Нормативно-правовые основы организации туристской деятельности по формированию туристского продукта

Следует отметить, что понятие «туристская деятельность» в российской правовой науке появилось сравнительно недавно, с принятием Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[53].  

До этого момента его невозможно было отыскать ни в одном русском словаре. Толковый словарь В.И. Даля, Энциклопедический словарь Ф. Брокгауза и И. Ефрона, Большой энциклопедический словарь и другие содержат в себе лишь толкование термина «туризм», но не «туристская деятельность»[54].

Если обратиться к материалам международных документов, таких как Всеобщая декларация прав человека, Манильская декларация по мировому туризму, Хартия туризма и другим, то в них также нет упоминания о туристской деятельности.

В литературе и практике понятие «туристская деятельность» имеет несколько значений. Под ней понимается, во–первых, деятельность специализированных организаций по предоставлению и организации туристических услуг и товаров, во–вторых, занятие туризмом, отдыхом, экскурсиями, досугом, в–третьих, проявление социальной политики государства[55].

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в разделе «Основные понятия» содержит следующее определение: «туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий»[56].

Это позволяет выделить три составляющих туристской деятельности:

1) туроператорская деятельность;

2) турагентская деятельность;

3) иная деятельность по организации путешествий.

Также данный закон регламентирует понятия туроператорская и турагентская деятельность.

Согласно ему, туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом.

Турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

В Проекте Федерального закона N 377260-3 "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации"[57] были предложены следующие определения:

туроператорская деятельность - предпринимательская деятельность по организации и возмездному оказанию комплексных туристских услуг, осуществляемая юридическим лицом - туристской организацией ("туроператором") от своего имени, за свой счет и под свою ответственность;

турагентская деятельность - предпринимательская деятельность по оказанию информационно-консультационных услуг, а также посредническая деятельность, осуществляемая туристской организацией ("турагентом") в интересах, по поручению и за счет субъектов туристской индустрии и потребителей.

Согласно ГОСТу Р 50690-2017 «Туристские услуги. Общие требования»[58], туристская деятельность включает в себя оказание основных и дополнительных (сопутствующих) туристских услуг.

Закон не раскрывает суть «иной деятельности по организации путешествий». Представляется, что под такой деятельностью следует понимать любую деятельность физических и юридических лиц, в т. ч. посредническую, по реализации конституционных прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, кроме деятельности, направленной на формирование, продвижение и реализацию туристского продукта^[59].

Данная деятельность, на наш взгляд, осуществляется миграционными органами и состоит в выдаче заграничных паспортов и туристских виз; в санитарно-эпидемиологической поддержке туристов; в продаже и обмене иностранной валюты; в продаже и бронировании билетов на различные виды транспорта, в работе инструктора-проводника, а также оказании экстренной помощи в случае эвакуации туриста и т.д.

Разработка туристского продукта и формирование туров, предоставление основных и дополнительных услуг составляют технологию туристского обслуживания, то есть производство конкретного туристского продукта, предназначенного для удовлетворения потребности в туристской услуге.

Статья 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"^[60] содержит понятие формирования туристского продукта. Итак, под ним закон предусматривает деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы (гиды) и другие).

Согласно статье 9 данного ФЗ, туристский продукт формируется туроператором по его усмотрению исходя из конъюнктуры туристского рынка или по заданию туриста или иного заказчика туристского продукта.

Под туроператором следует понимать лицо, от своего имени, осуществляющего предпринимательскую деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, а также по оказанию иных услуг, не связанных с перевозкой и размещением.

Разработка нового, уникального, конкурентоспособного туристского продукта – это одна из главных и нелегких задач туроператора. В формировании, продвижении и реализации туристского продукта и заключается деятельность туроператоров.

Для того чтобы турпродукт был успешно реализован на рынке, туроператоры формируют уникальный турпродукт исходя из потребностей определенного сегмента рынка или по желанию заказчика.

По мнению ученого М.А. Рындач, процесс формирования турпродукта состоит из следующих этапов:

1) исследование туристского рынка и выбор целевого сегмента потребителей;

2) сбор информации о достопримечательностях туристской дестинации и о местах размещения;

3) проектирование тура;

4) поиск партнеров;

5) планирование тура по дням, часам с учетом возможных трансферов в туристской дестинации;

6) формирование программы тура;

7) подготовка необходимой документации по туру;

8) расчет стоимости тура;

9) проектирование системы продвижения и продаж тура.[61]

Конечной целью формирования любого турпродукта является его реализация. Продвижение и реализация туристского продукта может осуществляться туроператором самостоятельно либо через турагентов. В этом случае, туроператоры заключаются договора в письменной форме между туроператором и тур агентом, с одной стороны, и туристом или иным заказчиком – с другой.

А.Ш. Манеров, А.В. Шигаев считают, что в туризме формирование и потребление турпродукта происходит отдельно. Покупая в туристической фирме туристский продукт, турист оплачивает право на его получение во время своего путешествия.

По мнению данных ученых, создание нового турпродукта последовательно проходит через следующие этапы:

1) Генерирование идей относительно турпродукта, его количественных и

качественных свойств на основе постоянного изучения действительного и

потенциального спроса. Эта работа должна проводиться постоянно, так как в

туризме мода, привязанности, предпочтения часто меняются.

2) Разработка концепции нового турпродукта. Заключается в

предоставлении ему конкретных потребительских свойств, соответствующих

спросу целевого рынка и материально - техническим и финансовым

возможностям турфирмы. Имеется в виду выбор маршрута, программы, вида

туризма, набора и классности услуг.

3) Пробный маркетинг, означающий продажу на рынке первой партии

нового турпродукта с целью определения отношения к нему потенциальных

покупателей, а также выявления и устранения возможных недостатков.

4) Коммерциализация нового турпродукта, заключающаяся в организации

его массовой продажи.[62]

Развитие рынка туристских услуг актуализирует необходимость разработки средств регулирования отношений в сфере туристской деятельности. Развитие туризма невозможно без его надлежащего нормативно-правового регулирования. Динамикой развития туристского рынка обусловлена необходимость постоянного совершенствования законодательных актов в данной сфере, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туриндустрии.

Рассмотрим и проанализируем нормы права, регулирующие процесс формирования туристского продукта (турпакета).

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[63] представляет собой единственный федеральный нормативно-правовой акт, составляющий основу правового регулирования туристической деятельности в России.

В нем закреплены понятие туристской деятельности, принципы, цели, основные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности.

Также указанный закон рассматривает меры государственного регулирования туристской деятельности, среди которых основное место принадлежит нормативно-правовому регулированию туристической деятельности. Основной объект реализации туристской услуги - туристский продукт.

Отдельные субъекты Российской Федерации принимают региональные законы и программы развития туризма. Цель этих документов — создание высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах.

Федеральное агентство по туризму (сокращенно Ростуризм) — федеральный орган исполнительной власти в Российской Федерации. Агентство было создано указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»[64]. Основными задачами Ростуризма являются проведение государственной политики в сфере туризма, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Принятие Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации»[65] также направлено на повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах через развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.[66]

Указ Президента «Об утверждении Основ государственной культурной политики»[67] определяет главные направления государственной культурной политики и представляют собой базовый документ для разработки и совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих процессы культурного развития в Российской Федерации, а также государственных и муниципальных программ.

Основным содержанием норм законодательства об основных направлениях, принципах и условиях туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Эти аспекты являются наиболее актуальными в последние годы.

Современный туристский рынок насыщен разнообразными предложениями. Туроператоры каждый год вводят на рынок много новых туров, что приводит к необходимости совершенствования и повышения качества турпродуктов. Учет разнообразных факторов, влияющих на качество закладывается на стадии проектирования турпродукта. Учет организационно-экономических аспектов является основополагающей базой для создания качественного турпродукта. При этом необходимо учитывать все уровни формирования турпродукта – от анализа туристских предпочтений до проектирования эффективной системы продвижения.

Основные направления совершенствования регулирования в сфере туризма предполагают разработку нормативно-правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма; к ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма. На необходимость совершенствования законодательства в данной сфере общественных отношений неоднократно указывалось в юридической литературе.