Сфера государственных финансов

Задание для самостоятельной подготовки по дисциплине

Необходимо составить конспект по следующим вопросам:

 

1. Основы функционирования государственных муниципальных финансов

2. Социально-экономическая сущность и структура бюджетной системы РФ

3. Принципы функционирования бюджетной системы РФ

4. Федеральный бюджет, его функции, доходы и расходы

5. Бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, их функции, доходы и расходы

6. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

7. Организация бюджетного процесса в РФ, сбалансированность бюджета

Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

 

6.1. Понятие государственных финансов

6.2. Сфера государственных финансов

6.3. Бюджетная система

6.4. Федеральный бюджет

6.5. Бюджеты субъектов Российской Федерации

6.6. Бюджетный дефицит и источники его финансирования

6.8. Бюджетный процесс

 

Понятие государственных финансов

 

Государство для своего функционирования нуждается в определенном фонде денежных ресурсов, которые составляют государственные финансы. Государственные финансы - это система сбора и использования денежных средств на нужды государства. Из самого определения вытекают две важные предпосылки их существования: наличие денежного хозяйства, т.е. использование в экономической жизни общества развитых форм денег, и создание системы определения (формирования) общественных потребностей, их упорядочения и ранжирования, т.е. определения того, на что, собственно, предполагается тратить "общие" (общественные) деньги. Конкретные формы денежных отношений и государственного устройства в тех или иных странах оказывают непосредственное влияние на государственные финансы, обусловливая их большое разнообразие в различных странах.

В период абсолютистских государств государственные финансы были личной казной королей, царей, других монархов. Под влиянием революций и распространения просвещения стали укрепляться демократические начала в устройстве общества, и постепенно государственными финансами стала распоряжаться общественная власть в лице представительных и исполнительных органов.

В настоящее время в подавляющем большинстве стран, включая и конституционные монархии, государственными финансами распоряжаются парламенты и ответственные перед ними правительства.

Разные типы государства во многом определяют особенности системы государственных финансов. Реальному государственному устройству соответствует и определенный тип государственных финансов. В тоталитарных государствах обычно наблюдается некоторое упрощение финансовой системы, ее примитивизация, поскольку все или почти все общественные потребности регламентируются государством. В демократических государствах преобладают сложные, глубоко дифференцированные финансовые системы, отражающие структуру и интенсивность общественных потребностей.

В общем виде объем финансовых ресурсов, привлекаемых государством, зависит от тех функций, которые государство выполняет в обществе. В демократическом государстве эти функции вытекают из тех полномочий, которыми общество его наделяет. В тоталитарных государствах последнее само определяет круг своих полномочий, а стало быть, и объем финансовых ресурсов, мобилизуемых на свои нужды. В демократическом обществе государство теоретически представляет только интересы населения, и здесь важна сама процедура выявления этих интересов и формирования их как государственных. Как правило, это происходит в рамках соответствующих обсуждений в органах представительной власти различных уровней, избираемых населением.

Поэтому для формирования государственных финансов необходимо признание и определение особых государственных потребностей, которые должны быть удовлетворены в интересах всего общества. Следует отметить, что в любой стране общественные в широком смысле слова и государственные потребности совпадают далеко не всегда, между ними есть определенное различие. Оно заключается в том, что государственные потребности, как правило, носят опосредованный или косвенный характер, так как население (отдельные индивидуумы, семьи, различные группы) может таких потребностей непосредственно и не ощущать и не высказывать желания их удовлетворять. Например, потребности в содержании армии или внешней разведки, в создании устройств по термоядерному синтезу и т.п. далеки от повседневных нужд рядовых граждан. Такого рода потребности определяются и формируются специально на это уполномоченными членами общества. Вот для этого-то и нужны представительные (выборные) органы, а также соответствующие ведомства исполнительной власти.

Таким образом, государственные финансы как совокупность денежных отношений обслуживают, как правило, интересы общества в целом, в первую очередь те потребности, которые свойственны обществу, понимаемому как единая сложная система.

 

Сфера государственных финансов

 

Известно, что сложные системы обладают признаками, не присущими их составным элементам. Эти признаки возникают как результат взаимодействия внутренних слагаемых системы, их согласования и упорядочения, вследствие чего возникает определенная структура всей системы в целом. Эта структура относительно постоянна и служит гарантом сохранности, стабильности и устойчивости всей системы в процессе ее развития (динамики). Применительно к обществу главная функция структуры - управление, т.е. приведение системы в определенное, заранее обусловленное состояние, а также целесообразная реакция на внутренние и внешние возмущения. Роль этой структуры выполняет в основном государство, хотя возможны и другие формы управления в обществе. Поэтому исторически самыми первыми функциями государства, требующими соответствующих финансовых ресурсов, и стали управление, поддержание правопорядка и оборона. Но разумеется, сфера государственных финансов не может сводиться только к содержанию аппарата управления, армии и полиции.

Почти за все время своего существования государство так или иначе занималось экономикой, т.е. производством, инвестициями в реальный сектор, внешней торговлей, установлением налогов, субсидиями и т.д. По мере того как экономическая база общества становилась рыночным хозяйством, возникали проблемы взаимоотношений государственного и чисто рыночного регулирования производства. Исторический опыт показывает, что между государством и рынком должно быть определенное разделение труда и сотрудничество в части решения вопросов экономического развития. Какого-то постоянного решения этой сложной задачи, пригодной для всех времен и народов, не существует. И в современных условиях эта проблема должна решаться с учетом специфики конкретных стран. В зависимости от принятого решения формируются соответствующие финансовые ресурсы в распоряжении государства и их определенное использование. Не подлежит сомнению, что в современной России государство должно играть активную роль в экономике и располагать соответствующими финансовыми ресурсами.

При этом мера воздействия государства на экономические и социальные процессы, происходящие в обществе, обычно шире, чем сфера государственных финансов, так как государственное воздействие не сводится к получению денежных доходов и расходу полученных средств. Государство в современном обществе должно тратить деньги не на бессмысленное господство и принудительное достижение утопических идеалов, а на поощрение экономического и социального развития. Главное условие этого - нахождение правильного для данных условий соотношения роли рынка и государственного регулирования.

Через систему государственных финансов государство оказывает регулирующее влияние на снижение социальной напряженности, перераспределяя доходы между отдельными слоями населения и выравнивая их. Увеличивая или сокращая государственные заказы, можно уменьшить колебания деловой конъюнктуры, сблизить крайние точки промышленного цикла. Именно благодаря ресурсам, собранным государственными финансами, можно регулировать спонтанные рыночные процессы в экономике, не допуская крайностей рыночного распределения ресурсов с его несправедливостью и потенциальной опасностью социальных конфликтов.

Государство может не только регулировать экономическую сферу, функционирование рынка, но оно и само может быть производителем товаров и услуг, быть собственником имущества. Денежные потоки государственных предприятий включаются в состав государственных финансов. Прибыль или убыток этих предприятий отражаются на общей величине государственных доходов и расходов. Государство может иметь доходы (убытки) от владения ценными бумагами негосударственных предприятий, а также от эксплуатации государственного имущества (сдачи его в аренду и т.д.). Государство как собственник и как экономический субъект может осуществлять самые обычные деловые операции.

Непосредственно к сфере государственных финансов относятся покупка и продажа государством продукции и услуг. Государство покупает услуги и продукцию в части организации обороны, охраны общественного порядка, в сфере образования и науки, медицинского обслуживания. В подавляющей части купленные им товары и услуги государство предоставляет обществу бесплатно (оборона, охрана общественного порядка), услуги образования и медицины государство тоже предоставляет бесплатно, но надо иметь в виду, что это только часть общего объема услуг этих отраслей. Значительная часть подобных услуг предоставляется за плату, но эту плату взимает не государство. Пропорция платности и бесплатности различна в разных странах. Если государство непосредственно владеет предприятиями, производящими товары и услуги, то эта продукция служит объектом продажи. В этом случае доходы этих предприятий считаются государственными, равно как и убытки. Находящееся в распоряжении государства имущество (земля, недра, здания, монопольные права) тоже пускается в хозяйственный оборот. Иногда государственное имущество продается, что также приносит доход. Но возможно и приобретение в собственность государства некоторых объектов, как правило, это предметы искусства, памятники архитектуры и т.п.

При продаже товаров и услуг государство может вступать в своеобразную конкуренцию с частным, вернее, негосударственным сектором, производящим и реализующим аналогичные объекты. Государство должно вести себя в данной ситуации очень осторожно и не допускать свертывания соответствующей деятельности в частном секторе. Общий подход таков, что при равном уровне цен и качества оказываемых услуг (или производимых товаров) государство должно прекратить работу своих предприятий, если за этим не стоит сколь-нибудь серьезных социальных проблем. Дело в том, что по определению государственное предприятие более устойчиво, чем негосударственное, оно может рассчитывать на поддержку государства и, соответственно, работает с меньшим напряжением. Отсюда может происходить проблема убыточности и дополнительных расходов государственных средств. Поэтому ситуацию активной конкуренции между государственными и негосударственными предприятиями лучше не создавать. В большинстве случаев негосударственные предприятия более эффективны и более рентабельны.

Вся деятельность государства по покупке и реализации (предоставлению) товаров и услуг хотя и относится к сфере государственных финансов, но по форме напоминает обычный кругооборот товаров и услуг независимо от того, кто их производит и потребляет. Но есть область деятельности государства, где у него почти нет конкурентов. Это - социальные трансферты, чисто перераспределительные отношения, когда денежные средства предоставляются совершенно безвозмездно. Следует указать на отличие трансфертов от приобретения и предоставления товаров и услуг. Хотя по форме большинство товаров и услуг, купленных государством, предоставляются бесплатно, но тут присутствует определенный эквивалент затраченным деньгам. К примеру, военный или учитель, получившие государственное содержание, предоставляют взамен свои услуги, каждый в своей области. Социальные трансферты не предполагают никакого возмещения затраченных денег. Выделенные ресурсы просто потребляются, взамен не дается ничего. Речь идет, естественно, о пенсионном обеспечении и социальном страховании. В настоящее время расходы на социальные нужды - один из важнейших элементов всего блока государственных финансов.

В состав государственных финансов входят кредитные отношения государства как с внутренними, так и с внешними заимодателями. Соотношение доходов государства, их балансировка, правильное оформление государственного долга, организация его обслуживания, отслеживание его динамики, объема и структуры важны и сами по себе, и как факторы воздействия на другие звенья финансово-кредитной системы. От состояния государственных финансов и государственного долга зависят и уровень процентной ставки в хозяйстве, и уровень инфляции.

Развитие экономики порождает в современных условиях принципиально новые явления в сфере государственных финансов. Экономическая история свидетельствует, что государства всегда "сидели в долгах как в шелках". Однако в последнее время появились крупные государственные накопления денежных доходов, рассчитанные на весьма длительное существование.

Так, в России за счет нефтяных доходов был создан Стабилизационный фонд. На счетах этого фонда было аккумулировано более 3,8 трлн руб. (более 157 млрд долл.). С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд разделен на два фонда - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервный форд - это "подушка безопасности" на случай резкого падения мировых цен на нефть ниже параметров, заложенных в федеральный бюджет. Фонд национального благосостояния предназначен для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита Пенсионного фонда.

Одним из ключевых направлений развития государственных финансов является их концентрация на приоритетных направлениях экономического и социального развития. Государственное финансирование национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищно-коммунального хозяйства направлено на достижение скачка в повышении качества человеческого капитала. Для реализации долгосрочных инвестиционных проектов в приоритетных областях экономического и социального развития России используется институт развития. За счет государственных финансов сформированы Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания, Российская корпорация нанотехнологий и др. Они созданы для диверсификации и повышения конкурентоспособности национального хозяйства, развития инфраструктуры, реализации инновационного сценария долгосрочного развития России. Однако эффективность этих направлений развития государственных финансов во многом зависит не только от уровня концентрации государственных финансовых ресурсов в этих сферах, но и от проведения соответствующих институциональных реформ.

Организационная структура государственных финансов тесно связана с управленческой, ведомственной структурами. На систему государственных финансов большое влияние оказывают конкретные формы государственного устройства, методы взаимодействия исполнительной и законодательной власти, степень демократизации общественной жизни.

За последние десятилетия происходят сдвиги в структуре управления, в частности, значительно расширяется самоуправление. Иными словами, решения по важным вопросам текущей жизни, в том числе и по финансовым, больших совокупностей граждан принимают сами эти граждане непосредственно, не делегируя своих прав какому-либо выборному органу представительной власти. Финансовые средства, необходимые для реализации этих решений, формируются путем добровольных отчислений от личных доходов, т.е. имеет место так называемое самообложение. Одновременно усиливается роль частных фондов, специализированных и общего характера, финансирующих различные конкретные разработки в сфере науки, оказывающих поддержку системе образования, искусства, выделяющих ресурсы на некоторые социальные нужды, создающих стипендиальные фонды для малообеспеченных студентов. За счет таких фондов поддерживается деятельность женских, спортивных, религиозных организаций, много внимания уделяется экологическим проблемам, включая проведение конкретных мер по очистке водоемов, охране лесов, защите животного и растительного мира. Большие средства направляются на благотворительные цели.

Подобного рода деятельность, строго говоря, идет вне государственных структур, и крупные средства, расходуемые на перечисленные нужды, не входят в состав государственных финансов. Нетрудно, однако, видеть, что объекты финансирования во многих случаях общие у государства, организаций самоуправления и у некоммерческих фондов. Можно сказать, что формируется параллельная государственной и независимая от нее система финансирования очень важных и существенных общественных потребностей. Для создания такой параллельной системы финансирования, разумеется, необходимы высокий уровень эффективности производства, а также доходов на душу населения, устойчивые демократические традиции принятия решений в данных странах.

С точки зрения организации финансов подобные тенденции означают сокращение сферы влияния собственно государственных финансов и начало формирования более широкой системы, которую можно назвать общественными финансами.

Тенденцию создания общественных ("публичных") финансов следует признать универсальной, она пробивает себе дорогу и в России по мере улучшения ее экономического и социального состояния. Видимо, помимо всего, не следует жестко противопоставлять государственные и общественные финансы. Их параллелизм и одновременность существования особенно четко проявляются на начальных стадиях возникновения общественных финансов. В дальнейшем по мере развития возможно и частичное совпадение обеих систем, особенно на низших уровнях административного управления. Решать все финансовые вопросы методом самоуправления, видимо, невозможно, и в этом смысле чисто государственные финансы полностью никогда не исчезнут и не сольются с общественными. Но сочетание тех и других представляется необходимым. Несомненно, в будущем роль общественных (самодеятельных) финансов повысится, что будет следствием и одновременно предпосылкой расширения прав человека в сфере управления. Активное развитие чисто общественных финансов значительно улучшит общую социальную атмосферу общества, снизит уровень конфликтности, будет способствовать реализации таких проектов усовершенствования отношений между людьми, до которых у верхнего уровня централизованного руководства никогда бы "не дошли руки". Поэтому в перспективе развитие финансовой системы России должно включать в себя и расширение сферы деятельности самодеятельных финансов. Их необходимо поощрять и, конечно, давать им льготы по государственному налогообложению. Это общепринятая практика в развитых странах, где все благотворительные фонды освобождаются от налогов. Просто этот принцип надо возвести в систему. Ведь успешное развитие общественных финансов выгодно прежде всего государству, поскольку уменьшает нагрузку на его ресурсы.

 

Бюджетная система

 

Реализация основных целей и функций государства, закрепленных законодательно, происходит при помощи особой организационно-экономической и государственно-политической формы - бюджетной системы. В любой стране бюджетная система подразделяется на уровни. Это связано с существенными различиями в функциях, выполняемых органами власти, и необходимостью их финансирования.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов (в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), действующих на территории страны.

Структура бюджетной системы и особенности ее построения определяются бюджетным устройством. Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы и взаимосвязь составляющих ее элементов (бюджетов). Оно определяется, в свою очередь, типом государственного устройства.

Бюджетная система государства структурно определяется степенью разграничения полномочий между органами власти различных уровней по отношению к концентрации финансовых средств и их распределению. С этой точки зрения государства можно подразделить на два основных типа: унитарные и федеративные.

Унитарное (единое) государство по административно-территориальному делению едино и не имеет в своем составе автономных образований. В государстве действует конституция и единые органы власти, осуществляющие централизованное управление политическими, экономическими и социальными процессами. Бюджетная система такого государства имеет два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных государствах орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, однако контроль за выполнением всех функций государства лежит на центральном правительстве. И хотя местные органы власти и наделяются определенными налоговыми полномочиями, их задача в основном сводится лишь к сбору и перераспределению аккумулируемых ресурсов в соответствии с установленными нормативами. В отношении расходных обязательств наблюдается жесткий контроль за финансированием расходных обязательств по установленным стандартам.

К унитарным государствам относятся Великобритания, Франция, Турция, Чехия, Болгария, Польша, Румыния, Япония, Финляндия, Италия, Швеция, Норвегия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, практически все страны Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд и ряд других стран.

Федеративное государство по административно-территориальному устройству состоит из государственных образований, имеющих собственную государственность и обладающих определенной политической самостоятельностью в соответствии со своими конституциями и законами. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. При федеративном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние - в федеральный. К государствам, имеющим бюджетную систему федеративного типа, относятся Канада, Германия, Австрия, Австралия, Индия, Соединенные Штаты Америки и др. К такому типу государственного образования относится и Российская Федерация. Ведущая роль в этих странах принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой центрального правительства. В США на его долю приходится порядка 60% всех средств, проходящих через бюджетную систему, в Канаде - около 50, в Германии - более 40, в России - более 60%.

Для бюджетных систем федеративного типа в силу самостоятельности бюджетов всех уровней по сбору и расходованию средств характерно внутреннее разнообразие бюджетных услуг при внешнем государственном единстве. Это обусловлено возможностью нижестоящих бюджетов реализовывать в рамках своих полномочий на своей территории самостоятельную бюджетную политику, отвечающую интересам проживающего на данной территории населения. Вместе с тем нередко в данной бюджетной системе происходит дублирование функций и полномочий ввиду нечеткого их разграничения по уровням. Кроме того, проживающее на территории различных субъектов федерации население имеет неодинаковый доступ к оказываемым за счет государственного и местного бюджетов услугам, которые характеризуются неравномерностью и различным уровнем предоставления в зависимости от финансовых возможностей (налогового потенциала) органа власти, их предоставляющего.

В Российской Федерации формирование нового типа бюджетной системы началось в 1991 г. в связи с рыночными преобразованиями, которые коснулись всех сфер экономики. Конституцией РФ закреплено федеративное устройство РФ, в соответствии с которым разграничены предметы ведения и полномочия органов власти различных уровней. В соответствии с Конституцией РФ субъектами РФ являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа, автономная область и отдельные города (Москва, Санкт-Петербург). Субъекты РФ по своему административно-территориальному делению состоят из районов, городов, поселений, представляющих собой муниципальные образования. В соответствии с федеративным принципом построения государства каждый субъект РФ имеет бюджет, средства которого используются для решения задач и выполнения функций, отнесенных к органам власти субъекта Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты субъектов РФ именуются региональными бюджетами.

Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ включает следующие уровни:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 6.1.

 

 

Структура бюджетной системы России

 

                    ┌───────────────────────┐

┌────────────────────────┤ Бюджетная система РФ ├────────────────────────┐

│                   └───────────┬───────────┘                   │

│       ┌───────────────────────┼────────────────────────┐      │

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││ Федеральный уровень ││ Региональный уровень ││ Местный уровень ││

│└───────────┬───────────┘└──────────┬────────────┘└──────────┬──────────┘│

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││Федеральный бюджет ││Бюджеты субъектов РФ ││Местные бюджеты: ││

││                  ││                  ││                ││

││Бюджеты государственных││Бюджеты территориальных││- бюджеты       ││

││внебюджетных фондов ││государственных   ││муниципальных   ││

││                  ││внебюджетных фондов ││районов, бюджеты ││

││                  ││                  ││городских округов; ││

││                  ││                  ││- бюджеты городских и││

││                  ││                  ││сельских поселений ││

│└───────────────────────┘└───────────────────────┘└─────────────────────┘│

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 6.1

 

Федеральная компонента представлена двумя составляющими: федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами.

Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и представляет централизованный фонд финансовых ресурсов и финансовый план государства, имеющий статус закона на определенный финансовый период. Через федеральный бюджет происходит перераспределение денежных средств между всеми уровнями бюджетной системы.

Государственные внебюджетные фонды являются централизованными фондами денежных средств, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они предназначаются для реализации прав граждан на социальную защиту (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь).

Региональный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования исполнения расходных обязательств субъекта РФ. В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением региональными органами власти полномочий по предметам собственного ведения и полномочий по предметам совместного ведения, а также расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Местный бюджет (муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, формируемая по решению и под ответственность органов власти местного самоуправления для финансирования закрепленных за ними государственных функций и задач местного значения. В соответствии с реформой местного самоуправления с 2005 г. введено два уровня (типа) местных бюджетов: первый - бюджеты муниципальных районов, городских округов, второй - бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В рамках основных централизованных денежных фондов (бюджетов) могут формироваться так называемые целевые бюджетные фонды. Они являются специальными централизованными фондами денежных средств, создаваемыми из средств бюджетов или из средств в порядке отчислений от других видов доходов. Средства фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Данные фонды созданы в настоящее время преимущественно в бюджетах субъектов РФ, в рамках же федерального бюджета формирование целевых бюджетных фондов прекратилось с 2002 г.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Аналогично бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме законов, издаваемых субъектами РФ, и постановлений, принимаемых органами власти местного самоуправления. Это означает, что бюджеты, составляющие бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются в бюджеты вышестоящего уровня.

Для оценки совокупного объема государственных доходов и расходов, аккумулируемых в денежных фондах всех органов управления и направляемых на финансирование системы общественных потребностей, в составе бюджетной системы следует выделять консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой совокупность федерального (республиканского) бюджета РФ и объединенных бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов. В свою очередь, консолидированные бюджеты других территориальных уровней (субъекта РФ, муниципального образования) представляют собой совокупность первичного бюджета органа власти данного уровня управления и объединенных бюджетов нижестоящих к нему территориальных образований, входящих в состав данного территориального образования, без учета межбюджетных трансфертов.

Бюджетная система формируется и функционирует на основе определенных принципов, которые определяют основополагающие критерии функционирования составляющих ее элементов. Эти принципы отражены в Бюджетном кодексе РФ. К основным принципам бюджетной системы РФ относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Выполнение данного принципа играет большую роль при осуществлении контроля за бюджетами разных уровней, сопоставлении и оценке их показателей, реализации функционального назначения каждого бюджета. Развитие этого принципа происходит в течение всего срока функционирования бюджетной системы РФ. В частности, это касается системы бюджетного учета, разделов и подразделов бюджетной классификации в части их приведения к международным стандартам.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Соблюдение этого принципа определяет эффективность системы финансирования бюджетных услуг в государстве и положено в основу бюджетного федерализма при формировании отношений между бюджетными уровнями.

Разграничение полномочий в бюджетно-налоговой сфере является одним из самых сложных вопросов в системе государственных финансов. В настоящее время не существует абсолютно совершенной модели такого разграничения. Российская Федерация в ходе реформирования системы межбюджетных отношений в 2001 - 2005 гг. вышла на качественно новый уровень в этой области, ликвидировав в большинстве сфер перекрестное финансирование, не обеспеченные финансовыми средствами расходные обязательства (так называемые нефинансируемые мандаты) и приблизив объем налоговых полномочий органов власти нижестоящих уровней к объему закрепленных за ними расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов определяется федеративным типом государственного устройства, в соответствии с которым бюджет каждого уровня наделяется самостоятельными полномочиями по сбору и расходованию средств своего бюджета. Он означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством в рамках закрепленных полномочий налоги и сборы, которые подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ). Реализация этого принципа не допускает принятия и финансирования расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, т.е. без четкого определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Полномасштабная реализация данного принципа обеспечивает проведение на местах гибкой бюджетной политики, решающей приоритетные вопросы развития территорий, независимость органов власти от центрального правительства в части финансирования вопросов локального значения и стимулирование механизмов увеличения собственной доходной базы. Однако анализ реального исполнения данного принципа в бюджетной системе России позволяет отметить весьма существенный разрыв между декларируемыми его положениями и практикой их реализации. Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций.

Наиболее острая для России проблема в данном контексте - явная диспропорция закрепления собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации, ущемление доходной самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность бюджетов предполагает высокий удельный вес собственных доходных источников (от 20 до 40% фактически сложившегося уровня средней доходной обеспеченности региональных бюджетов явно недостаточно), законодательное закрепление на долговременной основе (не менее трех лет) нормативов отчисления доходов от федеральных налогов и сборов, а также неизъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий территориальных органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ, исключая при этом индивидуальные договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления. До реформы межбюджетных отношений, начатой в России в начале XXI в., для отдельных регионов и закрытых административно-территориальных образований существовали особые режимы, позволяющие оставлять большую часть доходов, аккумулируемых на территории региона, в бюджете субъекта Федерации и/или получать определенные привилегии по увеличению норматива дотационной помощи из федерального бюджета. Выполнение принципа равенства бюджетных прав означает недопустимость индивидуальных налоговых, таможенных и тому подобных режимов для отдельных субъектов Федерации.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджетах. Это касается как поступлений от внешнеэкономической деятельности органа власти, а также других доходов неналогового характера, так и дополнительных доходов, возникающих в результате сложившихся благоприятных конъюнктурных факторов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. То есть сбалансированность в Бюджетном кодексе понимается в более широком плане, нежели простое уравнивание доходной и расходной частей бюджета, и призвана не допустить наличия расходных обязательств, не обеспеченных соответствующими источниками финансовых ресурсов. При этом уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита своего бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В начале становления бюджетной системы РФ данному принципу не уделялось должного внимания, вследствие чего значительные объемы бюджетных средств расходовались без увязки объемов финансирования с его конечными результатами. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса, реализуемой в бюджетной системе России с 2004 г., и интеграцией российской экономики и финансов в мировое пространство поставлены задачи по созданию условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Например, поступления от акцизов на табачную продукцию не могут быть направлены на мероприятия в области здравоохранения, равно как поступления от налога на добычу полезных ископаемых не используются на финансирование расходов по охране окружающей среды. Бюджет как форма сбора денежных средств является материальной базой для всех предусмотренных законом расходных обязательств. Однако этот принцип имеет ряд исключений в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ.

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати и средствах массовой информации проектов бюджетов, текстов и показателей утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их использования для достижения конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя и/или распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся. С этой целью в бюджете соответствующего уровня формируется и утверждается ведомственная классификация главных распорядителей средств бюджета и перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Соблюдение этих принципов формирования и функционирования бюджетной системы обеспечивает прозрачность и эффективность механизма расходования финансовых ресурсов, аккумулируемых в централизованных денежных фондах, а также сбалансированность системы отношений между бюджетами.

 

Федеральный бюджет

 

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на определенный период, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. С юридической точки зрения он является главным финансовым планом государства, имеющим силу закона после его утверждения Федеральным Собранием (парламентом) РФ.

По экономической сущности федеральный бюджет представляет собой наиболее крупный централизованный фонд денежных средств в бюджетной системе РФ, в котором аккумулируется значительная часть финансовых ресурсов национального хозяйства, осуществляется их перераспределение на социально-экономическое развитие страны в соответствии с приоритетами государственной политики. Перераспределение финансовых ресурсов через федеральный бюджет оказывает решающее воздействие на формирование воспроизводственных пропорций (валового потребления и накопления) на всей территории страны, определяет финансовое благополучие регионов и, следовательно, обеспечивает устойчивый экономический рост и высокий уровень жизни населения. Федеральный бюджет формирует значительную часть конечного спроса в экономике, а также заметную долю доходов населения. Поэтому именно федеральному бюджету принадлежит важнейшая роль в регулировании макроэкономических процессов.

Федеральный бюджет занимает центральное место в бюджетной системе страны. Как координирующий центр он оказывает финансовую поддержку региональным и местным бюджетам в форме бюджетных субсидий, кредитов, гарантий и обеспечивает их сбалансированность.

Федеральный бюджет воплощает в себе государственную казну, служит финансовой базой для реализации государственных функций на территории всей страны. Этим объясняется высокая степень централизации денежных ресурсов в государственном бюджете федерального уровня.

Сущность федерального бюджета проявляется в его функциях:

- формирование финансовой базы государства для финансирования программ общегосударственного значения;

- передача части налоговых и расходных полномочий на нижестоящие уровни бюджетной системы для реализации основных функций государства;

- создание предпосылок для увеличения инвестиций в отрасли и сферы экономики в соответствии с приоритетами государственной политики;

- реализация основных направлений бюджетной политики на соответствующий период;

- финансирование обороноспособности и безопасности;

- выравнивание финансовых возможностей регионов и обеспечение сбалансированности бюджетной системы в целом;

- реализация отдельных социальных гарантий граждан и финансирование социальных проектов;

- предоставление информации о характере, приоритетах и основных инструментах бюджетной политики;

- обеспечение платежеспособности государства по своим обязательствам.

Федеральный бюджет является важнейшим инструментом регулирующего воздействия государства на экономическое и социальное развитие, на состояние отдельных звеньев финансовой системы. Он формирует базовые финансовые и экономические показатели, к которым относятся: уровень бюджетных инвестиций или государственных капиталовложений, уровень оплаты труда в бюджетной сфере, объем доходов социальных групп населения, объем государственного долга, степень централизации бюджетной системы и уровень налоговой нагрузки на экономику, степень государственного вмешательства в экономику.

Одним из актуальнейших вопросов современной бюджетной системы РФ является повышение эффективности функционирования и регулирующего воздействия федерального бюджета. С момента начала рыночных реформ роль федерального бюджета в регулировании социально-экономических процессов заметно изменилась. Из инструмента обслуживания государственных потребностей централизованной экономики он трансформировался в инструмент обеспечения позитивных процессов в области налогообложения доходов и имущества хозяйствующих субъектов, заемной политики, упорядочения межбюджетных отношений, реформирования социальной сферы, финансирования национальных проектов.

Начиная с 2001 г. федеральный бюджет исполняется с профицитом. Была ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, включая многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий. Это способствовало нормализации состояния расчетов в экономике в целом. Превышение бюджетных доходов над расходами и связанное с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание. Восстановлено доверие к России как к надежному финансовому партнеру. Кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.

Важным преимуществом современного федерального бюджета является расширение в его доходной части инструментов стимулирования инвестиционной активности хозяйствующих субъектов. К таким инструментам относятся, прежде всего, совершенствование налогообложения прибыли и ресурсодобычи, упрощение порядка косвенного налогообложения для экспортеров. Основными приоритетами федерального бюджета в сфере расходов стали повышение эффективности государственного управления, рост качества и условий предоставления государственных услуг, создание условий и стимулов для развития человеческого капитала, существенное увеличение финансирования национальных проектов в социальной сфере, сельском хозяйстве и сфере обеспечения населения доступным жильем, создание условий для повышения качества образовательных и медицинских услуг.

Важнейшими характеристиками федерального бюджета выступают его доходы и расходы.