2020-06-08
80
Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Комментируемая статья устанавливает, что регулирование отношений, возникающих в связи с отнесением земельных участков к землям определенной категории или переводом земельных участков из одной категории земель в другую, осуществляется:
- ЗК;
- комментируемым законом;
- иными нормативными правовыми актами.
Категория земель - ключевое понятие, используемое как в комментируемом законе, так и в земельном законодательстве в целом. Однако самостоятельной дефиниции данного понятия законодательство не приводит, в связи с чем уместным является формулирование определения категории земель как института земельного законодательства, предполагающего установление отдельного правового режима для земель каждой из семи поименованных в ст. 7 ЗК категорий.
Следует указать, что помимо понятия "категория земель" земельное законодательство раньше использовало и понятие "вид земель". Так, они упоминались в ч. 5 ст. 87 ЗК, и основанием разделения таких земель на виды служила форма собственности. Эта норма признана утратившей силу с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", поэтому имевшая место доктринальная дискуссия*(1) о дифференциации категорий и видов земель утратила нормативно-правовое обоснование и, соответственно, - актуальность.
В настоящее время можно с уверенностью соглашаться с мнением А.П. Анисимова, который, опираясь на законодательно закрепленный состав категорий земель, именует находящиеся в их границах виды земель субкатегориями*(2). К ним он, например, относит:
- сельскохозяйственные угодья, несельскохозяйственные угодья в рамках земель сельскохозяйственного назначения;
- жилые, общественно-деловые зоны, зоны сельскохозяйственного использования в границах земель населенных пунктов.
Категория земель определяет режим применительно к землям. В свою очередь разрешенный вид использования определяет правовой режим земельного участка.
Соответственно, деление земель по целевому назначению на категории означает установление правового режима исходя из их принадлежности к одной из семи категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Одновременно с этим подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК закреплен принцип земельного законодательства, устанавливающий, что деление земель по целевому назначению на категории означает определение правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Между тем из содержания п. 2 ст. 7 и ст. 85 ЗК, а также положений п. 9 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 37 ГрК также следует, что разрешенное использование - элемент правового режима земельного участка, основано на зонировании территории и заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на используемом участке.
Таким образом, категория земель - это правовой режим, устанавливаемый для земель и земельных участков, а разрешенный вид использования - элемент режима применительно к земельному участку.
Обсуждая вопрос о дефиниции понятия правовой режим, следует учитывать, что земельное законодательство России представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения как по рациональному использованию и охране земель, так и по их имущественному обороту. Непосредственно регулирование земельных правоотношений осуществляется как федеральным законодательством, так и нормативным регулированием субъектов РФ, а в ряде случаев (в том числе и применительно к комментируемому закону) - международными актами.
Особенности использования земли порождают различные правоотношения и, соответственно, регулируются различными правовыми актами. Поскольку земля является частью окружающей среды, она может быть использована при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Одновременно земельные участки относятся к объектам недвижимости, находящимся в гражданском обороте, в отношении которых могут возникнуть право собственности и иные вещные права, производные от собственности. Поэтому землю как объект права допустимо рассматривать в качестве природного ресурса, а земельные участки и их части - в качестве объектов недвижимого имущества.
Таким образом, земельные правоотношения регулируются различными институтами права в зависимости от характера отношений и постоянно в ординарном регулировании совмещают режимы двух отраслей: природоресурсного законодательства и гражданского законодательства.
В исключительных случаях к данным режимам прибавляется регулирование иными нормами законодательства: административного, о государственном устройстве, о технической безопасности и т. д.
Изложенное позволяет заключить, что под правовым режимом земель и земельных участков можно понимать совокупность общих и специальных дозволений и ограничений по использованию земель, земельных участков на основании принадлежности к категории земель и виду разрешенного использования земельного участка*(3).
Оборот "дозволений" использован умышленно, с учетом исторической ретроспективы развития земельного законодательства в России.
Деление земель на категории имеет предысторию, понимание которой позволит с определенностью выносить суждение о необходимости существования данного института в дальнейшем, либо о его исчерпанности в системе правового регулирования земельных отношений. Говоря об истории вопроса формирования института деления земель на категории, обоснованно можно предположить, что сама идея раздела земель по правовым режимам заложена в Соборном Уложении 1649 года*(4). В дальнейшем, с точки зрения современного деления земель на категории, в качестве источника следует выделить Декрет о земле, являвшийся существенной вехой в развитии земельного законодательства в части воплощения представления непосредственных землепользователей о механизмах регулирования этого вопроса. Он устанавливал различные правовые режимы для:
- земель, предназначенных для добычи недр;
- земель сельского хозяйства;
- земель животноводства;
- городских (усадебных) земель*(5).
В формальном же смысле оформление деления земель Союза ССР произошло в ст. 4 Основ законодательства Союза ССР 1968 г., согласно которой вся земля в СССР составила единый государственный земельный фонд, разделенный на 6 категорий по целевому назначению*(6). Земли промышленности и транспорта составляли с землями курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения одну, третью по счету, категорию. Земля данным нормативным правовом актом в преамбуле определена как важнейшее богатство советского общества, являющееся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. в ст. 2 выделили 7 категорий земель, разделив земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения и земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения друг с другом*(7). Именно данный закон разделил единый до того объект правового регулирования - землю на два смысловых значения.
Статья 3 устанавливает, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории, и при этом указывает, что каждый гражданин СССР имеет право на земельный участок. Современный ЗК в ст. 7 устанавливает семь категорий земель, разделенных по целевому назначению, а в качестве объекта земельных отношений в ст. 6 указывает: землю как природный объект и природный ресурс;
земельные участки;
части земельных участков. Подобная регламентация являлась необходимой с точки зрения непрерывности земельных правоотношений и их чрезвычайной устойчивости к попыткам реформирования. Деление земель на категории стало одним из ключевых принципов земельного законодательства*(8).
Компромиссная разнородность объекта правового регулирования в то же время явилась ключевым элементом всей отрасли земельного права, соединившей в себе природоохранные нормы, положения вещного и обязательственного институтов гражданского права и постсоветского реформирования коллективных хозяйств, в результате чего не индивидуализированная земельная доля является объектом современной правовой регламентации*(9).
Пункт 3 ст. 6 ЗК определяет земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных прав на землю, который является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Земельный участок - это объект недвижимости.
Согласно ст. 70 ЗК государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Конкретно порядок индивидуализации земельного участка закреплен в положениях ст. 22 названного закона, корреспондирующих к положениям ст. 39 ФЗ "О кадастровой деятельности".
Определения термина "часть земельного участка" законодательство РФ не содержит. Правоприменительная дефиниция данного понятия может быть представлена следующим образом: часть объекта недвижимости, применительно к которой произведена государственная регистрация ограничения (обременения) вещного права, в связи с установлением которого данная часть образована. Такое понимание следует из п. 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.
Часть земельного участка - это объект производных от права собственности на земельный участок вещных прав.
При этом следует разграничивать понятия части земельного участка и доли в праве собственности на земельный участок. Оборот земельной доли полагается оборотом недвижимой вещи согласно правовой позиции, сформулированной в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", согласно которой вещь является недвижимой не только в силу прямого указания закона, но и в силу своих природных свойств (см., например, определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2015 г. N 4-АПГ15-42, определение Верховного Суда РФ от 13 августа 2015 г. N 305-КГ15-7535 г. по делу N А41-47432/12).
Земля как природный объект и природный ресурс, указанный в подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК в качестве самостоятельного объекта регулирования, должна рассматриваться в таком качестве через призму положений первого принципа земельного законодательства, провозглашающего учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
В приведенной связи следует указать на мнение Суханова Е.А. о том, что "Земля" как природный ресурс (подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК), "достояние народов" и (или) "территория" является объектом публичного (земельного, административного, конституционного, международного) права и не может иметь частноправовой режим*(10).
Такое деление земли как единого объекта на публично-правовой объект (земли, территории) и частно-правовой объект (земельные участки, части земельного участка) носит условный, умозрительный характер, но в целом соответствует самой идее регулирования в одной отрасли земельного права природного феномена, обеспечивающего жизнедеятельность всего сущего, и вещи, чьи свойства подвластны субъекту регулирования.
Принятием ГрК 1998 г. в правовое регулирование законодательного уровня введена дефиниция зонирования, определяемого в ст. 1 как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.
ГрК 2004 г. произвел более существенную дифференциацию института зонирования территорий. В ст. 1 указано, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Были даны определения территориальным зонам, правилам землепользования и застройки и градостроительным регламентам. При этом градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки, полномочия по принятию которых в установленных данным кодексом пределах делегированы органам местного самоуправления. Градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков и всего находящегося над и под поверхностью земельных участков и используемые в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, являются обязательными.
Уместности использования дополнительного придания земле целевого назначения через инструмент разрешенного вида использования в градостроительном регламенте в практическом аспекте уделено достаточно много внимания*(11). Высказываются и предложения по дальнейшему совершенствованию сочетания институтов целевого использования земель в земельном праве и разрешенного вида использования для целей администрирования земельного ресурса*(12) и для целей дальнейшего совершенствования правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения*(13).
В Обзоре судебной практики от 19 марта 2014 г., посвященном вопросам самовольного строительства, Верховный Суд РФ прямо указал, что деление земель по целевому назначению осуществляется исходя из принадлежности земель к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
В современной юридической литературе присутствует мнение о заимствовании института территориального зонирования из зарубежного права. Полагается, что родиной зонирования являются США*(14). Термин "zoning" и связанное с ним законодательство хорошо развито в системе американского права*(15).
Вместе с тем при сопоставлении отечественного и зарубежного институтов зонирования необходимо принимать во внимание, что прецедентная правоприменительная практика, присущая британской правовой системе, в том числе и американской, создала не только систему правового режима недвижимости, основанную на ордонансах по зонированию, но и такое положение, при котором для передачи недвижимости на основании, отличающемся от титула неограниченного права собственности (fee simple absolute), необходимо включение в тексты договоров и распоряжений специальных оговорок о передаче права (granting clause). Отсутствие таких оговорок ведет к тому, что всякое отчуждаемое вещное право квалифицируется судами как неограниченное право собственности. Такое положение ставит участников вещных правоотношений в двоякую ситуацию: с одной стороны, они не ограничены в выборе формул передаточных оговорок, а с другой стороны, суды при рассмотрении споров свободны в толковании таких фраз. Проявлению дуализма рассматриваемой ситуации в условиях отсутствия спора следует посвятить отдельный анализ*(16).
В отсутствие же однозначно толкуемых формул передаточных оговорок собственник, намеревающийся передать недвижимость на одном из титулов, составляющих содержание сложноструктурной модели права собственности, лишен надежных гарантий выражения в договоре своей истинной воли*(17).
Вместе с тем само по себе территориальное зонирование как институт отечественного земельного права в некоторой степени формулировалось еще в Земельном кодексе РСФСР, предоставляя в ст. 21 Советам народных депутатов областного и приравненных к нему уровней право установления на основании соответствующих проектных разработок границ территорий с особым правовым режимом использования земель*(18).
2. Значимым является распределение в комментируемой норме полномочий по регулированию рассматриваемых отношений.
Комментируемая статья указывает, что правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель, осуществляется не только ЗК, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, но и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Представляется уместным непосредственно при рассмотрении вопроса о распределении компетенций по регулированию привести корреспондирующие нормы ЗК. В соответствии с пп. 1, 2 и 4 ч. 1 ст. 8 ЗК перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
- земель, находящихся в федеральной собственности - Правительством;
- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- земель иного целевого назначения, находящихся в частной собственности, - органами местного самоуправления.
Таким образом, регулирование отношений по переводу земель из одной категорию в другую является не только конституционным вопросом разграничения полномочий в земельном праве, но и гражданско-правовым, основанным на принадлежности титула собственности публично-правовому субъекту.
Вопрос о разграничении полномочий при всей очевидности регулирования достаточно часто выступает спорным в практике.
Пример: в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. по делу N 66-АПГ18-33 установлено, что земельный участок, явившийся предметом перевода, отнесен к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов", с видом разрешенного использования "центры и базы отдыха" и принадлежит на праве собственности С.
Удовлетворяя исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок расположен в границах Прибайкальского национального парка, в связи с чем Правительство Иркутской области не обладало полномочиями на изменение его целевого назначения и осуществление перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Распоряжением Правительства от 31 декабря 2008 г. N 2055-р утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды, в котором под номером 119 значится Прибайкальский национальный парк, Иркутская область.
Таким образом, судом постановлен вывод о том, что поскольку рассматриваемый земельный участок, расположенный на территории Прибайкальского национального парка федерального значения, в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, является федеральной собственностью, то Правительство Иркутской области, осуществляя перевод земельного участка в категорию особо охраняемых природных территорий, действовало с превышением своих полномочий.
В качестве перечня источников правового регулирования отношений по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую также следует упомянуть указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые в соответствии с ЗК, комментируемым законом и иными федеральными законами, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Примером федерального нормативного правового акта, дополнительно к комментируемому закону и ЗК регулирующего отношения по переводу земель и земельных участков, следует указать ЛК. В силу ч. 1 ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Поскольку осуществление перевода земель лесного фонда в земли других категорий влечет изменение правового режима использования земель (эксплуатации, оборота, охраны), законодателем установлены определенные особенности правового регулирования рассматриваемой процедуры.
Обязательный перевод земельного участка из состава земель лесного фонда в земли иных категорий предусмотрен ч. 13 ст. 10 Федерального закона от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случае приобретения в собственность указанного земельного участка.
Постановлением Правительства от 28 января 2006 г. N 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий.
Примерами регулирования отношений по переводу земель, земельных участков из одной категории в другую на региональном уровне являются, прежде всего, законы субъектов РФ. Так, в Ленинградской области принят Закон Ленинградской области от 22 июня 2005 г. N 51-оз "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области". Аналогичными законами отношения регулируются в ряде иных субъектов:
- Закон Республики Алтай от 8 июня 2015 г. N 20-РЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую категорию до разграничения государственной собственности на землю на территории Республики Алтай";
- Закон Волгоградской области от 28 июля 2006 г. N 1266-ОД "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Волгоградской области";
- Закон Вологодской области от 24 марта 2005 г. N 1244-ОЗ "О полномочиях органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления области при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Нередко регуляторное полномочие делегируется исполнительному органу. Так, например, отношения по переводу земель регулируются следующими постановлениями региональных правительств:
- постановление Правительства Пермского края от 29 сентября 2008 г. N 464-п "Об утверждении формы ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и состава документов, прилагаемых к ходатайству";
- постановление Правительства Ставропольского края от 31 августа 2005 г. N 111-п "О мерах по реализации Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" при переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков составе таких земель из одной категории в другую";
- постановление Правительства Республики Бурятия от 20 сентября 2005 г. N 311 "О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Республики Бурятия".
Случаи регулирования ведомственными нормативными актами тоже встречаются. Так, приказом Минэкономразвития Калужской области от 23 августа 2012 г. N 807-п утвержден Административный регламент предоставления министерством экономического развития Калужской области государственной услуги "Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую, в том числе рассмотрение ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Очевидно, что многообразие нормативного регулирования рассматриваемых правоотношений нельзя рассматривать в качестве недостатка федерального регулирования.
В силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции, п. 1 ст. 2 ЗК вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Поскольку регулирование земельных отношений отнесено Конституцией к вопросам совместного ведения России и ее субъектов, то и формы реализации субъектами РФ данного полномочия свидетельствуют о фактической реализации данного конституционного положения.
Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется на основании ходатайства заинтересованного лица, подаваемого в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Требования к содержанию ходатайства устанавливаются уполномоченными органами государственной власти и определены также в ч. 3 комментируемой статьи.
Между тем в практической плоскости правоприменения зачастую возникает вопрос о необходимости изменения не только категории земель, земельного участка, но и разрешенного вида его использования. Как было сказано в комментарии к ст. 1, разрешенный вид использования земельного участка - столь же имманентное его свойство, как и иные физические характеристики, учитываемые при постановке на кадастровый учет.
Пример: постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 сентября 2018 г. N Ф04-4141/2018 по делу N А45-22497/2017 оставлены без изменения акты нижестоящих судов об отказе в удовлетворении требований ООО "Клен и Н", которое просило признать незаконным и необоснованным отказ администрации Новосибирского района, выраженный в письме от 26 августа 2016 г. N 1991/0112, в предоставлении в аренду земельного участка.
По данному делу судами установлено, что в ответ на письмо общества "Клен и Н" от 14 мая 2015 г. N 6 один из ответчиков предложил заявителю определиться и предоставить уточнения с указанием вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. N 540 (письмо от 21 мая 2015 г. N 3822-14/38).
Между тем общество "Клен и Н" только обращалось с письмом от 8 июня 2015 г. N 8 к главе Верх-Тулинского сельсовета с просьбой о внесении изменений в согласие от 24 апреля 2015 г. N 117 о переводе земельного участка из состава одной категории в другую. Уточнения относительно категории земельного участка в департамент заявитель не направлял. Данное обстоятельство выступило фактическим обоснованием отказу в иске.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов применительно к землям сельскохозяйственного назначения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. Исключение составляют земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.
Применительно ко всем остальным категориям земель содержание такого ходатайства и перечень приложений к нему определяются уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти.
2.1. Из абзаца 9 п. 1 ст. 8 ЗК следует, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
Комментарий нормы п. 1 ч. 2 о праве субъектов РФ осуществлять регулирование содержания ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земель федеральной собственности) должен исходить не только из существа рассматриваемой нормы, но и определять ее место в системном единстве нормативного регулирования рассматриваемого правоотношения. Такой подход позволяет указать, что в ч. 3 комментируемой статьи закреплено содержание ходатайства о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую, а в ч. 4 этой же статьи закреплен исчерпывающий перечень приложений к такому ходатайству.
При этом решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель в силу положений подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Вместе с тем абзацем 9 п. 1 ст. 8 ЗК установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
При таких обстоятельствах органы исполнительной власти субъектов РФ фактически не имеют возможности реализовать дискреционное полномочие в части изменения содержания ходатайства о переводе либо перечня прилагаемых документов.
Пример: решением Ростовского областного суда от 28 февраля 2012 г. было удовлетворено заявление о признании недействующим п. 2.4 Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, утв. постановлением администрации Ростовской области от 31 марта 2008 г. N 162, предполагавшего увеличение перечня прилагаемых к ходатайству документов. Определением от 30 мая 2012 г. N 41-АПГ12-6 Верховный Суд РФ оставил решение без изменения.
Аналогичный вывод обоснован в определении Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 г. N 71-Г11-13 тем, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере земельных отношений лишь в части, не урегулированной федеральными законами. Статьей 8 ЗК и ч. 3 и 4 комментируемой статьи такое регулирование осуществлено.
2.2. Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи делегирует полномочие по определению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов уполномоченному Правительством федеральному органу исполнительной власти в отношении иных категорий земель, помимо земель сельскохозяйственного назначения.
Постановлением Правительства от 28 января 2006 г. N 48 утверждено Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Из содержания п. 3 названного положения следует, что фактическая выборка земельного участка и согласование осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, а в случае если осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений не передано органам государственной власти субъекта РФ - территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) по месту нахождения участка земель лесного фонда.
Поскольку предполагается уход от модели делегирования полномочий в регулировании и надзоре лесной отрасли органам субъектов РФ, Минприроды подготовлен приказ от 25 декабря 2018 г. N 684, которым утверждены содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов. Данный приказ должен вступить в силу при отмене постановления Правительства от 28 января 2006 г. N 48.
В ходатайстве о переводе земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию должны содержаться следующие сведения:
- сведения о заявителе ходатайства;
- сведения о земельном участке из земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить;
- сведения о правах на земельный участок, перевод которого предполагается осуществить;
- сведения о правообладателе (правообладателях) земельного участка и о согласии правообладателя (правообладателей) земельного участка на перевод земельного участка из земель лесного фонда в другую категорию земель;
- категория земель, в состав которой предполагается осуществить перевод земельного участка из состава земель лесного фонда, и обоснование перевода земельного участка в другую категорию земель.
К ходатайству прилагаются документы на участок и целый ряд документов, которые нужно получить для согласования.
В первую очередь, пакет документов должен включать:
1) копию документа, удостоверяющего личность субъекта-заявителя;
2) акт выбора земельного участка, подготовленный в соответствии с формой, утв. приказом Минприроды от 24 ноября 2004 г. N 702 "Об утверждении формы акта выбора участка лесного фонда";
3) решение органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК полномочия;
4) акт натурного технического обследования земельного участка, подготовленный в порядке, установленном приказом Минприроды от 24 ноября 2004 г. N 701 "Об утверждении Порядка подготовки и утверждения акта натурного технического обследования участка лесного фонда";
5) выписку из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости.
Кроме этого, требуется целый ряд документов, необходимых для подтверждения отсутствия ограничений для предполагаемого использования земельного участка и отнесения его к другой категории земель:
- документы об отсутствии на испрашиваемом к переводу земельном участке полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, и разрешение на застройку земельного участка, находящегося на площадях залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений в случае наличия полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки;
- заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами, или документы, подтверждающие соответствие деятельности, связанной с использованием земельного участка для испрашиваемых целей, экологическим требованиям, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, документы, удостоверяющие соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации, связанной с использованием земельного участка для испрашиваемых целей;
- документы о наличии (отсутствии) объектов культурного наследия на земельном участке, содержащие сведения о местоположении такого участка;
- документы о согласовании строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания;
- документы о наличии (отсутствии) обременений земельного участка, содержащие сведения о местоположении такого участка;
- согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка в другую категорию, за исключением случая, если с ним заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка;
- согласование деятельности, планируемой на переводимом земельном участке, с соответствующими органами исполнительной власти или правообладателями объектов, расположенных на таком земельном участке, в случаях, предусмотренных федеральными законами;
- документация, подтверждающая государственное или муниципальное значение объекта в случае, если для размещения такого объекта осуществляется перевод земельного участка, относящегося к землям лесного фонда, занятым защитными лесами;
- документ, подтверждающий организацию особо охраняемых природных территорий в случае, если для организации такой особо охраняемой природной территории осуществляется перевод земельного участка, относящегося к землям лесного фонда, занятым защитными лесами;
- схема размещаемого на земельном участке объекта, составленная с учетом документов территориального планирования соответствующих территорий, утвержденных в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности, и согласованная с органами архитектуры и градостроительства.
В качестве интересного обстоятельства, заслуживающего особого внимания, следует отметить презюмируемое приведенным регулированием наличие кадастрового учета лесного участка, в отношении которого предполагается перевод в иную категорию. Осуществление такого учета вне постановки на кадастровый учет соответствующего лесного массива (например, лесничества) технически невыполнимо, в связи с чем фактически предполагается кадастровый учет всего лесного объекта.
В настоящее время непосредственно лесные участки, лесничества и лесопарки эксплуатируются на основании материалов лесоустройства. Сведения о конкретном лесном участке отражаются в лесоустроительных планшетах, планах лесонасаждений и картах-схемах лесничеств (лесопарков), порядок ведения которых определен Лесоустроительной инструкцией, утв. приказом Минприроды от 29 марта 2018 г. N 122, и только для целей передачи лесного участка в аренду осуществляется его постановка на кадастровый учет. В силу ч. 2 ст. 72 ЛК объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.
Вышеприведенной инструкцией устанавливаются правила проведения лесоустройства в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, содержащие требования к составу, методам, способам и точности проведения лесоустройства в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, а также на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
При изложенных обстоятельствах неизбежна выработка правового инструментария о конвертации данных лесоустроительных планшетов, планов лесонасаждений и карт-схем лесничеств (лесопарков) в данные кадастрового учета, поскольку обратное возлагает избыточное бремя на собственника лесов - Российскую Федерацию.
Также стоит указать, что к иному обязанному лицу может быть применено и публичное принуждение кадастрового учета земель, занятых лесами.
Пример: решением районного суда на основании обращения прокурора Октябрьского района признано незаконным бездействие администрации городского поселения Октябрьское Октябрьского района ХМАО - Югры, на которую возложена обязанность поставить на кадастровый учет земельные участки, на которых расположены городские леса, в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу. Решение было оставлено без изменения апелляционным определением Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 ноября 2017 г. по делу N 33-9139/2017.
2.3. Следующим регулирующим актом является приложение к приказу Минсельхоза от 17 мая 2010 г. N 168, которым утверждено описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов.
Как следует из содержания п. 1 комментируемой части, в данном случае полномочие применительно к землям сельскохозяйственного назначения, находящимся в федеральной собственности, инвариантно является реализуемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
2.4. Кроме того, приказом Минприроды от 10 ноября 2011 г. N 882 утверждено содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов.
Ходатайство о переводе земель водного фонда в земли другой категории подается заинтересованным лицом:
- в Минприроды - по водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности);
- в орган исполнительной власти субъекта РФ - по водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ;
- в органы местного самоуправления - по водным объектам, находящимся в собственности муниципальных образований, физических и юридических лиц.
В ходатайстве о переводе земель водного фонда в земли другой категории указываются:
- сведения о заявителе ходатайства;
- сведения о наименовании водного объекта, описание границ участка акватории водного объекта, предполагаемого к переводу из земель водного фонда в другую категорию, и категория земель, в состав которых предполагается осуществить перевод земель водного фонда;
- сведения о правообладателе и согласии правообладателя на перевод земель водного фонда в земли другой категории;
- обоснование перевода земель водного фонда в другую категорию, включающее цель перевода, и обоснование необходимости использования земель в составе испрашиваемой категории земель, в том числе для размещения объектов государственного или муниципального значения, обоснование отсутствия иных вариантов использования земельных участков из других категорий земель для испрашиваемых целей;
- сведения о решении федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о создании особо охраняемой природной территории федерального, регионального или местного значения соответственно (при создании особо охраняемых природных территорий);
- сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов в соответствии со ст. 84 ЗК (при установлении или изменении границ населенных пунктов);
- сведения о заключении государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено законодательством;
- кадастровый номер земельного участка, за исключением земель, покрытых поверхностными водами.
К ходатайству о переводе земель водного фонда в другую категорию прилагаются:
- копия документа, удостоверяющего личность заявителя - физического лица;
- документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя, в случае если с ходатайством обращается представитель заявителя;
- согласие правообладателя на перевод земель водного фонда в земли другой категории.
Аналогично землям лесного фонда, индивидуализируемым средствами кадастрового учета перед их переводом в иную категорию, проблема индивидуализации земель водного фонда также носит характер неполноты правового регулирования.
Особенно это имеет значение применительно к землям, покрытыми водами, постановка которых на кадастровый учет в части водного объекта (его акватории) исключается априорно. Значимыми такие проблемы являются в городах Санкт-Петербург, Севастополь, Владивосток. Эти города расположены в бухтах, органично включенных в состав хозяйственной, военно-морской, экологической и иной жизнедеятельности города. Вместе с тем части соответствующего водного объекта, являясь федеральной собственностью, находятся вне компетентностной сферы соответствующего публично-правового образования.
В Санкт-Петербурге вопрос регулирования частей акваторий, покрытых водами, но включенных в оборот, решается через инструментарий кадастрового учета искусственных земельных участков, создаваемых согласно ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности_". При этом в силу особенностей названного закона искусственный земельный участок (так называемые "намывные территории") уже ставится на кадастровый учет до его фактического создания, в связи с чем имеются существенные расхождения между фактическими данными о границе водного объекта Финского залива Балтийского моря и данными кадастрового учета, уже содержащими намеченные к созданию искусственные земельные участки в качестве объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга*(19).
3. В силу ч. 3 комментируемой статьи в ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
- кадастровый номер земельного участка;
- категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
- обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
- права на земельный участок.
3.1. Кадастровый номер земельного участка - это номер, который не изменяется и не повторяется во времени и на территории РФ. Кадастровый номер присваивается земельному участку органом регистрации прав при внесении сведений о земельном участке в Единый государственный реестр недвижимости.
В настоящее время ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" последовательно реализуется принцип единства учета объекта недвижимости и регистрации прав на него. Однако в обороте находятся земельные участки, поставленные на кадастровый учет, но не имеющие зарегистрированных прав, и наоборот, участки, имеющие зарегистрированные в их отношении права, но не поставленные на учет в границах, являющихся единственным легальным способом индивидуализации земельного участка как недвижимой вещи.
Кадастровый номер земельного участка используется:
- как средство индивидуализации кадастрового учета;
- для регистрации прав в отношении объекта недвижимости, которым является земельный участок;
- как информационный маркер в сведениях публичного характера, в том числе - публичной кадастровой карты.
Сам по себе номер является уникальным и даже в случае снятия участка с учета его номер не может быть присвоен иному объекту недвижимости.
Кадастровый номер присваивается земельному участку с учетом его местоположения. Согласно пп. 2-4 Порядка кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2015 г. N 877, используется следующее деление, отражаемое в структуре номера:
- территория РФ поделена на кадастровые округа;
- кадастровые округа - на кадастровые районы;
- кадастровые районы - на кадастровые кварталы.
Каждой из этих единиц деления присваивается уникальный учетный номер, а округам и районам также и наименование. При этом каждая последующая единица деления включает в себя учетный номер предыдущей. Структура кадастрового номера земельного участка включает в себя учетные номера всех единиц деления, так как такой номер состоит из учетного номера кадастрового квартала, в котором расположен участок, двоеточия и порядкового номера записи об объекте недвижимости в ЕГРН в пределах этого квартала (п. 5 Порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, номеров регистрации, реестровых номеров границ, утв. приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2015 г. N 877).
3.2. Понятие категории земель приведено в комментарии к ст. 1.
3.3. Пунктом 3 ч. 3 комментируемой статьи в качестве элемента ходатайства о переводе установлено обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую. Правоприменение данной нормы выявило ее смысловую нагрузку, заключенную в том, что только ходатайство должно содержать такое обоснование, а система нормативного регулирования не предполагает необходимости отдельного документального обоснования необходимости перевода.
Пример: решением Ростовского областного суда от 28 февраля 2012 г. было удовлетворено заявление о признании недействующим п. 2.4 порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, утв. постановлением администрации Ростовской области от 31 марта 2008 г. N 162. Оно было оставлено без изменения определением Верховного Суда РФ от 30 мая 2012 г. N 41-АПГ12-6. Данный пункт содержал перечень прикладываемых к ходатайству документов, обосновывающих необходимость перевода земельного участка.
Суд не согласился с администрацией Ростовской области, полагавшей, что перечисленные в п. 2.4 порядка документы подтверждают обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую, которое в силу комментируемой нормы должно содержать ходатайство о переводе. Суд указал, что требование об обосновании перевода относится к содержанию самого ходатайства, а не к перечню прилагаемых к нему документов. Необходимость приложения к ходатайству о переводе земельных участков каких-либо документов в подтверждение обоснования перевода федеральным законодательством не предусмотрена.
3.4. Пункт 4 ч. 3 рассматриваемой статьи включает в состав ходатайства указание на права на земельный участок.
ЗК делит права на землю на две категории:
- собственность на земельный участок, регулирование которой закреплено в гл. III ЗК;
- иные права, виды которых закреплены в гл. IV и V ЗК. К ним отнесены:
- ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут);
- аренда земельных участков;
- постоянное бессрочное пользование;
- безвозмездное пользование земельными участками.
Непосредственно ЗК не содержит нормы, институализирующей пожизненное наследуемое владение земельным участком, и данный титул в настоящее время фигурирует в ст. 265-267 ГК как самостоятельное вещное право на земельный участок.
Данный вид права сохранен в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", закрепившей, что право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие ЗК, сохраняется.
Одно из перечисленных прав на земельный участок должно быть указано в ходатайстве, и его отсутствие само по себе является основанием к отказу в удовлетворении ходатайства о переводе.
Пример: ОАО "Региональные электрические сети" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области о признании незаконным отказа в принятии к рассмотрению и возврата повторного ходатайства о переводе двух земельных участков, расположенных в Новосибирской области, Искитимский район, МО Морозовский сельсовет, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения для строительства подстанции 110 кВ "Морозово" и ВЛ 110 кВ.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 сентября 2015 г. N Ф04-22680/2015 г. по делу N А45-25264/2014 оставлены без изменения судебные акты об отказе в удовлетворении требований, мотивом к которым выступил вывод о том, что возможность обратиться с ходатайством о переводе земельного участка предоставлена только собственнику или иному правообладателю земельного участка. Судами постановлен вывод о том, что при отсутствии титульного права на землю возможность ходатайствовать об изменении ее категории законом не предоставлена.
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе. Справедливости ради, следует указать, что непосредственно комментируемая норма указывает на нижеприведенные документы как на документы, необходимые для принятия решения о переводе, а не как на приложения к ходатайству о переводе.
4.1. Первыми указаны документы, идентифицирующие заявителя (ID). Для физических лиц это документы, удостоверяющие личность, для предпринимателей и юридических лиц - выписка из ЕГРИП и ЕГРЮЛ соответственно.
Основным документом, удостоверяющим личность гражданина, согласно п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 8 июля 1997 г. N 828, является паспорт гражданина РФ.
Удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации является документом, удостоверяющим личность и правовое положение военнослужащего согласно п. 1 Положения об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 12 февраля 2003 г. N 91.
4.2. Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы о конкретном юридическом лице или индивидуальном предпринимателе предоставляются в виде выписки из соответствующего государственного реестра.
Чтобы получить выписку из ЕГРЮЛ о конкретном юридическом лице, заинтересованное лицо может подать запрос в любой уполномоченный налоговый орган либо МФЦ при наличии соглашения о взаимодействии независимо от места жительства (пребывания) или места нахождения заинтересованного лица согласно п. 1 распоряжения Правительства от 19 января 2018 г. N 43-р.
Аналогично выдается и выписка из ЕГРИП в отношении конкретного индивидуального предпринимателя, за исключением выписки о его месте жительства (п. 22 Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по предоставлению сведений и документов, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, утв. приказом Минфина от 15 января 2015 г. N 5н).
Запрос в бумажном виде о получении индивидуальным предпринимателем информации о лицах, которым предоставлялись сведения о его месте жительства, подается в уполномоченный налоговый орган по месту жительства предпринимателя (абзац 2 п. 21, п. 25 указанного выше Регламента).
4.3. Пунктом 3 ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что к ходатайству подлежит приложение выписки из ЕГРН на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить.
Пунктом 5 ст. 62 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" определено, что порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН (включая формы запросов о предоставлении сведений, порядок и способы направления запросов о предоставлении сведений, формы предоставления сведений, их состав и порядок заполнения таких запросов), и порядок уведомления заявителей о ходе оказания услуги по предоставлению сведений, содержащихся в ЕГРН, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.
Порядок предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, утвержден приказом Минэкономразвития от 23 декабря 2015 г. N 968.
Пунктом 3 названного Порядка установлено, что сведения, содержащиеся в ЕГРН, предоставляются в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе, в виде копии документа, на основании которого сведения внесены в ЕГРН, выписки из ЕГРН или в ином виде, определяемом Минэкономразвития в соответствии с ч. 6 ст. 62 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
Отдельные формы выписок из ЕГРН утверждены приказом Минэкономразвития от 20 июня 2016 г. N 378.
Специальной формы выписки для земельного участка данным приказом не утверждено и применительно к ним готовятся ординарные выписки по установленной форме об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости согласно Порядку предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, утв. приказом Минэкономразвития от 23 декабря 2015 г. N 968.
4.4. Пункт 4 ч. 4 комментируемой статьи устанавливает необходимость приложения заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.
Очевидно, речь идет только о положительном заключении государственной экологической экспертизы.
О понятии государственной экологической экспертизы, случаях, когда ее проведение необходимо, порядке и условиях проведения говорится в комментарии к п. 2 ст. 4 настоящего закона.
4.5. Пункт 5 закрепляет необходимость представить согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка.
Согласно определению, данному в ст. 5 ЗК, правообладатели земельного участка - это собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования. Землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения. Арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды.
Согласие должно быть выражено письменно в форме заявления, адресованного в соответствующий орган исполнительной власти, куда адресуется ходатайство о переводе земельных участков или земель из одной категории в другую. Целесообразно, чтобы фактическим его получателем являлся заявитель ходатайства.
Пример: интересным является случай, рассмотренный в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19 ноября 2014 г. по делу N 51-АПГ14-3, в котором управление лесами Алтайского края обратилось в администрацию Алтайского края с ходатайством от 20 марта 2009 г. о переводе участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда.
По результатам рассмотрения ходатайства администрация Алтайского края приняла постановление от 15 апреля 2009 г. N 154 "О переводе земельных участков, расположенных в границах Алтайского района Алтайского края, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда". В числе прочих в категорию земель лесного фонда переведены два земельных участка, находящиеся в кадастровом квартале 22:02:260003 (подп. 7 графы 3 приложения к постановлению N 154).
Далее ЗАО "Гея" обратилось в суд с оспариванием указанного нормативного акта о переводе в части, указывая, что перевод земельных участков, указанных в подп. 7 графы 3 приложения к постановлению N 154, из состава земель одной категории в другую осуществлен с нарушением порядка - без получения согласия правообладателя земельных участков ЗАО "Гея". Данные земельные участки входят в состав земельного участка, принадлежащего заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Оценивая указанный довод, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указала, что из кадастрового паспорта земельного участка, сообщения филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Алтайскому краю от 20 января 2014 г. N 00201/14-ДК, имеющихся в материалах дела, следует, что указанный участок лесного фонда является ранее учтенным, то есть объектом недвижимости, государственный кадастровый учет которого не осуществлен, но права на который зарегистрированы и не прекращены и которому органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, присвоен условный номер в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в настоящее время утратил силу).
Граница земельного участка, в отношении которого ЗАО "Гея" является правообладателем, не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства, а межевое дело по установлению границ земельного участка отсутствует.
На этом основании в удовлетворении требований ЗАО, в том числе и с учетом данного обстоятельства, было отказано.
Приведенный пример иллюстрирует необходимость дополнения понятия "правообладатель земельного участка" указанием не на фактическое обладание вещью, установление господства в ее отношении, а на надлежащую индивидуализацию вещи - установление границ земельного участка согласно правилам ведения кадастрового учета.
Проблема отсутствия границ, внесенных в ЕГРН, достаточно распространена в отношении как земель лесного фонда, так и земель сельскохозяйственного назначения. Их установление и внесение в ЕГРН требует существенного финансового обеспечения и если применительно к землям лесного фона данный недостаток закрывается политико-правовым авторитетом собственника, то в отношении земель сельскохозяйственного назначения такой возможности не предполагается.
Согласно комментируемой норме нет необходимости получения согласия сервитуария на перевод земель из одной категорию в другую. Стоит указать, что современное земельное законодательство установило возможность заключения соглашения непосредственно о гражданско-правовом сервитуте (ранее назывался "частный"), но также имеется возможность заключения соглашения об установлении публичного сервитута для отдельных целей (гл. V.7 ЗК)*(20). Такой сервитуарий также исключен из выражения воли о переводе земель.
Правовая природа публичных сервитутов в российском праве не имеет однозначного свойства. До введения в действие гл. V.7 ЗК в данный институт доминирующей в доктрине являлась точка зрения Е.А. Суханова, указывавшего в ряде работ, что публичный сервитут в силу неопределенности субъектного состава его обладателя в действительности ведет к появлению не субъективных вещных прав, а общих ограничений прав их конкретных собственников*(21). Относительно новелл гл. V.7. ЗК им отмечено, что теперь публичный сервитут получил конкретных субъектов и действительно стал субъективным правом, но только не гражданско-правовым, а публичным (административным), подобным использовавшемуся в условиях исключительной собственности государства на землю праву субъекта "землеотвода", также представлявшегося соответствующим органом публичной власти*(22).
В настоящее время публичный сервитут и публичный сервитут для отдельных целей являются обременением земельного участка, однако сведения о них, в отличие от ординарного сервитута, только вносятся в ЕГРН, а регистрационное действие в отношении обременения не осуществляется. При этом в системе законодательства России отсутствует унификация термина "публичный сервитут". Так, помимо определения, данного в ст. 23 ЗК, имеет место и определение, приведенное в ст. 31 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", которая предусматривает не только иные основания для установления публичного сервитута, но и иной порядок его установления при отчуждении публичного имущества в порядке приватизации.
Пункт 3 названной нормы указывает, что публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества иными лицами*(23).
Ключом к пониманию правовой сущности публичного сервитута для отдельных целей является не термин "публичный" (в смысле - в интересах публичного порядка управления или в смысле общества, граждан, населения), а указание на то обстоятельство, что он устанавливается "для отдельных целей". Вынесение во главу угла этих целей и позволяет дифференцировать рассматриваемый сервитут от иных вещных прав и в конечном счете прийти к пониманию, что он является обязательственным отношением, а возникновение вещного права на объект, ради которого произведено обременение земли, поставлено в зависимость от воли правообладателя земельного участка.
При таком положении становится очевидным, что фактически публичный сервитут для отдельных целей является субъективным правом, возможность к реализации которого заключена в элементах специальной дееспособности отдельных
