

мають суб'єктивне походження, тобто є результатом дії та значною мірою бездіяльності або видимості діяльності влади;

— корупційні відносини: потенційні та реальні, а також ко- рупційні ситуації, за яких відбувається трансформація суспільно­ го феномену корупції у її діяльнісні прояви;

— зумовлені попередніми детермінантами соціально-психо­ логічні стереотипи та їх індивідуально-психологічні утворення сто­ совно допустимості та можливості задоволення у корупційний спосіб життєвих, а також гіпертрофованих особистих потреб; со­ ціально-психологічні детермінанти становлять суб'єктивну причину корупції та конкретних корупційних діянь; умови, які сприяють вчи­ ненню корупційних проявів, у тому числі ті, що безпосередньо зумовлюють конкретні корупційні вчинки та корупційну діяльність.

Наведена структура є ще одним свідченням непридатності пояс­нення системи та складних процесів детермінації суспільних фено­менів, наразі корупції, через узагальнене та завуальоване поняття «фактори», а також спроб у такий «факторний» спосіб визначити та виокремити соціальні передумови та чинники корупції.

Ј 3. Стратегія та основні заходи запобігання корупції

та її проявам. Запобіжна функція антикорупційного

законодавства та громадського впливу

У Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. був зробле­ний доктринальний висновок щодо стратегії протидії її проявам. Згідно з ним боротьба з останніми має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних та репресивних заходів. При цьому пріоритет повинен надаватися профілактичним заходам за-гальносоціального і спеціального кримінологічного спрямування.

Основною метою державної політики у галузі боротьби з ко­рупцією у Концепції визначено створення дійової системи за­побігання і протидії корупції, виявлення та подолання ЇЇ соціаль­них передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, обов'яз­кової відповідальності винних у їх вчиненні.

Стратегія щодо запобігання та протидії корупції розкривається через такі основні принципи цієї діяльності¹, а саме:

Останні сформульовані автором Курсу та вміщені до Концепції.

218

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

— демократизація управління суспільством, побудови та орга­ нізації державної влади і місцевого самоврядування, що забезпе­ чує оптимальну відкритість для населення діяльності посадових осіб;

— верховенство права;

— пріоритет та захист прав людини і громадянина;

— зміцнення доброчесності у відносинах державного апарату і службовців усіх категорій з населенням;

— системність;

— комплексність, що передбачає здійснення невідкладних ко­ роткострокових, а також довгострокових постійних заходів еко­ номічного, соціально-політичного, організаційно-управлінського, правового, соціально-психологічного та іншого характеру;

— взаємодія владних структур з інститутами громадянського суспільства і населенням;

— удосконалення нормативного регулювання та порядку ор­ ганізації праці посадових осіб;

— практична спрямованість та радикальність заходів;

— наукова обґрунтованість;

— входження до міжнародної системи боротьби з корупцією та розвиток всебічного співробітництва з іноземними державами.

Серед напрямків діяльності щодо боротьби з корупцією у Кон­цепції на перше місце поставлено запобігання соціальним пере­думовам корупції та усунення причин і умов, що сприяють вчи­ненню корупційних діянь. Ці передумови корупції, причини і умови проявів останньої, як зазначалося, викладені у розділі II Концепції в основному у редакції, запропонованій автором Курсу.

У наступному розділі III Концепції боротьби з корупцією містяться розроблені автором Курсу конкретні заходи щодо запобігання корупції та корупційним проявам. Цей розділ побудо­ваний за кримінологічним принципом «відповідності». Заходи запобігання не лише поділені за характером і спрямованістю так само, як і в розділі II чинники корупції, на політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські, соціально-психологічні. Зміст переважної більшості заходів розділу III відповідає сутності певного чинника, що міститься у розділі II, тобто захід спрямо­вується на запобігання або перешкоджання дії відповідного чин-

219

  Глава З

ника; виконання заходу повинно дати конкретний результат сто­совно усунення або нейтралізації останнього.

З метою здійснення предметного впливу на чинники, форму­лювання змісту заходів максимально конкретизоване і фактично має не концептуальний виклад, а організаційно-виконавську фор­му. Через наведене викликає подив своєю некомпетентністю віднесення Концепції до «барочного оздоблення» намагання дер­жавної влади України «продемонструвати... готовність боротися з корупцією»¹. Якби заходи, передбачені Концепцією, були повною мірою виконані, чого не було забезпечено, це б мало, безперечно, не «оздоблювальний», а реальний ефект.

У розділі III Концепції передусім визначені напрямки запо­біжного впливу на соціальні передумови корупції, а саме:

— розвиток лібералізації та дерегуляції економіки, звуження меж державного регулювання економічних та соціальних про­ цесів, розширення законодавчої основи та організаційно- управлінських умов сприяння розвитку та захисту підприєм­ ництва і власності в усіх формах;

— визначення чіткої спрямованості та прискорення практичної реалізації адміністративної реформи;

— розвиток законодавчого регулювання та прискорення впро­ вадження нового функціонального призначення, змінених повно­ важень і організаційних форм у відносинах місцевого самовряду­ вання та державної влади;

— створення всіма економічними, організаційно-управлінськи­ ми, професійно-освітницькими, морально-психологічними засоба­ ми механізму виховання у працівників усіх рівнів, зайнятих надан­ ням послуг населенню, порядності, ввічливості, чесності, високого професіоналізму, особливо за умов платного надання послуг;

—       неухильне додержання законності, принципів рівності та справедливості у реагуванні на факти корупційних діянь та інших зловживань посадовим становищем, зокрема ретельна перевірка правомірності та гласна правова оцінка всіх (незалежно від часу і рівня) фактів створення приватного капіталу шляхом використан­ ня (відкрито або завуальовано) державної власності.

¹ Морозенко С. В. Корупція в Україні та Німеччині: порівняльний аспект // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). — 2005. — № 11. — С. 50.

220

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

З наведеного видно, що напрямки запобіжного впливу на со­ціальні передумови корупції в основному зберігають своє значен­ня і на сьогодні.

Те саме можна констатувати і щодо більшості передбачених за цими напрямками заходів, які протягом періоду дії Концепції (1998-2005 рр.) не були виконані зовсім або певною мірою. Зок­рема, серед політичних заходів до таких можна віднести:

— здійснення комплексу ідеологічних і масово-політичних за­ ходів, що сприяли б визначенню у суспільстві провідних політич­ них сил, які очолюють, ініціюють та постійно активізують держав­ ну і громадську діяльність, пов'язану з боротьбою з корупцією;

— анулювання депутатської недоторканності народних депу­ татів України та обмеження імунітету суддів;

— забезпечення рівності усіх громадян перед законом у разі ви­ криття корупційних діянь та притягнення до відповідальності винних у їх вчиненні осіб, незалежно від займаних посад;

— проведення роботи з підвищення рівня громадянської свідо­ мості та активності населення у боротьбі з корупцією; використан­ ня при цьому не тільки традиційних громадських формувань, а й сприяння створенню нових недержавних інституцій, що мають завдання протидіяти корупції;

— розроблення законодавчих норм щодо забезпечення прозо­ рості фінансування політичних партій, громадських організацій, контролю правомірності його джерел, перевірки одержаних прибутків та здійснених витрат лідерами й активістами цих формувань, а також щодо критеріїв та механізму контролю фінан­ сування виборчих кампаній;

— прийняття кодексу поведінки осіб, обраних на виборні посади, включаючи депутатів, передбачивши у ньому можливість перевірки виборцями правомірності прибутків та витрат їх обранців;

—       ініціювання координації зусиль недержавних організацій (фондів, асоціацій, інститутів) та представництв аналогічних іно­ земних установ, що підтримують соціальні перетворення в Ук­ раїні, для здійснення заходів антикорупційного спрямування.

Серед економічних заходів зберігають своє значення такі:

—     удосконалити систему оподаткування, зменшити податковий тиск на підприємців та інших фізичних осіб, спростити порядок

221

  Глава З

стягнення податків, розширити сферу застосування фіксованих платежів;

— рішуче виявляти та забороняти будь-які монопольні прояви, сприяти природній конкуренції;

— створювати сприятливі умови для внутрішнього і зовнішньо­ го інвестування легальної економіки;

— вивчити та вдосконалити систему контролю за використан­ ням державного майна, виявлення фактів прихованого одержання прибутків приватними особами та угрупованнями за рахунок опе­ рацій з цим майном;

— продовжити здійснення заходів із підтримки підприємництва, звуження обліку та звітності суб'єктів підприємницької діяльності, спрощення державної реєстрації цих суб'єктів, механізму анулю­ вання реєстрації, зосередження виконання реєстраційних функцій в єдиному державному органі; чітко визначити перелік підстав та строки проведення перевірок суб'єктів господарювання;

— розробити та реалізувати механізм репатріації капіталів за умов амністії, укладання інвестиційних угод і здійснення інших заходів;

— удосконалити правове регулювання та управлінський механізм діяльності фондового ринку, забезпечити конкурсність та макси­ мальну прозорість цієї діяльності, насамперед щодо продажу пакетів акцій підприємств у процесі приватизації державного майна;

— впровадити принципи дійсної гласності та реальної конкурс- ності у механізми приватизації, оренди державного майна;

— спростити механізм та забезпечити рівні умови для суб'єктів господарювання різних форм власності під час видачі ліцензій, реєстрації підприємств і приватних підприємців, у процедурах митного, прикордонного, екологічного, санітарного та інших видів контролю, а також сертифікації продукції; продовжити практику звуження переліку видів підприємницької діяльності, що підляга­ ють ліцензуванню;

— удосконалити дієвість системи економічних та фінансових засобів контролю та протидії легалізації «брудних» грошей.

У Концепції передбачалася низка правових заходів, більшість яких спрямована на удосконалення законодавства про забезпечен­ня захисту прав людини і громадянина від корупції, розроблення

222

  Корупція, н прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

правових підстав та механізмів обов'язкового беззаперечного відшкодування державою збитків та втрат, заподіяних громадяни­ну внаслідок неправильного застосування або невиконання норм законодавства, розширення його запобіжної функції щодо ко-рупційних проявів тощо. Питання стосовно антикорупційного за­конодавства та більш повного і предметного його застосування з метою протидії корупції доцільно розглянути нижче з урахуван­ням сучасного стану законодавчого регулювання.

До нереалізованих організаційно-управлінських заходів слід віднести такі:

— скоротити апарат, обмежити його повноваження щодо до­ звільно-розпорядчих та керівних функцій, в тому числі щодо на­ дання пільг, переваг, ліцензій, замінивши ці повноваження здійсненням контролю за додержанням норм законодавства;

— проаналізувати та визначити щодо кожної галузі народного господарства та управління, кожного етапу виробництва та іншої діяльності службові дії, операції, рішення, у разі здійснення яких можливе вчинення корупційних діянь, визначити умови і проце­ дури, що виключали б такі факти; детально регламентувати прави­ ла та стандарти прийняття розпорядчо-дозвільних управлінських рішень, видачі населенню офіційних документів, вирішення інших питань щодо його обслуговування; забезпечити постійне інформу­ вання населення про ці стандарти, процедури і правила, передусім у наочній формі у місцях надання державних послуг та іншого об­ слуговування;

— забезпечити добір і розстановку кадрів на засадах неупере- дженого конкурсного відбору, а також їх об'єктивну атестацію, періодичну ротацію і однорівневе переміщення; удосконалити ме­ ханізм контролю за достовірністю декларацій про доходи держав­ них службовців;

— розробити та запровадити єдині загальні правила (умови) просування по службі, гарантії перевірки їх додержання;

— розробити механізм дійового контролю за додержанням ви­ мог закону щодо заборони державним службовцям усіх рангів бра­ ти участь у підприємницькій діяльності;

— організувати суцільну незалежну перевірку законності та обґрунтованості створення недержавних організацій (фірм,

223

  Глава3 • -...•*>• •••'••• ^:'_:'>'' -. ••

агентств тощо) для здійснення за підвищену плату операцій і про­цедур, які безоплатно або за нижчу плату виконуються державни­ми установами; з'ясувати механізми та причини більш швидкого і спрощеного виконання цих послуг недержавними організаціями, можливості прихованої організованої корупції;

— вивчити питання про додержання порядку притягнення до відповідальності керівників установ і організацій за вчинення ко- рупційних діянь їх працівниками та невжиття заходів для за­ побігання подібним вчинкам;

— створити банк даних осіб, які були засуджені за корупційні діяння або піддані за них адміністративному стягненню, з метою використання цієї інформації для спеціальної перевірки канди­ датів на посади державних службовців, а також працівників, які вже обіймають ці посади;

— установити відповідальність посадових осіб органів держав­ ної влади та органів місцевого самоврядування за ухилення від ре­ агування відповідно до закону на критичні виступи засобів масо­ вої інформації щодо оприлюднених фактів корупції, порушень прав і свобод людини і громадянина;

— проаналізувати та вдосконалити заходи (засоби) фінансово­ го і банківського контролю з метою виявлення корупційних діянь;

— розглянути і визначити рівень компетенції, відповідальності та повноважень державних органів, які здійснюють контрольно- дозвільні функції щодо фізичних і юридичних осіб, у проведенні роботи із запобігання та протидії корупції в підпорядкованих їм органах.

Нереалізованою залишилася низка соціально-психологічних заходів запобігання корупції, а саме:

— розроблення та впровадження системи і програми підвищен­ ня рівня знань та виховання різних верств населення щодо ролі, шляхів і форм розвитку інститутів громадянського суспільства, доброчинності у відносинах з населенням, формування негативно­ го ставлення до корупції, протидії чинникам, що її зумовлюють, зміцнення патріотичної мотивації особистої участі громадян у за­ побіганні та викритті фактів корупційних діянь;

— введення до загальноосвітніх та просвітницьких програм, по­ ширення через засоби масової інформації знань про права грома-

224

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

дян, механізми їх реалізації в державних установах, порядок І про­цедуру розгляду звернень громадян, прийняття управлінських рішень щодо цих звернень, порядку реагування на створення умов та пропозицій стосовно розв'язання потреб (вирішення питань) у корупційний спосіб;

— включення до тематичних планів засобів масової інформації публікацій, теле— та радіопередач, що висвітлюють різні аспекти розвитку доброчинності, боротьби з корупцією, забезпечення спрямованості їх тематики на розширення знань з питань запрова­ дження та зміцнення інститутів громадянського суспільства, додержання антикорупційного законодавства, інформування про викриття та засудження корупціонерів, а також на формування громадської думки щодо неприйнятності, шкідливості, осуду ко- рупційних діянь, підтримання участі населення в запобіганні їм та їх виявленні;

— організація та підтримка органами державної влади ініціати­ ви громадськості і політичних партій, правоохоронних органів що­ до створення громадських формувань та інших недержавних інституцій антикорупційного спрямування, надання їм підтримки та допомоги.

У розділі IV Концепції визначені найбільш актуальні пробле­ми та шляхи вдосконалення законодавства про відповідальність за корупційні діяння. З них залишилися невиконаними повною мірою такі:

— розроблення правового інструментарію (методик, рекомен­ дацій, коментарів тощо) стосовно правильного визначення ступе­ ня суспільної небезпечності конкретних корупційних діянь, видів відповідальності за них, критеріїв розмежування, взаємопов'яза- ності санкцій та стягнень;

— здійснення комплексного підходу до регламентації питань протидії корупції у різних галузях права, передбаченню в них норм, спрямованих на запобігання корупції та виявлення корупційних діянь, більш повне викриття і покарання винних, подолання негативних наслідків корупції;

— розроблення та впровадження порядку та механізмів застосу­ вання норм антикорупційного законодавства та їх оптимального практичного використання тощо.

8 7-328                                                     225

  Глава З

За 7 років, протягом яких мала бути реалізована Концепція бо­ротьби з корупцією (1998-2005 рр.), здійснено повністю чи част­ково багато передбачених нею заходів. Більшість невиконаних за­ходів, що передбачені Концепцією, неодноразово повторювалися у виданих за цей час численних указах Президента України, програ­мах і планах, затверджених Кабінетом Міністрів. За підрахунками автора Курсу, за вказаний період було прийнято 10 законів України, видано 14 указів Президента України, затверджено 14 до­кументів Кабінету Міністрів з питань організації здійснення анти-корупційних заходів. Однак ті, що потребувалися для усунення конкретних чинників корупційних діянь, виконання предметних заходів, передбачених Концепцією, особливо в апараті управління, дивним чином залишалися «незайманими». За кількістю дирек­тивних та управлінських актів щодо протидії корупції Україна давно вже випередила більшість інших країн, але фактично не просунулася ні на крок у міжнародному рейтингові оцінки поши­реності корупції (Тгатрагепсу Іпіегпайопаї). У ньому Україна про­тягом кількох років перебуває серед країн, де корупція визнається найбільш поширеною. У цій ситуації дехто з сучасних авторів став пропонувати у своїх публікаціях заходи (переважно дослівно), пе­редбачені Концепцією, без зазначення того, які з них виконані, і навіть без посилання на Концепцію, її розробників, створюючи враження, ніби ці заходи тільки тепер визначені.

Прихід до влади Президента В. А. Ющенка супроводжувався неодноразовими заявами про оголошення нещадної боротьби з ко­рупцією, запевненнями, що керовані ним урядовці та інші дер­жавні службовці не будуть брати хабарів. У Програмі діяльності Уряду Ю. В. Тимошенко «Назустріч людям», що відтворювала ос­новні положення передвиборчої програми кандидата у Президен­ти В. А. Ющенка, вміщено окремий розділ «Подолання корупції», де передбачена низка заходів. Деякі з них були конкретизовані, зокрема щодо удосконалення законодавства та антикорупційної програми. Проте за наступний рік вони не були виконані. Не здійснювалися обіцяні дії щодо запобігання корупційним проявам та викриття корупціонерів у владній верхівці. Корупційні сканда­ли та розборки щодо окремих, наближених до Президента посадо­вих осіб хоч і не закінчилися пред'явленням жодному з них

226

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

офіційного обвинувачення, залишили по собі вкрай негативне суспільне враження і стали фактично приводом до розколу «пома­ранчевої» команди, відставки і підозрюваних, і тих, хто їх викри­вав, Уряду в цілому, загалом — до політичної, а згодом і економіч­ної дестабілізації української влади і суспільства.

За часів правління нової влади, незважаючи на численні декла­рації, загалом не відмічається кардинальних зрушень в організації протидії корупції, запобіганні її проявам. Низка фундаментальних проблем у цій сфері залишаються невирішеними, серед них пере­дусім чотири: 1) удосконалення антикорупційного законодавства та практики його застосування; 2) розгортання на всіх рівнях і напрямках роботи з виявлення та усунення чинників корупції, ко-рупційних відносин та діянь; 3) забезпечення прозорості антико-рупційної діяльності, у першу чергу через виявлення реальної дер­жавної ініціативи стосовно залучення широких кіл громадськості, громадянських інституцій до контролю за державним апаратом; 4) організаційно-управлінське упорядкування цієї діяльності¹.

Зупинимося детальніше на проблемах удосконалення антико­рупційного законодавства, яке повинно скласти правову основу усієї діяльності із запобігання та викриття корупційних проявів, у тому числі участі у цій діяльності громадськості та організаційно­го забезпечення здійснення правових норм.

Згідно з передбаченими Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. напрямками державної політики у цій галузі визна­чаються суспільні потреби та коло відносин, що мають бути забез­печені законодавчим регулюванням. Це відносини:

— по-перше, із виявлення, обмеження та запобігання дії чин­ників корупції як соціального явища, її проявів у вигляді ко­рупційних відносин і діянь та корупційної діяльності, включаючи її передкорупційну стадію формування та набуття детермінуючої якості зазначеними чинниками. При цьому поняття корупції визначається теоретично, а згаданих її проявів — у законодавстві; чинники визначаються спеціальними науковими дослідженнями;

Таций В. Я., Борисов В. Й. Научное обсспечонис путей противодсйствия коррупции в Украипе / Громадська експертиза. Актуальні проблеми боротьби з корупцією в Україні. — К., 2004. - Вин. 4. - С. 44-48.

227

  Глава 3.

  

— по-друге, з викриття корупційних діянь та корупцшної діяль­ ності засобами державного і громадського контролю;

— по-третє, із забезпечення правовими та процесуальними за­ собами) обов'язкової відповідальності осіб за вчинені корупційні правопорушення, передусім за злочини, пов'язані з корупцією;

— по-четверте, з визначення організаційно-правових та інсти- туційних засад приведення названих напрямків та форм діяль­ ності, її елементів в єдину систему антикорупційного контролю та протидії.

У кожній групі відносин мають бути регламентовані: суб'єкти діяльності, їх обов'язки, повноваження, правові форми та засоби здійснення, механізми контролю та відповідальності за невико­нання. Все це разом становить предмет законодавчого регулю­вання в антикорупційній сфері.

Наведене зумовлює різні види і форми законодавчого регулю­вання. Насамперед це закони, наразі — антикорупційні, які згідно з Конституцією мають виняткову компетенцію щодо регламенту­вання повноважень, прав та правових засобів діяльності із за­побігання та протидії корупції та її проявам.

Організаційно-правові засади, функціональні завдання та фор­ми здійснення законодавчих норм зазвичай визначаються указами Президента, постановами Кабінету Міністрів. Норми, правила, по­рядок, процедури щодо здійснення законодавче регламентованої діяльності та контролю за нею містяться також у документах Кабінету Міністрів, положеннях та інших актах центральних ор­ганів виконавчої влади. Ці підзаконні акти можуть бути викорис­тані з метою «оминути» законодавче, в тому числі антикорупційне регулювання або скористатися його недоліками, прогалинами, у тому числі у корупційних цілях. В останньому випадку недоліки законодавчого регулювання набувають функції умов, що сприя­ють корупційним проявам. Має бути визначена окрема експертна процедура з метою виявлення та усунення ще на стадії нормопро-ектування таких потенційно загрозливих щодо корупційних відносин норм.

За підрахунками фахівців, нині в Україні діє понад 120 актів за­конодавства, які прямо чи опосередковано, повністю або частково стосуються запобігання та протидії корупції та можуть бути відне-

228

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

сені до антикорупційних. Антикорупційними, у широкому розу­мінні, є акти законодавства, які поділяються на:

— спеціалізовані, регулювання яких спеціально спрямоване на запобігання і протидію корупції та її проявам;

— неспеціалізовані, регулювання яких підпорядковано іншій, більш широкій меті, скажімо, регламентації загалом, контролю або регулюванню в цілому відносин у певній галузі суспільної діяль­ ності, наприклад підприємницькій; якщо відповідними актами ця діяльність регламентована таким чином, що формування та дія ко- рупційних чинників запобігається, вони виконують, хоча і не- спеціалізовано, опосередковано, антикорупційну функцію.

До спеціалізованих як антикорупційних актів законодавства мають бути віднесені три їх різновиди, що становлять відповідно три групи, а саме:

перша — акти, що визначають доктрину, стратегію та органі­заційно-правові засади протидії корупції;

друга — акти законодавства, які безпосередньо регламентують діяльність із запобігання корупційним проявам та їх викриття;

третя — законодавчі акти, які регулюють відповідальність за корупційні правопорушення та інші діяння, пов'язані з корупцією, а також обов'язки щодо усунення наслідків останніх, включаючи компенсацію за завдану шкоду.

Спеціалізованим актом законодавства першої групи була Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. Статус акта законодавства їй надано затвердженням Указом Президента Ук­раїни від 24 квітня 1998 р. Протягом зазначеного періоду Кон­цепція була основним і фактично єдиним доктринальним доку­ментом із визначення стратегії, напрямів та форм протидії корупції. Вище докладно висвітлені останні та передбачені нею за­ходи, незадовільний стан їх виконання. Через закінчення періоду її дії виникла потреба у новому доктринальному документі на на­ступні роки. Проект такого документу у формі Національної анти-корупційної програми був розроблений у Міністерстві юстиції за участю науковців, у тому числі автора Курсу, та інших фахівців ще У квітні 2005 р. Проте його розгляд невиправдано затягнувся, значною мірою через політичні баталії, у тому числі з приводу корупційних обвинувачень представників вищих ешелонів влади.

229

  Глава 3                •:

Лише у лютому 2006 р. Мін'юст подав до Кабінету Міністрів України проект нового документа — Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності». Тільки через півроку, 11 вересня 2006 р., він був схвалений Указом Президента України (№ 742/2006). Цей документ у цілому заслуговує схваль­ної оцінки, насамперед його провідні тези стосовно залежності рівня та форм корупції від загального стану реформування демо­кратичних інститутів; несистемного, часто науково необгрунтова­ного реформування основних інститутів (адміністративні проце­дури, податкова система, регуляторна діяльність держави, розв'язання соціальних проблем тощо); неефективності політич­них ініціатив у сфері боротьби з корупцією, ураження нею життєво важливих інститутів суспільства, через що корупція пере­творилася у спосіб їх існування; слабкості інститутів громадянсь­кого суспільства. Можуть ефективно сприяти запобіганню та про­тидії корупції в разі їх виконання передбачені Концепцією заходи забезпечення доброчесності в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, у тому числі виборних, органах судової влади. Водночас є підстави відзначити й деякі принципові недо­робки. Зокрема нереальною виглядає винесена у назву Концепції мета «подолання корупції в Україні», що ще не вдавалося жодній державі. Більш об'єктивною та реальною ціллю є запобігання і протидія проявам останньої. Концептуальна теза щодо посилення антикорупційного громадського контролю і впливу мала бути роз­винута через передбачення відповідних законодавчих, інсти-туційних, інформаційних, просвітницьких заходів, започаткуван-ням яких стало б винесення проекту Концепції на громадське об­говорення, чого, на жаль, не було зроблено. Відсутність останньо­го можна компенсувати розгортанням обговорення Концепції в органах державної влади та місцевого самоврядування в усіх регіонах, містах та районах, з широким залученням громадських організацій, громадянських інституцій, ЗМІ, з викриттям ко-рупційних відносин та проявів, визначенням на місцевому рівні причин і умов останніх, заходів щодо запобігання їх дії. Через півроку після опублікування Концепції вона лишається фактично непоміченою, не отримала належної суспільної уваги та практич­ного реагування. Якщо так продовжиться і далі, її реальне антико-

230

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

рупційне значення буде мінімальним. Серед завдань усіх органів, що мають вести боротьбу з корупцією, в Концепції як першочерго­ву потребу не передбачено виявлення та усунення причин, умов, інших обставин, що сприяють або створюють сприятливу обста­новку для корупційних відносин і проявів. Не визначені також у цьому та інших напрямках завдання науковців, передусім кримінологів, що може призвести до того, що заходи для виконан­ня Концепції також можуть виявитися науково необгрунтовани­ми, як і до її схвалення. Такий сумнів викликає визначений Указом двотижневий строк для розгляду на засіданні РНБОУ плану дій щодо реалізації Концепції. Розробка такого документа у розрахун­ку на його дієвість потребує більшого часу, у тому числі наукового обґрунтування. Однак його відсутність через півроку після схва­лення Концепції викликає сумнів щодо практичної реалізації за­кладених у ній положень та постулатів.

Роль спеціалізованого акта другої групи тривалий час певною мірою виконував Закон України «Про боротьбу з корупцією», прийнятий у 1995 р. Лише певною мірою тому, що він застарів та дуже обмежено регулював запобіжну антикорупційну діяльність. Регулювання зводилося лише до встановлення окремих спеціаль­них обмежень щодо відповідних службових осіб та їх обов'язку декларування доходів.

На початку 2005 р. у Міністерстві юстиції за участю науковців та інших фахівців, у тому числі автора Курсу, був розроблений проект нового за своєю концепцією та структурою Закону «Про засади запобігання та протидії корупції». Проте доопрацювання та реалізація законопроекту невиправдано затягнулися, головним чином через політичні обставини. Лише у вересні 2006 р. він був внесений Президентом України в пакеті інших антикорупційних законопроектів до Верховної Ради України та 12 грудня 2006 р. прийнятий у першому читанні за основу.

У законопроекті значною мірою реалізовані сучасні потреби за­конодавчого регулювання антикорупційної запобіжної діяльності та протидії корупційним правопорушенням. Водночас проект містить низку норм, які потребують не лише поліпшення їх ре­дакції з огляду на вимоги юридичної техніки та термінології, відповідність чинному законодавству, а й викликають зауваження

231

  Глава З

принципового характеру. Законопроект (ст. 11) слушно передба­чає проведення антикорупційної експертизи проектів норматив­но-правових актів, але не визначає багатьох положень щодо підстав, суб'єктів, порядку, методики ЇЇ проведення, прав та обов'язків учасників експертизи. Антикорупційна експертиза є різновидом кримінологічної експертизи, і тому зазначені питання мають регламентуватися стосовно останньої загалом. Проект За­кону «Про кримінологічну експертизу проектів нормативно-пра­вових актів» тривалий час перебуває у Верховній Раді України, у травні 2006 р. схвалений усіма її Комітетами та Головним науково-експертним управлінням для внесення на розгляд у першому чи­танні, але досі не включений до порядку денного сесії. У цьому за­конопроекті передбачений весь комплекс норм щодо проведення кримінологічної експертизи, який відсутній у законопроекті «Про засади запобігання та протидії корупції». Тому у ньому (ст. 11) слід було б лише зазначити, що антикорупційна експертиза є різновидом кримінологічної експертизи та проводиться на підста­вах та у порядку, визначених Законом про кримінологічну експер­тизу. І одночасно забезпечити прискорення розгляду останнього.

Проект Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» передбачив деякі норми щодо діяльності громадськості стосовно запобігання та протидії корупції, однак не визначив низку суттєвих положень, передусім повноваження, правові засоби і форми діяльності об'єднань громадян щодо впливу на виявлення фактів корупції. Відсутність ефективної системи такого впливу неурядових організацій визнано у Концепції подолання корупції в Україні однією з основних проблем протидії їй, і тому в Законі ма­ють бути чітко регламентовані зазначені положення. Розуміння то­го, що антикорупційні громадські організації мають обмежуватися, як звичайні об'єднання громадян, захистом інтересів лише своїх членів (така мотивація наведена у наказі Міністерства юстиції Ук­раїни про оголошення попередження Всеукраїнській грома­дянській організації «Національний комітет по боротьбі з ко­рупцією» за «дії щодо захисту інтересів осіб, котрі не є членами цієї організації»)¹ виглядає сумнівним. Думається, що компетенція

¹ Юридичний вісник України. — 2006. — № 50. — 16 груд.

232

  Корупція, й прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

об'єднань громадян, зокрема антикорупційних, мають визначатися з огляду на іншу норму їх статутів, а саме відповідно меті їх ство­рення, яка у цьому випадку полягає у захисті прав і інтересів гро­мадян від корупційних проявів, незалежно від їх членства у такому об'єднанні. За всіх умов компетенція та повноваження антико­рупційних об'єднань громадян мають бути чітко визначені у зазна­ченому Законі. Законопроект (ст. 25) обмежує антикорупційний громадський контроль лише стеженням за виконанням законів у сфері запобігання та протидії корупції та не передбачає його спря­мування на безпосереднє виявлення проявів останньої, що значно знижує антикорупційні можливості громадськості. Розробники за­конопроекту невдало визначили у ньому захист осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції. Він визначений за ана­логією із Законом України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Проте останній має обмежену сферу застосування, лише до певного кола осіб і тому передбачає обмежений специфічний обсяг заходів захисту. У разі, коли представники громадськості надають допомогу у запобіганні та протидії корупційним правопорушенням, зокрема у виявленні та припиненні останніх, їх дії мають правоохоронний характер і ма­ють захищатися державою на рівні працівників правоохоронних органів, звичайно з дотриманням умов, що передбачені чинним за­конодавством щодо такого захисту. Враховуючи виняткову важ­ливість антикорупційної діяльності інституцій громадянського суспільства та потреби її розширення, що вимагає її більш деталь­ної комплексної законодавчої регламентації, слід було б поверну­тися до пропозицій, у тому числі автора Курсу, щодо виділення у законопроекті таких норм в окремий розділ.

До третьої групи спеціалізованих антикорупційних актів (про відповідальність) належать такі:

а) Кодекс України про адміністративні правопорушення, де згідно з загальними правилами кодифікації та сучасними потреба­ми мають бути зосереджені норми про адміністративне карані ко-рупційні правопорушення та передбачена адміністративна відповідальність за них. Нині ці норми містяться у декількох зако­нодавчих актах, переважно у Законі «Про боротьбу з корупцією», не охоплюють усіх адміністративних правопорушень корупційно-

233

  Глава 3 --«-.;      ' -         •:-.-                        ;

го характеру, що знижує ефективність правового регулювання бо­ротьби з ними. Тепер ці недоліки мають бути усунені. Прийнятий Верховною Радою України 12 грудня 2006 р. у першому читанні проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» передбачає доповнення Кодексу України про адміністративні пра­вопорушення низкою норм, що мають бути зосереджені у новій, окремій главі 15-Б «Корупційні адміністративні правопорушен­ня», до якої пропонується включити 14 статей, а також доповнен­ня нормами, що уточнюють порядок накладання адміністративно­го стягнення, направлення до суду протоколу про вчинення ко-рупційного адміністративного правопорушення, його розгляд, звернення до виконання постанови суду про накладення адміністративного стягнення за таке правопорушення та, що особ­ливо важливо з кримінологічного погляду — направлення судом цієї постанови керівнику відповідного органу, установи, органі­зації, де було допущено корупційне правопорушення, з метою усу­нення причин та умов, що сприяли вчиненню останнього.

б) Кримінальний кодекс України, де передбачені кримінальне карані діяння, пов'язані з корупційними відносинами, та криміна­льна відповідальність за них.

Досі до корупційних кримінальне караних діянь здебільшого зараховували такі склади злочинів, передбачені чинним Криміна­льним кодексом України: безумовно, одержання хабара (ст. 368) і давання хабара (ст. 369) та за певних умов: зловживання владою або посадовим становищем (ст. 364), перевищення влади або поса­дових повноважень (ст. 365), службове підроблення (ст. 366), при­власнення, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловжи­вання службовим становищем (ст. 191), постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови (ст. 375), втручання в діяльність судових органів (ст. 376), зловживання військовою службовою особою або службо­вим становищем (ст. 423) та ін.

Законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення», який, як зазначалося, прийнятий Верховною Радою України у пер­шому читанні, з огляду на потреби посилення боротьби з

234

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

корупційними суспільне небезпечними діяннями та згідно з поло­женнями Конвенції Ради Європи по боротьбі з корупцією в кон­тексті кримінального права (ЕТ5 173) від 27 січня 1999 р. і Кон­венції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р. передбачив низку доповнень до Кримінального кодексу, а саме: додатковими визначеннями у Загальній частині службової особи (частини 3 та 4 ст. 18); додатковим розділом УП-А Особливої частини «Злочи­ни у сфері службової діяльності в юридичних особах приватного права», у якому міститься п'ять складів злочинів (ст. 235^і «Зло­вживання повноваженнями», ст. 235² «Перевищення повнова­жень», ст. 235³ «Зловживання повноваженнями особами, які не є державними службовцями, але виконують надані законом владні повноваження», ст. 235⁴ «Комерційний підкуп», ст. 235⁵ «Підкуп особи, яка не має статусу державного службовця, але виконує на­дані їй законом владні повноваження»; доповненням інших розділів Особливої частини Кодексу статтями 368^і «Незаконне збагачення» та 369^і «Торгівля впливом». Пропонується внести інші зміни до деяких статей КК, у тому числі викласти у новій ре­дакції статтю 369 «Пропозиція або давання хабара».

Кримінологічне значущий коментар до запропонованих допов­нень і змін до Кодексу України про адміністративні правопору­шення та до Кримінального кодексу України доцільно здійснити після їх прийняття Верховною Радою України у другому читанні у вигляді Закону.

Надалі кримінальне законодавство України має бути доповнене ще декількома нормами щодо відповідальності за дачу чи одер­жання хабара національними чи іноземними арбітрами, націо­нальними чи іноземними присяжними засідателями. Означене доповнення пов'язане із підписанням та ратифікацією Україною Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (ЕТ5 191), в якому передбачається встановлення у національному законодавстві відповідних норм кримінальної відповідальності¹.

в) Серед спеціалізованих антикорупційних законодавчих актів третьої групи (регулюють відповідальність за корупційні

Закон України «Про ратифікацію Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції про бороть-оу з корупцією» № 253-У від 18 жовтня 2006 р. // Голос України. - 2006. - № 215-216. - 16 лист.

235

  Глава З -*Ц >•.•.-> І.!'»-*-/"-.- •••<»*-• -

правопорушення) мають бути також акти, що передбачають відповідальність за зазначені правопорушення юридичних осіб.

В Україні досі не існувало законодавства, яке б прямо передбачало кримінальну відповідальність юридичних осіб за допущені право­порушення, хоча у деяких законодавчих актах містилися санкції, зокрема штрафи, стосовно останніх, що реалізовували криміналь­ну відповідальність, але зазвичай їх відносили до адміністратив­них. Конвенція ООН проти корупції та Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією, ратифіковані Україною, передбачили, що держави — учасниці цих документів встановлю­ють кримінальну відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень.

Згідно з останнім у пакеті проектів антикорупційних законо­давчих актів, що внесені Президентом України до Верховної Ради України та прийнятті нею у першому читанні 12 грудня 2006 р., міститься й проект Закону України «Про відповідальність юри­дичних осіб за вчинення корупційних правопорушень». Дія цього Закону не поширюватиметься на юридичних осіб публічного пра­ва, які повністю утримуються за рахунок державного чи місцевих бюджетів. Законопроект передбачає, що юридична особа несе відповідальність за незаконне надання або пропонування її керівником або іншою уповноваженою особою благ особам, зазна­ченим у ст. 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», зокрема за дії, що передбачені статтями 3-5 законопро­екту «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення ко­рупційних правопорушень». У згаданих нормах останнього перед­бачена відповідальність за пропонування або давання хабара поса­довій службовій особі державного органу або органу місцевого самоврядування (ст. 3); підкуп особи, яка не є зазначеною у ст. З особою, але виконує надані законом владні повноваження (ст. 4); комерційний підкуп особи, яка виконує організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов'язки в юридичній особі приватного права (ст. 5). Законопроект визначає, що провадження по справі про корупційне правопорушення, вчинене юридичною особою, порушує прокурор за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили, яким установлена винуватість фізичної особи у вчиненні діяння, передбаченого нормою розді-

236

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

лу УІІ-А або розділу XVII Особливої частини КК, або ухвали (по­станови) про закриття кримінальної справи за вчинення діяння, передбаченого зазначеними нормами, за нереабілітуючими підста­вами, та у разі причетності цієї фізичної особи до вчинення право­порушення, передбаченого у статтях 3-5 цього законопроекту. Останній визначає також порядок порушення справи про коруп-ційне правопорушення юридичної особи, розгляду ЇЇ судом та ос­карження постанови суду.

Внесення зазначеного законопроекту на розгляд законодавця є, безумовно, потрібним, що і визнано прийняттям його Верховною Радою у першому читанні. Водночас фахівці зазначають, що пода­ний законопроект є ще недосконалим, потребує істотного доопра­цювання з огляду на те, що він має бути базовим для визначення системи відповідальності юридичних осіб за корупційні, а фактич­но й інші близькі до них службові порушення, що потребує фунда­ментальних змін у.національній теорії права, чинному Криміналь­ному кодексі та інших законодавчих актах. Викликає сумнів, на наш погляд, обмеження відповідальності за цим законопроектом тільки юридичної особи приватного права та лише у разі вчинен­ня причетної до неї фізичною особою дуже обмеженого кола діянь, пов'язаних з безпосереднім пропонуванням або даванням хабара або підкупом, тобто з прямою дією, що має матеріальну вигоду. За такого регулювання залишається невирішеною низка питань відповідальності за корупційні діяння, у тому числі юридичних осіб публічного права, передусім за прийняття та неправомірне за­стосування актів щодо вибіркового надання пільг і переваг в інте­ресах окремих суб'єктів господарювання на шкоду іншим, а також за корупційний лобізм у державних представницьких та виконав­чих органах, протекціонізм, позаофіційне фінансування політич­них партій, їх акцій, масових заходів тощо. У законодавстві має загалом більш повно та рішуче долатися тенденція, притаманна радянському минулому, щодо зведення корупції лише до хабар­ництва. Відповідно має розширюватися сфера регламентування запобіжної діяльності не лише стосовно корупційних проявів, а й Щодо передуючих останнім корупційних відносин.

До третьої групи спеціалізованих актів слід віднести також норми щодо матеріальної відповідальності у разі потреби ком-

237

  Глава З

пенсації шкоди, завданої корупційним проявом. Ці норми на сьогодні лише частково визначені у Цивільному і Господарському кодексах України. Потрібно внести до них доповнення згідно з нормами Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією у кон­тексті цивільного права (ЕТ5 174) від 4 листопада 1999 р., яка ратифікована Верховною Радою України 16 березня 2005 р. Зокре­ма, остання передбачає повну компенсацію заподіяної шкоди, включаючи матеріальні збитки, втрачену вигоду, немайнову шко­ду. Важливо, щоб відшкодовувалася також шкода, що виникла че­рез невжиття належних заходів з метою запобігання проявам ко­рупції. Однак законопроект «Про засади запобігання та протидії корупції» щодо відшкодування шкоди від корупціиних проявів не вносить жодних доповнень та уточнень, зокрема визначених у Конвенції Ради Європи ЕТ5 174. Норма законопроекту щодо відшкодування збитків (ст. 20) містить лише посилання на «уста­новлений законом порядок», який є зовсім недосконалим, непо­вним, формальним.

Акти законодавства, неспеціалізовані в антикорупційному на­прямку, але регулювання яких має сприяти запобіганню форму­ванню та дії корупціиних чинників, за цільовим призначенням та змістом можуть бути розподілені також на три групи:

перша — так звані «контрольні» акти, що регулюють здійснен­ня контролю за певними видами діяльності, насамперед фінансо­вої, господарської, податкової, державних та недержавних інсти­туцій, результатом застосування якого, крім безпосередньо контрольних цілей, має бути також виявлення порушень, що ство­рюють сприятливі умови для проявів корупції;

друга — акти (назвемо їх «процедурними»), що регламентують певну публічну процедуру здійснення операцій з майном, неру­хомістю, загалом власністю, фінансовими ресурсами, а також у процесі підприємницької діяльності тощо, які мають забезпечити єдиний чіткий та прозорий порядок проведення цих операцій, що має виключати можливість підкорення його певній упередже­ності, у тому числі з корупціиних мотивів;

третя — це інші акти законодавства (назвемо їх «галузевими»), що регулюють загалом діяльність певної галузі економіки, вироб­ництва, управління і мають регламентувати її у такий спосіб, щоб

238

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

запобігти створенню умов, ситуацій, чинників, сприятливих для різноманітних порушень, у тому числі корупційних відносин та проявів.

До першої неспеціалізованої групи належать законодавчі акти, що регламентують, наприклад, фінансовий контроль, у тому числі контроль Рахункової палати за витрачанням бюджетних коштів, контроль Національного банку, діяльність Головного контрольно-ревізійного управління та багатьох інших відомчих та позавідо­мчих форм контролю. Окремий напрямок становить аудит, який в Україні згідно з Законом «Про аудиторську діяльність» (1993 р.) до грудня 2005 р. повністю діяв на громадських засадах за винят­ком зовсім державного аудиту та участі органів державної влади у формуванні Аудиторської палати, а через це й у сертифікації і ліцензуванні аудиторської діяльності. Ця практика, недоречність якої неодноразово піддавалася критиці, у тому числі автором Кур­су, значною мірою виправлена з прийняттям Закону України від 15 грудня 2005 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, дер­жавного і комунального майна». Закон передбачив введення державного фінансового аудиту та визначив його як різновид дер­жавного фінансового контролю, що полягає у перевірці та аналізі законного та ефективного використання державних чи комуналь­них коштів і майна, інших активів держави, функціонування внут­рішнього контролю. Передбачено, що державний фінансовий аудит здійснюють Рахункова палата та органи державної кон­трольно-ревізійної служби. Введено поняття обов'язкового аудиту та визначено, що випадки проведення останнього мають бути пе­редбачені законом. У зв'язку з наведеним внесені відповідні зміни до Господарського кодексу України (ст. 363), до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 1993 р. з наступними змінами, у тому числі розширені головні за­вдання цієї служби, визначено, що порядок проведення нею дер­жавного фінансового аудиту має бути встановлений Кабінетом Міністрів України. Доцільно, щоб у цьому порядку об'єктами аудиту були визначені операції, здійснення яких може становити підґрунтя для корупційних відносин, та передбачені заходи реагу-

239

 І!

Глава 3 кгг -..;;^;»Гуж''~.:.''•>••''.•- г ^І'•;',•-••••••'• •>-•:••  ' . •./

вання на них органами КРС. Загалом роль контрольно-ревізійної служби у виявленні фінансових засобів корупційних відносин має бути розширена.

Не можна погодитися з тим, що, на відміну від багатьох країн, в Україні державні контролюючі органи прямо не віднесені до суб'єктів протидії корупції, не визначені їх антикорупційні функ­ції, форми та засоби їх здійснення. Законопроект «Про засади за­побігання та протидії корупції» не виправляє цього положення.

Фактично поза незалежним державним та громадським кон­тролем, у тому числі антикорупційного спрямування, перебувають практика надання податкових та інших пільг, урядових гарантій, валютно-кредитна діяльність, включаючи валютні потоки та ва­лютні резерви держави, сплата державного боргу та боргу перед державою, функціонування державних монополій, отримання та витрачання позабюджетних коштів силовими структурами через численні фонди та багато інших сфер, де за рахунок бюджетних грошей, коштів юридичних і фізичних осіб задовольняються при­ватні інтереси, насамперед осіб наділених владою і причетних до неї, в тому числі через корупційні відносини. Система незалежно­го контролю за використанням державних коштів та державної власності, як неодноразово підкреслював голова Рахункової пала­ти В. К. Симоненко, в Україні не розвинута, не відповідає інтере­сам суспільства, у тому числі інтересам запобігання та викриття порушень, що сприяють корупційним відносинам. Потреба вирішення проблем підвищення ефективності системи контролю за формуванням та виконанням державного бюджету, що може сприяти запобіганню корупційним відносинам, достатньо обґрун­тована на науковому рівні¹.

Потрібно зробити висновок, що рівень законодавчого забезпе­чення організації та діяльності контролюючих органів стосовно контролю за корупційними відносинами і сферою, де вони склада­ються, не відповідає сучасним потребам суспільства. Мають бути повно і чітко законодавчо визначені: система суб'єктів контроль­ної діяльності загалом і в тому числі в антикорупційній сфері, її

 ¹ Див., наприклад: Кузьмепко О. А. Контроль за виконанням державного бюджету України як функція управління: Автореф. дис.... канд. юрид. наук — К., 2002.

240

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

об'єкти, механізми здійснення та координації контрольної функції державних та громадських організацій, засоби підвищення ефек­тивності їх роботи, у тому числі розширення взаємодії з правоохо­ронними органами.

Серед актів законодавства, що регулюють процедуру, слід на­самперед назвати так звані регуляторні акти щодо започаткування та здійснення підприємницької діяльності. Регуляторна політика та практика в Україні вже, як кажуть, «нав'язла в зубах». Відомо безліч актів, семінарів, нарад, декілька указів Президента України з жорстким визначенням процедур реєстрації, зокрема «єдиного вікна» розв'язання всіх її питань, а також підстав, строків, порядку перевірки діяльності підприємців. А чиновницький тиск на підприємців, вимагання грошей за кожен крок ходіння по кабіне­тах фактично не слабшали. Очевидно, певним колам, що діють у привілейованому полі, забезпеченому владою, вигідно, щоб підприємці були економічно, а також і політичне залежні від вла­ди, мали обмежені фінансові можливості, не перетворилися на міцний середній клас, про який так багато мовилося, у тому числі і з найвищих трибун. Останнім часом повідомлялося про упоряд­кування регуляторної практики у низці місць. Однак те, наскільки широким став цей процес і як довго він протримається, покаже майбутнє. Загалом підприємцям поки що далеко «не комфортно», у 2006 р. корупційний тиск на них знову посилився, про що свідчать результати дослідження, які наводилися вище.

Багато років Україна піддавалася критиці та невтішним ко-рупційним рейтингам через невпорядкування на ринкових засадах процедур закупівлі товарів, послуг, робіт за державні кошти. Ще у 2000 р. був прийнятий Закон, що мав врегулювати такі закупівлі. Він містив багато недомовок, суперечностей, прогалин. Неоднора­зово у 2002-2003 рр. коригувався. Визначені процедури було лег­ко обійти, у тому числі через нечітке визначення предмета за­купівлі та її мінімального обсягу, що потребували обов'язкового проведення тендеру. Це сприяло проведенню закупівель на ко-Рупційній основі з відповідним розподілом виділених для держав­них закупівель бюджетних коштів. Із числа перевірених у І півріччі 2005 р. контрольно-ревізійною службою понад 5 200 дер­жавних установ і підприємств 473 не виконували вимог закону, а

241

  Глава З

374 просто його ігнорували, надавши майже 70 млн грн зовсім без проведення процедур держзакупівель.

Для контролю дотримання тендерних процедур ще у 2000 році була створена Тендерна палата України як неприбуткова спілка громадських організацій, що не веде будь-якої підприємницької діяльності, не надає платних послуг, а займається виключно сте­женням за виконанням вимог Закону щодо тендерних процедур при проведенні державних закупівель. Після «помаранчевої рево­люції» роль Тендерної палати, як і інших громадських організацій, зросла. Вона стала розробляти методичні матеріали з організації і проведення закупівель розпорядниками державних коштів, ство­рила комісію з