Федеральная целевая программа «Жилище» в механизме реализации права граждан на жилище в Российской Федерации

        Федеральная целевая программа «Жилище» — государственная программа Российской Федерации в области жилищной политики.

В настоящее время действует программа на 2011—2015 годы, принятая Постановлением Правительства РФ № 1050 от 17 декабря 2010 г. Включает следующие подпрограммы:

• «Обеспечение жильем молодых семей»
• «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»
• «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»
• «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации»

Кроме того, предусмотрено финансирование мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, проведение научно-исследовательских работ.

Ранее действовала программа на 2002—2010 годы, включавшая следующие подпрограммы:

• «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»
• «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»
• «Обеспечение жильем молодых семей»
• «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»

Программа является основным инструментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

        В эпоху перестройки, в хаосе зарождающейся экономики еще работали какие-то программы, возводились дома, расселялись последние бараки и первые пятиэтажки. Но государство уже отказалось от неподъемной роли монопольного инвестора, подрядчика и собственника жилых зданий, а частные организации еще были не готовы к полноценному включению в процесс жилищного строительства.

Проблема состояла еще и в том, что в сознании как минимум трех поколений советских людей утвердилось отношение к жилью как к бесплатному социальному благу. Право на безвозмездное получение и владение жильем было неоднократно зафиксировано в законодательных документах. Даже в разгар перестройки, в «Основах жилищного законодательства Союза ССР и Союзных республик» (в редакции Закона СССР от 22 мая 1990 года N 1501-1) в статье 7 утверждалось право на получение гражданами СССР в бессрочное пользование жилого помещения в домах государственного или общественного жилищного фонда. Преодоление этого стереотипа требовало некоторого времени и усилий, но еще настоятельнее ощущалась необходимость в нормативной проработке новых принципов жилищной политики.

        Первая попытка на этом направлении была предпринята в 1993 году. Государственная целевая программа «Жилище», одобренная постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595 задала курс на устранение государственной монополии на жилищное строительство и ЖКХ. Констатировав, что в городах России в государственной и муниципальной собственности находится около 80% жилого фонда (из них 44% на балансе государственных либо муниципальных предприятий или учреждений), программой «Жилище» была задана тенденция на рост доли жилищного фонда в частной собственности за счет приватизации и развития частного коммерческого жилищного строительства.

        С целью реализации программы был образован Фонд развития жилищного строительства, который формировался частично за счет средств бюджета, а частично за счет частных инвестиций, региональных вливаний и благотворительных взносов. Средства Фонда расходовались на создание социального жилья, инженерную подготовку строительных территорий всех форм собственности, ремонт и реконструкцию объектов ЖКХ и др.

        Жизнь настоятельно требовала новых подходов к решению жилищной проблемы, но только в 2001 году постановлением Правительства Российской Федерации № 675 была принята федеральная целевая программа «Жилище», которая указала пути решения проблемы создания и развития жилищной сферы в современных экономических условиях, и определила основные задачи в этой области на 2002-2010 гг.

        В сентябре 2005 года Президентом России в обращении к Правительству было объявлено о приоритетных национальных проектах, направленных на улучшение качества жизни и благосостояния народа за счет «инвестиций в человека как в будущее России». Среди четырех основных категорий: образование, жилье, здравоохранение и сельское хозяйство, приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» выделялся своей проработанностью и четкостью поставленных задач. К этому времени в стране уже заканчивался 1 этап ФЦП «Жилище» на 2002-2005 годы, поэтому не составляло труда продлить действие программы, подключив к национальному проекту в качестве механизма его выполнения.

        Первый этап ФЦП «Жилище» содержал 7 подпрограмм:

• «Государственные жилищные сертификаты на 2004 - 2010 годы»;
• «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»;
• «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»;
• «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»;
• «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур"»;
• «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»;
• «Обеспечение жильем молодых семей».

        Сюда же можно отнести и мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», а также мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, в том числе по обеспечению жильем молодых ученых.

        На II этапе часть подпрограмм объединили, а подпрограмму по расселению из ветхих домов и вовсе исключили. В настоящий момент работают подпрограммы:

• «Обеспечение жильем молодых семей»;
• «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»;
• «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»;
• «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»;
• мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан по мере принятия соответствующих законодательных актов.

        Действующий этап ФЦП «Жилище» охватывает 2011-2015 годы и направлен на достижение двух основных целей:

• формирование рынка доступного жилья эконом-класса;
• обеспечение жильем некоторых категорий граждан.

Для решения поставленных задач планируется:

• увеличить объем строительства нового жилья в 2015 году до 90 млн. кв. метров (2010 год - 53 млн. кв.м.);
• повысить уровень обеспеченности жилплощадью в среднем до 24,2 кв. м на человека (2010 г. – 21,7 кв.м.);
• за четыре года улучшить жилищные условия за счет средств федерального бюджета 90 тысячам семей некоторых категорий граждан;
• повысить индекс доступности приобретения жилья на 20%.

        Задачи, решаемые подпрограммами ФЦП «Жилище», направлены на снижение срока накопления средств на благоустроенное жилище и обеспечение жильем определенных категорий населении.

        Из всех мероприятий, предусмотренных ФЦП «Жилище», широко известна подпрограмма: «Молодой семье – доступное жилье», является наиболее актуальной и популярной.

        В рамках программы молодые семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, где возраст каждого члена семьи не превышает 35 лет, могут получить социальные выплаты на приобретение жилья эконом класса или на строительство собственного скромного дома в размере 30% расчетной (средней) стоимости жилья. При этом молодая семья должна иметь начальный капитал не менее 20% расчетной стоимости жилья или право на получение ипотеки или кредита на необходимую сумму.

        Во всех регионах, кроме Москвы, применяется следующий алгоритм приобретения жилья в соответствии с правилами и за счет средств, выделенных по программе «Жилище»:

• постановка на учет в регионе в качестве участника Подпрограммы и ожидание своей очереди;
• получение свидетельства в порядке очередности и передача его в уполномоченный региональными властями банк;
• подбор жилища и оплата по договору купли-продажи через уполномоченный банк с добавлением 70% собственных средств.

        В Москве молодым семьям не дается право выбора квартиры в коммерческих домах. Социальные выплаты можно потратить только на приобретение квартиры из жилищного фонда города Москвы по двум примерно равнозначным схемам: приобрести квартиру у города в рассрочку либо приобрести квартиру в ипотеку. В первом случае квартира остается в собственности Москвы до полного выкупа; во втором – передается молодой семье по традиционной ипотечной схеме. Кроме того, в столице установлены более жесткие требования к семье: необходимо наличие детей, либо стаж в зарегистрированном браке не менее года. В Программу принимаются только граждане Российской Федерации, при этом один из супругов должен иметь не менее 10 лет постоянной регистрации в Москве. В рамках Программы «Молодой семье – доступное жилье» в 2012-2015 гг. планируется обеспечить жильем не менее 21 тысячи семей, в том числе не менее 1,4 тысяч семей за счет кооперативного жилищного строительства. На эти цели из бюджета г. Москвы выделено 49 млн. рублей.

        Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»

        Эта подпрограмма самая затратная. На нее выделяется на 2011 – 2015 годы из федерального бюджета 175,2 млрд. рублей для предоставления жилья 86,9 тысяч семей. Особенность подпрограммы в том, что она носит межотраслевой и межведомственный характер и для ее реализации необходимо участие федерального центра. В состав граждан, перед которыми государство несет обязательство, входят лица, уволенные с военной или иной службы - сотрудники МВД, ФСБ, ГУИОН, МЧС, состоявшие до 1 января 2005 г. на жилищном учете, а также граждане, получившие право на социальную выплату от федеральных или местных органов исполнительной власти.

        Министерством регионального развития Российской Федерации была проведена инвентаризация этих категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Получилась следующая картина: всего установлено 428791 семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе:

• 157 тысяч семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, подлежащих увольнению с военной службы (службы), в том числе подлежащих отселению из закрытых военных городков и поселков;
• 20 тысяч семей граждан, уволенных с военной службы (службы), вставших до 1 января 2005 г. на жилищный учет;
• 1001 семья россиян, выселяющихся с комплекса "Байконур";
• 12,6 тысяч семей граждан, принимавших участие в ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф;
• 24,3 тысячи семьи вынужденных переселенцев;
• 214 тысяч семей граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера.

        Насколько успешно будет выполняться эта программа, зависит от соблюдения плановых показателей, однако, даже при беглом взгляде на диаграмму, приведенную выше, заметно, что отношение к расселяемым семьям довольно неравномерное. Так, в 2012-2015 годах планируется обеспечить жильем:

• 100% - «байконурцев» и военнослужащих, уволенных из армии и полиции;
• 92% - ликвидаторов аварий на АЭС;
• 22% - военнослужащих, подлежащих увольнению;
• 16% - вынужденных переселенцев;
• 8% - граждан, выезжающих с Крайнего Севера.

        Отдельные категории граждан, обеспечивающиеся жильем за счет финансирования по ФЦП «Жилище», определяются на основании решений Президента Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации.

        В 2011-2015 гг. запланированы следующие мероприятия:

• обеспечение жильем федеральных государственных гражданских служащих: прокуроров и следователей, спасателей аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований МЧС России;
• обеспечение жильем молодых ученых и других сотрудников Российской академии наук;
• софинансирование мероприятий по приведению объектов г. Волгодонска Ростовской области в состояние, обеспечивающее безопасное проживание его жителей;
• переселение граждан из аварийных домов, расположенных в зоне БАМа;
• переселение граждан, проживающих в гг. Норильске и Дудинке, в районы с благоприятными климатическими условиями и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры г. Норильска.

        На финансирование мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета в 2011 - 2015 годах предусматривается 50,52 млрд. рублей. Их реализация позволит улучшить жилищные условия более 31,59 тыс. семей и построить более 1,7 млн. кв. метров жилья экономкласса.

        Основным механизмом реализации подпрограмм является выдача жилищных сертификатов.

        Сертификат – это именное свидетельство, удостоверяющее право владельца на получение социальной выплаты на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета. Жилищный сертификат не является ценной бумагой и выпускается по мере выделения средств из федерального бюджета в рамках ФЦП «Жилище». Выдают сертификаты соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления при условии сдачи и выезда из занимаемых помещений семьи участника подпрограммы.

        Государственные жилищные сертификаты различаются по сериям:

• УВ - для увольняемых военнослужащих, сотрудников МВД, ФСБ, ГУИОН, МЧС;
• ГУ - граждане, уволенные с военной службы и получающие сертификат в субъектах России;
• БК - для переселяемых из Байконура;
• ПС - для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера;
• В - вдовы военнослужащих, погибших во время службы в Вооруженных силах;
• ГА - молодые ученые.

        Получив сертификат, участник подпрограммы должен в течении 2-х месяцев выбрать регион для проживания и сдать сертификат в местный банк, уполномоченный на сопровождение ФЦП «Жилище». Банк открывает счет, на который зачисляется социальная выплата и, по желанию владельца сертификата, его собственные средства, которые он собирается вложить в приобретение жилья.

Затем участник подпрограммы должен выбрать квартиру или индивидуальный дом, отвечающий санитарным и техническим требованиям, и благоустроенный применительно к условиям населенного пункта. После заключения договора купли-продажи жилья банк переводит средства бывшему владельцу (только по безналичному расчету!). На эти операции отводится 9 месяцев с учетом времени на оформление документов.

        Размер социальной выплаты вычисляется исходя из нормы предоставления жилья: 33 кв. м - для одиноких граждан, 42 кв. м - на семью из 2 человек, 18 кв. м - на каждого члена семьи, состоящей из 3 человек и более и вычисляются:

• для уезжающих с Крайнего Севера и молодых ученых по средней рыночной стоимости, действующей в регионе;
• для остальных категорий граждан по нормативу стоимости жилья по Российской Федерации.

        Более подробно права и обязанности участников подпрограмм изложены в Правилах выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы (Постановление Правительства от 21 марта 2006 г. № 153 с изменениями и дополнениями).

          Разработчиком и заказчиком этой подпрограммы «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» является Министерство регионального развития РФ, которое проводит последовательную политику по стимулированию регионов, где введены соответствующие их требованиям системы хозяйствования. На эти цели в 2011 - 2015 годах отводится средств федерального бюджета - 21,07 млрд. рублей и планируется привлечь средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на такую же сумму.

        В результате целенаправленных денежных вливаний, в лояльных Минрегионразвитию субъектах РФ будет развиваться массовое строительство жилья экономкласса, а отсталые регионы пусть сами застраиваются, как хотят.

        Впрочем, требования Минрегионразвития не содержат каких-то особенных моментов и заключаются в четком планировании строительной деятельности и проведении политики стимулирования частной инициативы. Самое главное - должна быть разработана региональная программа развития жилищного строительства, предусматривающая:

• введение упрощенного порядка предоставления земельных участков под малоэтажное жилищное строительство;
• разработку документов территориального планирования;
• комплексное развитие коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства;
• развитие социальной инфраструктуры для строительства жилья экономкласса;
• стимулирование частной инициативы граждан в жилищном строительстве;
• формирование условий для создания жилищных некоммерческих объединений граждан, в том числе жилищно-строительных кооперативов;
• развитие местной строительной индустрии и промышленности строительных материалов;
• реализацию проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства;
• осуществление мероприятий по обеспечению жильем семей, имеющих право воспользоваться средствами материнского капитала в целях улучшения жилищных условий;
• строительство жилья экономкласса, в том числе малоэтажного, отвечающего стандартам ценовой доступности, энергоэффективности и экологичности.

        Субсидии в рамках данной подпрограммы могут быть использованы как на строительство и реконструкцию жилых домов, объектов социальной инфраструктуры и предприятий строительной индустрии, так и на прокладку автомобильных дорог в новых микрорайонах.

        Минрегионразвития следует своей стандартной схеме, испытанной на программе расселения аварийных и ветхих домов. Но в отличие от той программы, вызвавшей повышение социальной напряженности в ряде регионов, здесь побочным эффектом может быть разве что увеличение уровня бюрократизации органов местного самоуправления.

             Еще одна подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»должна была завершиться в 2010 году, но к назначенному сроку не все работы были закончены. Из 315 пунктов осталось завершить 21 проект по строительству и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. Кроме того, во многих случаях устарела проектная документация, разработанная в 1984 - 1999 годах, что увеличило стоимость работ и сроки ее выполнения. Поскольку в приложении к паспорту подпрограммы приводится конкретный список строящихся объектов, останавливаться на этом не буду, замечу лишь, что планируемый результат: снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры с 60% в 2004 году до 50% по оценкам экспертов так и не был достигнут, хотя работа проделана огромная.