Показників рівня та динаміки адміністративної практики

На підставі Закону України «Про боротьбу з корупцією»

За період 2002-2005 рр.

Таблиця № 4

 

 

Показники	Роки
	2002	2003*	2004	2005
кількість адміністративних протоколів, направлених до суду	7117	1823	4411	6111
кількість протоколів, по яких судом прийнято рішення, з них:	5318	1500	3951	5260
про накладення штрафу	2863	973	3028	3888
про закриття справи, у тому числі:	1293	586	887	1284
за відсутністю події, складу правопорушення	924	205	335	669

* тільки за протоколами, складеними працівниками органів внутрішніх справ.

196

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

До даних, наведених у таблиці, слід додати, що в Україні у період 1998-2002 рр. щороку предметом розгляду суду ставало 6-7 тис. адміністративних протоколів про корупційні правопору­шення. Під впливом критики стосовно того, що значну частину протоколів складали за дрібними фактами, через що суди за кож­ним четвертим провадженням справу закривали, у тому числі сто­совно 24 % — за відсутністю події або складу правопорушення, у 2003-2004 рр. кількість складених та направлених до суду прото­колів різко зменшилася: до 4-4,4 тис. Тільки у 2005 р. їх кількість помітно зросла, досягнувши рівня 2000 р. Водночас знову значно зросла частка справ, закритих провадженням (24,2 %), у тому числі за відсутністю події, складу правопорушення (51,4 %), що на 19 % перевищує показник 2003 р. Причини зазначеної негативної динаміки підлягають предметному вивченню: чи є вона відбиттям погоні за показниками активності у виявленні корупційних право­порушень, яка супроводжувалася зниженням вимогливості щодо оцінки їх правової кваліфікації та соціальної значущості, чи наслідком помилок в оцінці останніх, яких припускалися суди.

У 2005 р. помітно збільшилися проти 2004 р. кількість (на 28,5 %) та питома вага підданих штрафу серед тих, щодо яких ви­несені постанови (64,1 %) за корупційні правопорушення, а серед оштрафованих — державних службовців високих категорій та се­ред посадових осіб — працівників облрайміськдержадміністрацій, державної податкової адміністрації, органів внутрішніх справ, збройних сил, прикордонної служби, установ охорони здоров'я (див. табл. № 5). Дещо зменшилося (до 15,2 %) число осіб, яких звільнено від адміністративної відповідальності за невисоку зна­чущість вчиненого корупційного правопорушення.

197

  Глава З

Таблиця

Показників складу осіб, які за рішенням суду у 2002-2005 рр. притягнуті до адміністративної відповідальності у виді штрафу на підставі Закону України                                                                                         ,

«Про боротьбу з корупцією»

Таблиця № 5

 

 

 

№ п/п	Категорії осіб	Роки
		2002	2003*	2004 П	2005
1.	Всього оштрафовано, з них:	2863	973	3028	3888
2.	державних службовців, у тому числі:	1711	656	487	454
2.1.	1-2 категорії	3		1	5
2.2.	3-4 категорії	37	61	114	506
2.3.	5-7 категорії	1671	595	[_ 1450	1596
3.	депутатів, у тому числі:	92	33	ПОЗ	1133
3.1.	народних депутатів України
3.2.	депутатів Верховної Ради АР Крим
3.3.	депутатів обласної ради (абс. та % до гр. 3)	4-5%	33**	1	3-0,2%
3.4.	депутатів районної, міської ради	15-17%		5И,6%	35-3,2%
3.5.	депутатів селищної, сільської ради	73-78%		1 051*** 95,5%	1 095*** 96,6%
3.6.	голів міської ради (міських голів)	544
4.	посадових осіб, у тому числі:		151	1043	1352
4.1.	облрайміськдержадмшістрацій		61	217	319
4.2.	судових органів		6	11	9
4.3.	прокуратури
4.4.	служби безпеки			2	1
4.5.	державної податкової адміністрації		4	182	209
4.6.	митної служби		10	ЗО	39
4.7.	органів внутрішніх справ		11	180	271
4.8.	збройних сил		53	334	390

198

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності.

 

4.9.	прикордонної служби		6	13	38
4.10.	агропромислового комплексу			137	225
4.11.	системи освіти			44	31
4.12.	установ охорони здоров'я			ЗО	45

*       лише за протоколами, складеними працівниками органів внут­ рішніх справ

*       * разом з депутатами інших місцевих рад *** разом з міськими, сільськими головами

Водночас, як видно з таблиці, серед державних службовців, підданих судом штрафу на підставі Закону України «Про бороть­бу з корупцією», як і раніше, значну частку (40,9 %) становили службовці нижчих (5-7) категорій, а серед депутатів — обранці до селищної, сільської ради, міські, сільські голови (96,9 %). Серед посадових осіб, оштрафованих за тією ж підставою, лише 24 % припадало на службовців обласних, міських, районних адмі­ністрацій, а левову частку (84,2 %) становили працівники, як пра­вило, нижчої ланки агропромислового комплексу, інспекторсько­го, молодшого та середнього начальницького складу збройних сил, органів внутрішніх справ, державної податкової адміністрації. Кількість осіб останніх категорій, підданих штрафу у 2005 р., збільшилася майже на третину, що свідчить про зростання актив­ності за часів нової влади у виявленні адміністративне караних ко-рупційних правопорушень. Водночас, незважаючи на проголоше­ну нещадну боротьбу з корупцією, корупціонери високих рангів та категорій, як і раніше, мали більше сили та можливостей, щоб ця боротьба і навіть незначна відповідальність у вигляді штрафу їх обходили. Підтвердженням цього є той факт, що серед оштрафова­них у 2005 р. виявилося лише 2 службовці 1-2 категорій, не було жодного народного депутата України, депутата Верховної Ради АР Крим, жодного відповідального працівника апарату Кабінету Міністрів України, РНБО, секретаріатів Президента України та Верховної Ради України. Заяви щодо корупційних вчинків декількох відповідальних працівників цих установ, висунуті ко­лишнім керівником Секретаріату Президента України О. О. Зін-

199

  Глава З

ченком, спочатку отримали широкий розголос, але результати їх розслідування Генеральною Прокуратурою України, яка закрила порушену кримінальну справу, детально до громадськості не дово­дилися.

Є багато свідчень того, що і в інших сферах суспільства поши­рення корупційних відносин залишається значним, а практичних результатів щодо протидії корупції не спостерігається. Зокрема репрезентативне багатопрофільне опитування представників ділових кіл (керівників підприємств, посадових осіб, менеджерів великого та середнього бізнесу тощо) показало, що проблема ко­рупції після деякого її пом'якшення у 2005 р. знову загострилася у 2006 р. Вони констатували, що у 2005 р. абсолютний рівень ко­рупції та важливість для успішного ведення бізнесу неформаль­них зв'язків з представниками органів державної влади зменшили­ся, корупція стала більш ризиковим заняттям (розміри хабарів стали більш «непередбачуваними», а впевненість, що після них «послуга» буде надана, знизилася). У 2006 р. ці показники зросли. Розмір хабара став більш стабільним, проте впевненість, що після нього «послуга» буде надана, лишилася такою ж низькою, як і у попередньому році. Загальний висновок: корупція у 2006 р. у діло­вих відносинах знову повернулася на звичні позиції¹. Інше, більш масове опитування населення щодо загроз нашому суспільству че­рез 15 років після проведення Референдуму стосовно незалеж­ності України засвідчило, що найбільше респондентів (84 %) віднесли до таких загроз корупцію. Тобто майже стільки, як і 15 років тому².

Практика застосування кримінально-правових засобів реагу­вання на інформацію про злочини, які прийнято відносити до ко­рупційних, розглядається у параграфах 4 та 5 цієї глави.

ф 2. Детермінація корупції та її проявів в Україні

Детермінація корупції та корупційних проявів, включаючи зло­чинні, розглядається загалом на тих самих теоретичних засадах, за

¹ Дзеркало тижня. — 2006. — № 41. — 28 жовт.

² Дзеркало тижня. — 2006. — № 46. — 2 груд.

200

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

тією ж методологічною схемою, що і стосовно злочинності та злочинних проявів. На найвищому суспільному рівні процеси ко-румпізації управлінського апарату, а також суспільства в цілому, визначаються тими самими загальними соціально-економічними та політичними передумовами, про які йшлося й стосовно злочин­ності (§ 4 глави 4 Книги 1 Курсу) та її проявів у сфері економіки (§ 2 глави 2 цієї Книги). Як стосовно злочинності загалом та зок­рема економічної, так і щодо корупції, їх сучасні загальні соціаль­но-економічні, політичні та організаційно-управлінські передумо­ви складаються з двох частин. Першу становлять, так би мовити, об'єктивні передумови, що пов'язані з суперечностями та трудно­щами процесів переходу держави від тоталітарної до демократич­ної, а економіки — від планово-централізованої до ринкової, зміною старого на нове у суспільних, передусім економічних від­носинах, системах управління, розстановці політичних сил, кадрів, соціально-психологічних орієнтаціях. Ці перехідні супе­речності та закономірності тією чи іншою мірою властиві й іншим країнам, що стають на шлях радикальних суспільних перетворень. Серед передумов об'єктивного характеру автором Курсу були сформульовані та включені до Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., затвердженої Указом Президента України від 24 квітня 1998 р., на той час такі:

— відсутність тривалий час (фактично й донині. — А. 3.) полі­ тичної та економічної стратегії формування нового суспільного ладу, недооцінка ролі державного регулювання у здійсненні цих перетворень, зокрема щодо діяльності управлінського апарату, значне послаблення державного контролю за його роботою;

— наявність легальних і прихованих політичних сил, які праг­ нуть відновлення колишнього (тепер можна сказати «перефарбо­ ваного». — А. 3.) ладу з його державно-управлінською системою та чинять опір запровадженню демократичних засад в усіх сферах суспільства, у тому числі в управлінні ним;

— наявність значних залишків старої командно-адміністратив­ ної системи у вигляді надмірно великого державного управлінсько­ го та іншого службово-обслуговуючого апарату з необґрунтовано широкими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного

201

  Глава З

 1

(

і

змісту, переускладненим, забюрократизованим та неконтрольова-ним порядком задоволення нагальних потреб населення;

— процеси зміни форми власності, приватизація та накопичен­ ня значних цінностей, що відбулися у перші роки незалежності здебільшого неофіційно або напівлегальне, сприяли виникненню і зміцненню корпоративних зв'язків, слугували прикладом наживи з використанням посади, відкривали можливість безболісної зміни службової діяльності на комерційну;

— масове прагнення нових підприємницьких структур, включа­ ючи кримінальні, розв'язати через державний апарат свої проблеми;

— масова зміна законодавчих та інших правових норм, послаб­ лення нагляду та контролю за їх виконанням;

— значне збільшення кількості майже необізнаних з національ­ ним законодавством та правопорядком іноземних підприємців та інвесторів, які стали легкою здобиччю корупціонерів.

Автором Курсу до передумов, що мають суб'єктивне походження, в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. були віднесені:

— декларативність багатьох реформаторських намірів та рішень влади; обмеженість, зволікання та непослідовність у проведенні реформ щодо демократизації управління суспільством, діяльності державного апарату, дерегуляції та лібералізації економіки, підтримки підприємництва, малого і середнього бізнесу;

— безперешкодне створення суб'єктів підприємницької діяль­ ності на базі державного майна та переведення державної влас­ ності у приватну в інтересах окремих груп, тіньових структур, кланів;

— криміналізація економічних та інших суспільних відносин через недосконалість грошової та податкової політики, що спричи­ няє тінізацію, гальмує розвиток цивілізованого підприємництва, переорієнтовує його з виробничої спрямованості на торговельно- фінансову;

— пасивність правоохоронних та інших державних органів що­ до притягнення винних у корупційних вчинках та інших незакон­ них операціях до відповідальності, що, крім інших негативних наслідків, стало для чиновництва стимулом безкарного вчинення корупційних діянь, призвело до моральної деформації, поширення корисливої мотивації службової діяльності;

202

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

— поширеність у суспільстві думки про припустимість, ефек­тивність та невідворотність корупційних зв'язків і діянь, про неба­жання влади боротися з ними і навіть потурання ним, що призве­ло до зворотного впливу на формування у населення готовності та звички до використання корупційних відносин.., сприяння фор­муванню таких уявлень через засоби масового впливу на населен­ня за відсутності спрямованої антикорупційної протидії.

Водночас у перехідний період в Україні, крім згаданих переду­мов, проявилися додаткові суперечності, соціально-економічні, політичні ускладнення, навіть кризові явища, які значною мірою також мають суб'єктивне походження, тобто пов'язані з діями керівних суспільних кіл, певних конкретних осіб, що уособлюють останні. Серед цих процесів та явищ слід назвати прорахунки, нерішучість, суперечливість, помилки, збочення, в тому числі пов'язані з інтересами правлячої верхівки, у проведенні відпо­відних суспільних перетворень. Аналіз свідчить, що саме ця части­на соціальних передумов переважно становила та й зараз значною мірою становить детерміністичне підґрунтя для корупції в сучас­ний період¹.

Слід зазначити, що більшість названих суб'єктивних переду­мов, пов'язаних з політикою та практичними діями влади, існува­ли та позначалися протягом всього періоду правлячого режиму Л. Кучми та значною мірою сприяли збудженню народного невдо­волення, яке отримало назву «помаранчевої революції».

Стосовно загальних передумов викривлення та криміналізації економічних відносин як головної їх ланки відмічається поєднан­ня влади і владного бізнесу, коли останній значною мірою визна­чає політику та діяльність першої. На рівні політичної публіцис­тики з теми корупції навіть виведений «фундаментальний закон політики», який відображається формулою:

де Е — влада, т — гроші, с² — ступінь корумпованості суспільства. Цим «законом» зумовлені такі висновки. Перший: влада і гроші

¹ ЗакалюкА. П. Вказ. праця. — С. 60-61.

203

  Глава 3             ч

еквівалентні, вони можуть взаємно переходити одне в одного, ли­шень би с² була достатньою величиною; другий: оскільки остання величина у найближчі століття суттєвих змін не зазнає, корупція була, є і буде. Та третє — головне для практичної реалізації: гроші можна перетворювати у владу, а через владу можна отримувати масу грошей¹.

Ця, на перший погляд, ексцентрична закономірність отримала переконливе втілення у створенні у сучасній українській державі формально нового, а фактично значною мірою збереженого від старих часів та частково «оновленого» такого апарату управління, діяльність якого відповідає інтересам владної верхівки, передусім бізнесовим. У цьому «новоутворенні» керівництво апарату управ­ ління здебільшого стало учасником «зв'язки»: влада -<------------------------------------------------------ >-

«бізнес», зайнявши свій сегмент серед елементів владної сторони. Головною функцією апарату управління залишилося обслугову­вання інтересів владної та бізнесової верхівки (апарат це звик ро­бити з радянських часів), а не служіння інтересам населення, лю­дини і громадянина, як це має бути у демократичному, грома­дянському суспільстві. За цих умов значно поширилася та зросла влада чиновництва над суспільством, тиск чиновника, передусім корупційний, на ділове середовище, середній та малий бізнес, пе­ресічну людину. Чиновницька посада стала високоприбутковим бізнесом. У країні поступово склався, а згодом запанував такий владний і управлінський режим, який закрився від народу і гро­мадського контролю (незважаючи на неодноразові декларації вла­ди про ЇЇ відкритість та прозорість) та став фактично недоступним для контрольно-правоохоронної системи, що здебільшого сама вписалася в цей режим. Корупційна експлуатація населення за цих умов безперешкодно охопила підприємців, доповнивши по­датковий тиск цілою системою поборів, вимагань, платою за ті блага, що відповідно до Конституції і закону по праву належать людині і громадянину та проголошені гарантованими для них. Фактично корумпованою стала й система управління ринковими відносинами, передусім сфера, що мала б розвиватися на засадах вільної ринкової конкуренції, економічної рентабельності і при-

¹ Цікава політична фізика // Дзеркало тижня. — 2003. — № 50. — 27 груд.

204

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

бутковості. Ми називаємо її фактично корумпованою тому, що формально вона значною мірою є легалізованою в актах законо­давчої та виконавчої влади про вибіркові (серед усього загалу) по­даткові, митні, акцизні та інші пільги, преференції, урядові креди­ти, гарантії, державні замовлення, закупівлі тощо, які надаються владними структурами «обраним», підриваючи конкурентні мож­ливості інших. Ця легалізована підтримка «обраних» є антикон-ституційною, протизаконною, протиправною. Але на це, як прави­ло, не реагують Конституційний Суд та Генеральна Прокуратура. Не включена ця практика до сфери дії Кримінального кодексу у вигляді конкретних складів злочинів.

У Кримінальному кодексі Російської Федерації є ст. 289 «Неза­конна участь у підприємницький діяльності», яка встановлює кримінальну відповідальність службової особи державного апара­ту за надання комерційній організації пільг і переваг з використан­ням свого службового становища. У Кримінальному кодексі України такій нормі місця не знайшлося. Фахівці кримінального права, причетні до проектування кодексу, пояснювали, що потреби у передбаченні згаданої спеціальної норми немає, тому що відповідальність за вчинення зазначених діянь, як і деяких інших службових суспільне небезпечних дій, охоплюється ст. 364 «Зло­вживання владою або службовим становищем». Проте наведене пояснення, на нашу думку, є досить суперечливим, оскільки озна­ки складу злочину за ст. 364 (корисливий мотив або інший особи­стий інтерес чи. інтерес третіх осіб, а також заподіяння істотної шкоди) далеко не завжди наочно проглядаються та можуть бути конкретно визначені і доведені. З урахуванням того, що правила надання пільг та переваг, як правило, регулюються законами, а вибіркові винятки з них визначаються актами вищих органів ви­конавчої влади, стає зрозумілим, чому в правоохоронній практиці України не трапляються факти застосування ст. 364 КК до винних у наданні подібних непоодиноких «виняткових» преференцій, які підривають засади вільної конкуренції у ринкових відносинах та спотворюють останні.

Здебільшого мовчать про «легалізовану корупцію» і криміно­логи. Інколи про неї можна почути від Рахункової палати Верхов­ної Ради, кандидатів у народні депутати чи на посаду Президента

205

  Глава З

України, коли вони йдуть на чергові вибори. Проте розмови на цю тему, як правило, закінчуються із здобуттям влади.

При розгляді проблем зумовлення корупції повинні братися до уваги й інші передумови, зокрема: політичні, що мають проявом проникнення кримінальне орієнтованих осіб до структур політич­ної влади та використання останніх для задоволення злочинних потреб; соціально-економічні, які проявляються у спотворенні (викривленні) корумпованим державним апаратом соціально-еко­номічних рішень держави; правові, до яких належить лобіювання інтересів кримінально-корумпованих кіл, гальмування рішень (законів), потрібних суспільству, натомість прийняття актів, що можуть необмежено тлумачитися і використовуватися з криміна­льною метою¹.

Загальні соціально-економічні та політичні передумови ко­рупції, як і інших суспільне неприйнятних проявів людської ак­тивності, у різних сферах функціонування суспільства, галузях його життєдіяльності мають свій більш предметний для цієї сфери (галузі) вияв. Зокрема, щодо сфери діяльності апарату управ­ління можна виокремити такі, так би мовити, галузеві передумо­ви корупції, які значною мірою зумовлюють причини та умови її проявів у цій сфері або самі відіграють роль останніх. Назвемо, на нашу думку, головні з них.

Перша стосується кадрів та виявляється, як зазначалося, у збе­реженні, вирощуванні та поповненні апарату управління чинов­ницькими кадрами, які вірно служитимуть інтересам влади щодо поєднання її з бізнесом та власником капіталу, який фінансового підтримує владу. Друга — це надмірно роздутий апарат управ­ління з необґрунтовано широкими повноваженнями, особливо в частині прав розпоряджатися, дозволяти, замість того, щоб лише сумлінно виконувати те, що передбачено у законодавчих актах, та стежити за його виконанням підлеглими органами і посадовцями. Скільки не говориться про скорочення апарату, проте його чисельність, витрати на утримання, транспортне, технічне, інше

¹ Скулиш Є. Д. Суспільні трансформації та корупція: проблеми взаємозумовленості // Бо­ротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). — 2006. — № 14. — С. 88.

206

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

обслуговування весь час зростають. Повноваження апарату лиша­ються фактично незмінними, незважаючи на різні декларації щодо їх трансформації. Характерно, що творці адміністративної рефор­ми, яка вже понад 9 років тому проголошена, жодного разу навіть не ставили її завданням зміну повноважень апарату у зазначеному напрямку: від командування до виконання законів, служіння по­требам населення. Концепція сервісних функцій апарату ли­шається в доповідях на конференціях, у монографіях вчених, по­бажаннях західних фахівців та розпорядників валютних кредитів, які вже вклали чимало останніх в адміністративну реформу та за­галом у проекти стосовно демократичної, цивілізаційної транс­формації української системи управління, але дуже мало мають реальних змін.

Третє — це закрита, забюрократизована, відгороджена від громадськості, її контролю діяльність апарату управління. Понад 10 років діє Конституція України, в ст. 38 якої проголошено: «Гро­мадяни мають право брати участь в управлінні державними спра­вами». А ще раніше, у ст. 5, стверджується: «Єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і че­рез органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Проте за цей час не визначені конкретні правові механізми, форми і засоби участі громадян в управлінні. Влада не проявляє у цьому ініціативи. Відгородженість від громадськості постійно демонст­рувала Адміністрація Президента Л. Д. Кучми. Лише в останні місяці свого існування у ній стали регулярно проводитися брифінги для журналістів. Навіть про Подання Президента до Верховної Ради, тобто всенародне обраної особи до народних об­ранців, народ міг дізнатися лише після його оприлюднення у Пар­ламенті. Характерно, що коли за весь час тільки у 2000 р. проект цього документу був опублікований у пресі, це викликало потік численних побажань, пропозицій, доповнень. Спеціально утворе­на комісія тривалий час працювала над ними і, як вона інформува­ла, багато з них було враховано. Проте більше ця практика не повторювалася. Очевидно, щоб не завдавати зайвого клопоту апа­рату. Жодного разу Уряд за часів режиму Л. Кучми не оприлюднив У пресі для ознайомлення громадян перед прийняттям проект своєї постанови або Програми діяльності, проект Державного

207

  Глава З

бюджету, податкових змін, соціальних виплат та інших, які зачіпа­ють інтереси всього народу. Оприлюднення останніх з часів «по­маранчевої революції» стало більш-менш регулярно і повно здійснюватися на сайтах Кабінету Міністрів, інших центральних органів державної виконавчої влади. Проте це не вирішує пробле­ми, бо переважна більшість населення не має можливості доступу до Інтернету. Яскравим прикладом ігнорування думки населення стало вперте небажання Київської держадміністрації та Уряду опублікувати методику та порядок обчислення тарифів на житло­во-комунальні послуги, незважаючи на масові вимоги цього. Що вже говорити про з'ясування думки народу, громадськості стосов­но того чи іншого питання, яке потребує владного вирішення, ко­ли поважні наукові установи — Національна академія наук, Ака­демія правових наук, громадські формування типу Спілки підприємців, фермерів, Асоціації виробників тощо — згідно з Рег­ламентом Кабінету Міністрів не вправі звернутися зі своїми про­позиціями нормативного характеру безпосередньо до Кабміну, а мають шукати якогось міністра, який би зробив це від свого імені. Четверта передумова корупції — це привілейований рівень та порядок оплати праці чиновництва та загалом його соціального утримання. Крім офіційно визначених посадових окладів, існує система численних доплат. При цьому не лише за стаж роботи, знання іноземної мови, спеціальні навички, що загалом зрозуміло. Додатково оплачуються такі якості, які або є невизначеними, на­приклад «інтенсивність праці», або охоплюються самим змістом службової діяльності, приміром «робота з певними категоріями службових документів», «досягнуті результати роботи» тощо, що має бути і вже враховано у розмірі посадового окладу. Проте ос­танній — є унормованим, його можна порівнювати з окладом ліка­ря, вчителя, бібліотекаря, працівника музею. Оклад посадовця не може набагато перевищувати останній. Тому й встановлені допла­ти до нього. Фінансування з бюджету витрат на утримання апара­ту майже завжди стовідсоткове, як і фактичне виділення коштів. Заборгованості у виплаті зарплати чиновництву більш як протя­гом місяця ніколи не було. Пенсії державних службовців є найви­щими у державі, при їх обчисленні всі доплати враховуються. Про­те Уряду Ю. В. Тимошенко цього здалося замало і він збільшив

208

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

  

 І

оплату собі та вищим чиновникам у декілька разів. Це потягнуло відповідне збільшення окладів, а з ними й розміру пенсій народ­ним депутатам, іншим можновладцям найвищого рангу. Розрив в оплаті їх праці та інших бюджетників тепер сягнув десятків разів. Невиправдані службові привілеї мають високопосадовці й в інших питаннях. Вони отримують значні бюджетні кошти (не в кредит —!) для купівлі квартир у кращих будинках, фактично безкоштовно для себе і сім'ї — путівки до елітних санаторіїв, земельні ділянки у приватну власність без будь-якої норми та у найбільш привабли­вих місцях. Насиченість службового автотранспорту у чинов­ників, навіть середньої руки, краща, ніж у інших категорій працівників. Вибір автомашин — майже всі імпортні, високо-вартнісні. І все за рахунок державного бюджету, який наповнюють податки трудящих. Таким чином «підгодування» апарату стало незрівнянно вищим, ніж за радянських часів. Інколи можна почу­ти, що корупційність чиновників є наслідком їх низької оплати праці. З цим не можна погодитися. Як видно, вона не така вже низька, особливо у тих їх рангів, які приймають владні рішення, а також порівняно з іншим категоріями трудящих, включаючи висо-коінтелектуальну працю. Та й факти свідчать, що високий рівень оплати праці високопоставлених чиновників не зупиняв їх у ко-рупційних вимаганнях. Останні лише зростали. Розмір хабарів, як правило, залежить не від зарплати хабарника, а від його можливо­стей, а головне — значення потреби, «обдаровуваної» хабарем: чим вона більша, тим вищі ставки хабарів. Віднесення рівня утриман­ня чиновника до детермінантів його корупційності можна поясни­ти лише тим, що за посаду, як правило, потрібно платити, а після того повертати витрачене: через високу платню і, ще більше, через корупційну експлуатацію отриманої посади.

Передумови корупції загальносоціального характеру або ті, що проявляються у певних сферах та галузях суспільних відносин, передусім у сферах задоволення життєвих потреб людини, ре­алізації влади, управління суспільними процесами тощо, зумов­люють утворення за певних умов своєрідного сплаву відносин, які набувають потенційно корупційної сутності та спрямова­ності. Корупційні відносини становлять систему елементів, одним з яких є корупційна ситуація, за якої у цих відносинах ви-

209

  Глава 3                       • • -;.......

окремлюються події, факти, прояви, що відіграють роль причин і умов конкретного корупційного прояву. Питання про сутність та зміст корупційних відносин та корупційної ситуації майже не роз­роблено в кримінології, зокрема українській. Водночас воно дійсно належить до ключових кримінологічних проблем ро­зуміння корупції¹ і саме, треба підкреслити, для з'ясування про­цесу ЇЇ реалізації як суспільного феномену у конкретні ко-рупційні прояви, що мають реальні правові, кримінологічні, зага­лом діяльнісні риси та ознаки.

Зазначимо, що категорії «відносини» ми торкалися і при кримінологічному аналізі злочинності, зокрема при характерис­тиці останньої як кримінальної активності частини членів суспільства. Однак категорія «відносини» в аспекті суспільного передумовлення злочинності поки що, наскільки нам відомо, не розглядалася, а використовувалася більш обмежено: при дослідженні стосунків у злочинному угрупуванні, середовищі, а також між злочинцем і потерпілим тощо. Стосовно ж розуміння зв'язку між суспільним феноменом корупції та ЇЇ реальними діяльнісними проявами, без з'ясування категорії «корупційні відносини», на наш погляд, обійтися неможливо.

Наскільки відомо з літератури, в Україні вперше звернула ува­гу на те, що корупція існує як система відповідних стосунків (ро­зумій: відносин. — А. 3.), О. М. Охотнікова. Однак вона побачила ці стосунки вкрай обмежено: лише між певними посадовими осо­бами та кримінальним середовищем². Більше уваги дослідженню корупційних відносин приділив М. І. Мельник, але він в основно­му зосередився на розгляді їх механізму, а не природи і предметної сутності, та, ставши на позицію ототожнення корупційних відно­син з корупційною поведінкою, перевів їх аналіз із суспільного рівня у діяльнісну (поведінкову) площину, звів його до визначен­ня варіантів і схем корупційної поведінки³. Однак поняття ко­рупційних відносин та корупційної поведінки не є тотожними, так само, як не тотожні поняття суспільних відносин та зумовлених

¹ Мельник М. І. Вказ. праця. — С. 174.

²   Охотнікова О. М. Посилення кримінальної відповідальності за посадові злочини // Вісник Запорізького юридичного інституту. — 1998. — № 3. — С. 144.

³ Мельник М. І. Вказ. праця. - С. 181-187.

210

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

ними і реалізованих у процесі цих відносин діяльнісних проявів та унормованої форми останніх, якою є поведінка.

Предметна сутність корупційних відносин визначається пере­дусім тим, що останні є різновидом суспільних (суспільно неприй­нятних) відносин. Вони виникають через існування у суспільстві об'єктивних та суб'єктивних соціальних, економічних, політичних передумов та зумовленого ними соціально-психологічного їх відбиття як відносно самостійного феномену.

Об'єктивні передумови корупційних відносин полягають в існуванні на цей час, у цьому суспільстві обмежених можливостей, реальних або штучно створених труднощів реалізації легальним (правомірним) шляхом певних життєвих потреб, здебільшого дійсних, життєво зумовлених, однак і потреб вищого рівня життя, а також і прагнень до збагачення, нерідко непомірного та у будь-який спосіб. Насправді кожне суспільство має обмежені можли­вості щодо задоволення інтересів та прагнень своїх членів лише «за потребою». Більш розвинуте, передусім економічно та у грома­дянському відношенні, суспільство спрямовано діє з метою змен­шення розриву між «попитом» і «пропозицією» стосовно потреб своїх членів, але і воно обмежує (певним чином «унормовує») прагнення до збагачення лише у легальний спосіб та у відповідних йому формах. У недостатньо розвинутому суспільстві, у тому числі насамперед в економічному, правовому та моральному відношенні, таких можливостей менше, а легальні обмеження не є сталими і рівними для всіх. Як наслідок, дефіцит задоволення багатьох потреб, у тому числі непомірне завищених, є більш вираз­ним. Водночас у такому суспільстві значно ширшою є сфера задо­волення потреб не в економічно-ринковий спосіб, а через держав­не адміністративне регулювання, у тому числі вибіркове. Через це у задоволенні потреб членів такого суспільства значно більшою є роль та вплив засобів адміністративно-командного регулювання та посадових осіб, які мають повноваження розпоряджатися цими засобами. За цих умов формується соціально-психологічний фе­номен спочатку у вигляді уявлень окремих осіб, а згодом і суспільного стереотипу щодо можливості задоволення потреб, корисливих інтересів через долання труднощів їх легальної ре­алізації з використанням зазначених службових повноважень та

211

  Глава 3                            .... ..,.,.,,•,• • • •,,,-,....                 .-•.•••...............

засобів у корупційний спосіб. За нього посадова особа використо­вує останні для задоволення потреб іншої особи не у загальному порядку (норма, черга, конкурс, тендер, переважна підставність тощо), а, як правило, не публічно, приховано («інтимно»), вибірково, що має стимулюватися, у тому числі «за ризик» вибір­ковості, «винагородою», здебільшого матеріальною. У такий спосіб певна особа — «стимулятор» корупційних відносин отри­мує можливість реалізувати свої потреби та інтереси «в обхід» за­гального порядку, нехтуючи інтересами інших членів суспільства. Зазначений соціально-психологічний стереотип мислення та по­тенційної «стимульованої» діяльності охоплює, з одного боку, осіб, що прагнуть задовольнити свої потреби та інтереси, включаючи явно завищені, у корупційний спосіб, а з другого — посадових осіб, що допускають можливість останнього. Згадані об'єктивні та суб'єктивні передумови і зумовлений ними соціально-психо­логічний стереотип утворюють сплав специфічних суспільних відносин, сутність якого проявляється у ймовірному допущенні корупційного способу задоволення особистих, а також групових, корпоративних інтересів та потреб. Ці відносини через їх високу потенційну корупційність становлять перший пласт ймовірно ко­рупційних відносин. Саме через їх наявність у суспільстві існує висока загроза (небезпека) корупції, її діяльнішої реалізації.

Розглянемо елементи цього пласту корупційних відносин. Пер­шим серед них є наявність у суспільстві нереалізованих потреб, інтересів, у тому числі завищених, реалізації яких заважають об'єктивні та суб'єктивні перешкоди (труднощі, правові обмежен­ня тощо) та відповідно — осіб як носіїв цих потреб і інтересів. Строго кажучи, ці потреби не є елементами корупційних відносин. Вони є складовими елементами інших суспільних відносин: освіти, охорони здоров'я, власності, землекористування, житлово-комунальних послуг, ведення підприємництва, забезпечення у ньому рівності, конкурентності тощо. Незадоволення потреб і інтересів у цих відносинах у легальний спосіб створює об'єктивні передумови можливості виникнення корупційних відносин. Через це зазначені незадоволені потреби і інтереси не можна залишити поза сферою потенційних корупційних відносин. Вони становлять її об'єктивне потенційне підґрунтя.

212

  Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

У попередньому параграфі згадувалося, що в одній з публікацій у ракурсі розгляду ролі людського фактора в зумовленні правопо­рушень, зокрема корупції, давання хабара було однозначно пов'язане з відсутністю «належної соціальної культури для того, щоб задовольнити свої потреби у законний спосіб»¹. Не вдаючись зараз до аналізу й оцінки детерміністичної ролі людського факто­ра в зумовленні суспільне небезпечних діянь (це тема окремого розгляду), потрібно вказати на однобічність наведеного тверджен­ня, без урахування об'єктивних умов можливості задоволення по­треб та життєвої необхідності останніх. Коли, наприклад, особа, навіть висококультурна та морально виважена, за нинішніх умов українського суспільства, зокрема щодо надання кваліфікованої медичної допомоги, щоб покласти до лікарні тяжкохвору близьку людину, а тим паче — невідкладно зробити їй хірургічну операцію, вимушена давати хабара, то навряд чи це пояснюється низькою культурою. Гостра потреба, неможливість ЇЇ задоволення у ле­гальній формі примушують особу на рівні крайньої необхідності поступитися моральною оцінкою хабара та зумовити свій вчинок об'єктивними умовами, які у цьому та подібних випадках ко-рупційних відносин переважають моральні постулати.

Другим елементом потенційного пласту корупційних відносин є наявність у посадових та інших службових осіб повноважень та засобів для задоволення потреб та інтересів, які належать до пер­шого елемента, через вчинення адміністративно-управлінського рішення (акту): власного або вищої за рівнем посадової особи. Строго кажучи, і ці повноваження та засоби належать до інших відносин: адміністративно-управлінських. Проте, як і стосовно першого елемента, їх високоймовірна можливість використання з корупційною метою дає підстави одночасно передбачати їх і в ко-рупційно потенційних відносинах.

Третім та четвертим елементами цього пласту корупційних відносин є наявність серед суб'єктів (носіїв) потреб та серед по­садових (службових) осіб — суб'єктів повноважень задоволення цих потреб адміністративно-управлінськими засобами таких осіб, які психологічно та морально допускають можливість викорис-

¹ Костенко О. М. Вказ. праця. - С. 27.

213

  Глава 3                ~^: '

тання зазначених повноважень і засобів для задоволення назва­них потреб у корупційний спосіб. Виникненню зазначених психо­логічних, а потім і соціально-психологічних елементів потен­ційного пласту корупціиних відносин нерідко передують та спри­яють особливі відносини між суб'єктами потреб та суб'єктами — носіями відповідних повноважень. Ці відносини отримали спочат­ку у західній¹, а згодом і у сучасній російській соціології² назву клієнтарних, а їх наявність як суспільного феномена — клієнтелізму. Вони виявляються у виникненні та існуванні (іноді навіть фактичному пануванні) особливих відносин довіри, які складаються спочатку на родинно-кровній чи спільній мікро-соціальній основі або в особливих довірчих стосунках за схемою

«надавач дефіцитних послуг -<------------------------------- >• постійний клієнт їх

отримання». Останні в свою чергу відбивають спільність інтересів, зацікавленість у їх задоволенні, ділову та етичну близькість. Вона здебільшого відокремлена від офіційної, публічної спільності, а інколи навіть протистоїть їй, має свої уявлення («поняття») про мораль, допустимість «винятків» з її правил для «близьких» лю­дей. Ці відносини особливо живляться у соціальному середовищі закритості, вибірковості аж до нехтування інтересами інших («не свого кола») людей, подвійних стандартів щодо засобів задоволен­ня потреб, не лише матеріальних, а й, наприклад, щодо отримання «справжньої» інформації від влади, будь-якої близькості до неї у сфері задоволення життєвих інтересів. Яскравим проявом клієнтарних відносин у радянському та пострадянському суспільстві став «блат», який за ринкових умов, навіть для «своїх» отримав матеріальний еквівалент, став підґрунтям корупціиних відносин і проявів, а також особливої довіри у середовищі ор­ганізованої злочинності, про що йтиметься у наступній главі.