2020-06-08
493
Важнейшим достижением социальной политики ХХ века является становление системы социальной защиты населения от социальных и экономических рисков. Впервые общество предоставляет отдельным гражданам гарантии медицинского обслуживания, гарантии минимально необходимого уровня доходов в случае наступления трудных жизненных ситуаций, получения инвалидности, старости, безработицы, болезни, производственной травмы, потери кормильца и т.д. Обязательства государства по отношению к своим гражданам нашли выражение в концепции социального государства, принятой большинством развитых стран.
Начало нового тысячелетия отмечено иными трендами, превращающими социальную защиту в социальную проблему. С одной стороны, давление международной конкуренции заставляет бизнес настаивать на снижении издержек производства, связанных с социальными расходами. С другой стороны, демографические тенденции, прежде всего, связанные с ростом экономической миграции, ведут к усилению социальной поляризации общества, превращая социальное обеспечение в главный инструмент снижения социальной напряженности. Российское общество находится в русле общемировых тенденций и вынужденно считаться с вызовами глобальной экономической конкуренции, но при этом российское общество переживает период кардинальных социально-экономических трансформаций, усиливающих давление на систему социальной защиты. По словам «все общественные силы страны должны действовать по простому, но жизненно важному принципу: ничего в ущерб России и ее граждан, все для блага России, для ее национальных интересов, для благополучия и безопасности каждого гражданина России».
Благополучие и безопасность каждого гражданина России зависит от того, насколько полно будут реализованы социальные права каждого россиянина на достойную и обеспеченную жизнь. Если для многих экономически самостоятельных и активных граждан достаточно продуманной и взвешенной экономической политики, политики создания и сохранения стабильных условий их экономической деятельности, для других необходимы меры специальной помощи. Инвалиды, дети-сироты, выпускники детских домов, пенсионеры, безработные и другие категории населения нуждаются в социальной помощи и защите, поскольку реализовать свой трудовой и творческий потенциал, и, следовательно, собственными усилиями достичь материального благополучия им крайне затруднительно. Система социальной защиты должна предоставить им гарантии.
В переходные 90-е годы социальная защита несла в себе черты советской системы всеобщего социального обеспечения при разрушении экономического и социального фундамента существования этой системы, что повлекло за собой постоянное и повсеместное нарушение социальных обязательств российского государства перед своими гражданами. Пройденная страной «точка невозврата» в развитии реформационного процесса позволяют отказаться от популистских решений в социальной сфере и приступить к формированию взвешенной, теоретически-обоснованной, соответствующей выбранному курсу социально-экономического развития системы социальной защиты.
Система социальной защиты – это совокупность организаций и социально-экономических мероприятий, направленных на поддержку граждан, не способных обеспечить себя необходимыми средствами существования. Но чтобы решение проблем социальной защиты населения было последовательным и социально эффективным, необходимо конструирование этой системы на твердой концептуальной основе.
В социологии существует ряд теорий, предлагающих концептуальные основания конструирования системы социальной защиты. На основе концепции социальной травмы создается представление о социальной защите как системе накопления ресурсов и совокупности актуальных мероприятий, направленных на поддержку населения в случае наступления травмирующих человека и социум социальных событий. Используя теорию социальных систем Т. Парсонса можно сформулировать представление о социальной защите, выполняющей регулярные социальные функции в подсистеме жизнеобеспечения общества. Система социальной защиты выполняет функцию адаптации личности, социальных групп и общества к изменениям среды их обитания – изменениям рынка труда, экономических реалий, и характеристик самого субъекта, не позволяющих успешно адаптироваться к изменениям самостоятельно. Кроме адаптации система социальной защиты выполняет функцию интеграции социума, не позволяя распадаться ему на отдельные, не связанные между собой элементы: зоны роскоши и анклавы застойной бедности. Система социальной защиты выполняет функцию накопления и перераспределения ресурсов, обеспечивая взаимосвязь подсистем и элементов социальной системы. Система социальной защиты выполняет ценностно-интегрирующую функцию, объединяя социум вокруг идеи помощи бедным и обездоленным.
Необходимость социальной защиты напрямую связана с базовым принципом социальной организации – социальным неравенством, понимаемым как система различного доступа индивидов и социальных групп к политической власти, важнейшим экономическим ресурсам и социальным благам.
Право каждого на всю совокупность социальных прав, на достойную жизнь и самореализацию как базовое социальное право выступает целью и основой современных демократических режимов. Конституция государства, трудовой кодекс, законодательство о социальном обеспечении, здравоохранении, образовании и т.д. выступают национальной доктриной, концептуальным содержанием социальной защиты населения, а реальное существование системы социальной защиты – условием реальности социально-правового положения личности в государстве, реальности провозглашаемых в совокупности документов социальных прав. Исходя их неделимости социальных, экономических, политических, культурных прав, система социальной защиты должна стать элементом комплексной системы социальных гарантий и строится на основе приоритетности социальных прав. Этот подход позволяет определить и дифференцировать различные компоненты социальной защиты, снять методологические ошибки отождествления системы социальной защиты с одним из ее компонентов и представить систему социальной защиты как многофункциональную и многоуровневую систему, включающую как элементы социальной поддержки и помощи отдельным людям, оказавшимся в сложных ситуациях, так и механизмы поддержания целостности и эффективности функционирования социума за счет эффективного перераспределения ресурсов, поддержания на достаточном уровне социальной субъектности членов общества, поддержания условий реализации для всех людей их экономических, политических и социальных потребностей.
Историческая трансформация системы социальной защиты и роли в ней государства
Ретроспективный анализ социальной защиты показывает ее отсутствие в примитивном и традиционном обществе как развитого социального института. Помощь соплеменникам и семейное перераспределение продуктов не тождественно институту социальной защиты, поскольку в этих обществах социальное неравенство не осознавалось, как проблема и социально-защитная деятельность не была направлена на обеспечение, равны прав и возможностей всех членов общества. Общество создавало в рамках существующей социально-институциональной структуры некоторые формы социальной поддержки и помощи обездоленным людям. В родовой общине кормление стариков и сирот выступало общественной повинностью, мирской обязанностью.
Распад общины привел тому, что институциональными центрами социальной помощи становятся монастыри и приходы. Роль государства в процессах социальной помощи и защиты возросла во всем мире в результате модернизации социальной системы, перехода от традиционного общества к современному.
Индустриализм отделяет работу от дома, который утрачивает функции производственной ячейки и становится преимущественно местом отдыха и восстановления сил. Уменьшение семьи ведет к утрате связей между поколениями и родственниками. Переход функции установления основных социальных регламентов к государству усиливает его роль как основного субъекта социальной защиты.
В отличие от традиционной помощи бедным людям, государственная система социальной защиты социальная защита формируется как социальная система с функционально определенными структурными компонентами, такими как субъект, объект, функции, содержание, цели, средства и управление системой. Особенностью государства как субъекта системы становится способность аккумулировать значительные средства, использование результатов научных исследований, научно-методических разработок и возможность масштабные усилия и значительные ресурсы для создания сбалансированной и эффективной системы социальной защиты.
Кроме государства, основного субъекта в системе социальной защиты, в обществе формируются многочисленные фонды, осуществляющие филантропическую и благотворительную помощь, действуют социальные учреждения и организации. Объектами социальной помощи становятся более широкие слои населения, чем ранее, поскольку речь идет о социальной защите не только очень бедных людей, нищих, но и преодолении чрезмерного и несправедливого социального неравенства. Новые меры направлены на улучшение качества жизни не только индивидов, нуждающихся в посторонней помощи, но целых групп, лишенных важных социальных ресурсов – это старики, пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, дети, растущие в малообеспеченных и неполных семьях, лица, освободившиеся из заключения, беженцы и другие социально уязвимые группы.
В отличие от традиционного, в современном обществе, идея социальной защиты становится предметом общественного обсуждения и научного дискурса, в ходе которых определяются цели и задачи социальной защиты, формируются представления о ее функциях. Целью социальной защиты становится не только материальная поддержка беднейших слоев, но содействие реализации важнейших социальных прав человека.
Социальное государство как цель социальной политики и инструмент социальной защиты
Современные теоретики избегают констатации классовых ориентиров государства, подчеркивая защиту конституционного порядка, стремление к сохранению стабильности существующей социальной системы. Узкая корпоративность противоречит природе социального государства, которое должно стремиться к общесоциальной направленности своей политики, рассматривая ее шире, чем просто материальное обеспечение пособиями социально уязвимых слоев. Социальное предназначение современного государства видится в обеспечении гарантий реализации права каждого человека на высокое качество жизни, которое рассматривается в качестве неотъемлемого.
Практика построения социально ориентированного государства намного короче, чем история обсуждения этой идеи. Под давлением профсоюзов в конце XIX – начале XX вв. в разных странах стали вводить общегосударственные программы соц 1933 гг., когда без средств к существованию оказались огромные массы, правительства были вынуждены ввести выплату пособий по безработице. Однако становление «классического» социального государства происходит в Европе в 40-е годы ХХ века и связывается с послевоенной реконструкцией государств, прежде всего с денацификацией Германии. Именно тогда сложилась практическая модель «социального правового государства
Реагируя на возрастание социальных ожиданий населения, социальное государство в дальнейшем расширяло свою деятельность во многих направлениях, развивая социальную инфраструктуру, совершенствуя механизмы социального планирования, вводя широкие образовательные программы и программы, обеспечивающие всеобщую занятость населения. Соответственно, менялась концепция социального государства, которое получает расширительную трактовку как инструмента повышения качества жизни и уравнивания социальных возможностей всех членов общества посредством «глобального перераспределения».
Высокая доля государственных расходов на социальные программы не является достаточным признаком социального государства, как не является таким признаком в настоящее время наличие системы социального страхования и развитого трудового законодательства. Для того чтобы верно оценить уровень социальности государства, следует обратить внимание на его целевые ориентиры, характер и степень участия государства в решении социальных проблем.
Несмотря на сворачивание социальных программ и реструктуризацию некоторых институтов социального государства, его концепция в целом не теряет своей актуальности. Во-первых, несмотря на кризисное состояние социального государства, современному государству не избежать выполнения социальных функций по социальной защите, социальной помощи и социальному развитию, поскольку высокое качество жизни не только обеспечивает высокий производственный потенциал, но и относится к неотъемлемым социальным правам человека, защищать которые – задача современного государства. Во-вторых, ситуация глобального экономического кризиса подтвердила необходимость государственного участия в регулировании социально-экономических процессов. В таких условиях речь не должна идти об альтернативе – введение или демонтаж социального государства. Необходимо преобразование модели социальной защиты и социального государства с учетом современных социальных, экономических, социокультурных, демографических трансформаций современного общества.
Во-первых, система социальной защиты должна формироваться в рамках целостной концепции социальной политики как комплексное решение социальной защиты и социального развития.
Во-вторых, функции социального государства должны изменяться в сторону возрастания инвестиционной составляющей развития и становления правоотношений между человеком и государством как субъектом социальной защиты остояние социального государства в современной России и приоритеты системы социальной защиты в контексте его строительства.
Опыт развитых стран показывает, что формирование государственной системы социальной защиты населения от экономических и социальных рисков – доминирующая тенденция современности. В российской истории эта тенденция проявляется весьма специфично, поскольку роль государства в российском обществе традиционно велика. К 60-м годам ХХ века с введением пенсионного обеспечения колхозников государственная система социального обеспечения окончательно оформилась как всеобщая, охватывающая все слои населения, защищающая при всех видах потери трудоспособности. Но гарантии определенного минимально-стандартного уровня социального обслуживания не превращали советское государство в социальное. Льготы, устанавливаемые в советском обществе, создавали систему иерархического потребления, не связанного с индивидуальными трудовыми усилиями.
Конституция новой России провозгласила ее социальным государством. Новое законодательство обеспечивало российских граждан по ряду направлений большими правами, чем европейское. Введенная в России система поддержки безработных благоприятствовала их защищенности в большей степени, чем законодательство европейских соседей. Еще одной особенностью стала высокая нормативная защищенность работников на предприятиях народного хозяйства. Законодатель наделил значительными правами по регулированию трудовых отношений и защите трудящихся профессиональные союзы. К высокому качеству социальной защиты можно было бы отнести развернутую систему предоставления льгот российским гражданам. Однако высокая нормативная защищенность, разнообразие льгот и многочисленность льготных категорий граждан не стали элементами конституирования «социального государства», поскольку реальная социальная практика противоречила нормативной модели, а социальное самочувствие российских граждан было весьма пессимистичным.
Основная цель социального государства – регулирование социального неравенства, смягчение его деструктивных последствий (поляризации доходов населения, расширения границ «социального дна» и увеличения числа «пограничных» дну социальных категорий). Эта функция не выполнялась системой социальной защиты. Но, несмотря на явные просчеты и общую неэффективность, система социальной защиты в России позволяла в некоторой степени снижать социальную напряженность и адаптировать население к новым социально-экономическим условиям, но не была способна решать задачи нового периода социально-экономического развития в силу ее противоречий (широчайшее распространение неправовых практик снижало эффективность нормативной защищенности граждан; наделение льготами в соответствии с системой категорий снижало эффективность помощи действительно малоимущим и социально уязвимым; рост числа льготных категорий вступал в противоречие с возможностями государства, что прождало увеличение числа льгот, не обеспеченных материально и т.д.). Снятие данных противоречий в концепции «субсидиарного государства» не является правомерным, конституционным, а отказ от социальных приоритетов и сужение социальной защиты к возмещению воздействия деструктивных факторов и рисков не является допустимым с точки зрения перспектив российского общества. Конструирование системы социальной защиты на основе концепции социальных прав позволяет преодолеть узкий отраслевой подход, в соответствии с которым реализация социальной защиты зависит только от деятельности специальных институтов, изменить представления о роли человека в системе социальной защиты и тем самым избежать ловушки пассивной адаптации и социального иждивенчества, не пренебрегая при этом механизмом государственного обеспечения социальных прав, преодолеть недостатки затратно-компенсационных моделей социальной защиты, преодолеть однолинейную зависимость защищенности от экономики и экономического роста, и включить зависимость от совокупности всех факторов – политических, экономических, социальных, культурных.
