Регулирование продукции

2.1.1.Что такое регулирование?

Регулирование можно определить как любую меру или действие, предпринятые правительственным органом, который действует как орган, контролирующий поведение отдельных лиц или групп в рамках полномочий данного органа. Механизм регулирования включает основные законы и вспомогательные инструменты, разработанные правительством, а так же правила, опубликованные правительственными и неправительственными организациями в рамках их полномочий.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет три категории регулирования:

• экономические регулирования, которые влияют непосредственно на рыночные решения;

• социальные регулирования, которые обеспечивают защиту здоровья людейи безопасность, а так же защиту окружающей и социальной среды;

• административные регулирования, которые являются административными требованиями, посредством которых правительства осуществляют сбор информации и воздействуют на отдельные решения, устанавливая требования к лицензированию и т.д.

Регулирующим пространством для правительств и законодателей является пространство, требующее повышенного внимания к системному анализу и пересмотру существующих и новых регулирующих предложений. Такое внимание объясняется тремя основными факторами – стремлением правительств эффективно управлять своими регулирующими обязанностями; стремлением тех, на кого распространяется регулирование, к обеспечению эффективных регулирующих режимов и режимов соответствия; и всебольшим признанием преимуществ, которых можно добиться в результате совместной регулирующей деятельности правительств стран-участниц.

2.1.2.Формы регулирующих мер

Самые высокие экономические показатели достигаются по мере движения стран к открытым и прозрачным рынкам сбыта, когда интересы сообщества обеспечиваются без чрезмерного регулирования деятельности предприятий. Всвязи с этим перед выполнением обязательных требований правительства должны рассмотреть все имеющиеся в наличии процедуры регулирования и отдать предпочтение принятию минимального эффективного регулирования, достаточного для достижения запланированных результатов.

Не ограничивая формы регулирующих мер, наиболее признанными являются приведенные ниже.

Статус-кво. Статус-кво должно всегда рассматриваться как возможный вариант. Возможные варианты выбора невсегда приводят к результату, который лучше сложившегося положения.

Обращение в суд. Правительства могут «отказаться» от подхода к регулированию и положиться на общее право, что-бы обеспечить соответствующее поведение отдельных лиц и предприятий. Посредством обеспечения доступа к средствам судебной защиты стороны могут принудительно осуществить свои права и не полагаться на действия правительства. Средства судебной защиты могут, однако, быть неопределенными, неоперативным и или слишком дорогостоящими, что-бы обеспечить эффективность изменения поведения.

Для страховки от расходов, связанных с применением средств судебной защиты, в некоторых странах действуют системы страхования юридической ответственности за качество продукции, которые защищают интересы отдельных групп (напри-мер, потребителей) от конкретных рисков. Такие системы страхования, которые создаются, поддерживаются или требуются для применения в странах, могут включать обеспечение здоровья людей и их безопасности. В таких случаях системы страхования устанавливают соответствующий уровень контроля без непосредственного вмешательства правительства.

Законы о юридической ответственности. Поскольку страны обращают все большее внимание на предупредительные меры, то выбираемые ими регулирующие меры предусматривают сокращение рисков. Однако сам по себе риск не является достаточной причиной для вмешательства правительств в деятельность рынков сбыта. Применение технических регламентов может быть и необязательным, если те, кто способен сократить степень рискав результате несчастных случаев и/или ущерба, имеют эффективные стимулы для своей деятельности в этом направлении. Сокращение степени риска может бытьдостигнуто с помощью законов, в соответствии с которыми изготовитель/поставщик несет ответственность за ущерб, причиненный в результате их деятельности. Строгие, прозрачные законы о юридической ответственности являются эффективными механизмами, стимулирующими изготовителей или поставщиков к подготовке и обучению потребителей, рабочих и других по проблемам, связанным с рисками, которые могут быть в не их непосредственной компетенции.

Экономические механизм ы. Целью применения экономических механизмов является оказание воздействия на поведение рынка посредством изменения соотношения ценна товары. Такие механизмы могут быть более эффективными по сравнению с обязательным регулированием, поскольку они позволяют отдельным лицам обеспечить достижение компромиссов с учетом затрат и экономического эффекта. Всвязи с этим они могут обеспечить выполнение необходимых регулирующих мер с наименьшими для них затратами. В результате применения таких экономических механизмов можно сократить расходы на принудительное поведение.

Воздействие на поведение рынка может быть непосредственным (например, посредством налогообложения или сборов с потребителей) или косвенным (например, посредством контроля всего объема поставки). Экономические механизмы применяются, как правило, в качестве реакции на внешние эффекты, что бы они учитывались пр ипринятии решений попроблемам производства и потребления.

Программы обучения. Этот вариант регулирующих мер повышает функциональную деятельность рынка, позволяя отдельным лицам принимать более эффективные решения в результате повышения уровня знаний. Основным преимуществом этого варианта является право отдельных лиц на выбор имеющейся в наличии информации, а не навязывать единое решение для всех. Данный подход неустанавливает законодательно обязательных правил поведения. Вместо этого цели достигаются посредством обучения и убеждения.

Предоставление информации или обучение может быть не менее эффективным, чем принуждение к достижению запланированных результатов. Информация может распространяться в результате действия правительства, требующего от компаний предоставления информации потребителям по отдельным характеристикам или качественным свойствам изделия, сбора такой информации и ее представления общественности.

Программы обучения могут улучшить запланированные результаты при сохранении возможности выбора для потребителя. Даже плохо информированные потребители имеют больше информации, чем правительства, о том, что является для них предпочтительнее, своем финансовом положении, уровне квалификации и т.д. С другой стороны, правительства могут получать критическую информацию для потребителей. Намного проще предоставить информацию потребителям, чем пытаться собрать всюинформацию, которая необходима для правительства, что бы изменить его мнение о том, когда и как продукция должна использоваться. Например, может быть, на этикетках к бытовым приборам лучше давать информацию по использованию энергиии неустанавливать нормы ее эффективности, поскольку правительство не знает, будет ли печь установлена в хорошо или плохо изолированном доме, будет ли кондиционер эксплуатироваться каждый день или только по воскресным дням, сколько человек будут принимать душ, пользуясь для этого водонагревателем, и сколько будут стирать белье в стиральной машине. Все эти условия изменяют анализ эффективности конкретных решений по применению энергии.

Однако следует отметить, что административная задача по сбору и ведению информации в рамках обязательных систем предоставления информации может вызвать затруднения. Кроме того, предоставленная информация должна легко пониматься или восприниматься потребителями.

Добровольные стандарты. В контексте существующих общественных структур поддержка или положительное отношение правительства к применению добровольного стандарта или процедуры соответствия может быть так же эффективна в качестве регулирующей меры, как и применение установленной законом процедуры, поскольку в данном случае правительство не несет расходов, связанных с обязательным режимом оценки соответствия. Предполагается, что добровольные стандарты, разработанные с согласия всех держателей акций, должны устанавливать необходимые требования на продукцию, поставляемую на рынок. Следовательно, процедура соответствия, предусматривающая применение добровольных стандартов, должна рассматриваться как эффективная альтернатива обязательному регулированию. Нет необходимости говорить о том, что приведение добровольных стандартов в соответствие с международными стандартами потребует максимальных усилий.

Саморегулирование в промышленности. Саморегулирование можно определить как соглашение, в рамках которого организованная группа (например, промышленная ассоциация) регулирует поведение своих членов. Преимущества саморегулирования заключаются в том, что соблюдение правил не должно вызывать проблем, поскольку они устанавливаются участниками группы. Включение изменений в правила и их актуализация могут проводиться быстрее и обходиться дешевле для правительств, поскольку группа берет на себя расходы по регулированию. Надзор правительства при этом может быть необходим для обеспечения защиты интересов общественности, а не частных интересов регулируемой группы.

Своды правил. Добровольные системы стандартизации могут создаваться частной организацией или группой частных организаций на основе сводов правил, действие которых распространяется на такие вопросы, как применение стандартов, установление требований к предоставлению информации или механизмы разрешения разногласий. Своды правил могут быть эффективными инструментами обеспечения доверия потребителя и эффективной связи между потребителями и постоставщиками. Эффективность сводов правил зависит от количества членов в системе, санкций за несоответствие продукциии степени участия потребителей в развитии и контроле системы.

Своды правил зачастую разрабатываются на основе консенсуса с участием тех, кто их будет применять. Кроме того, они, как правило, разрабатываются специалистами, хорошо знающими ситуацию, и всвязи с этим должны лучше отвечать экономическим условиям и условиям конкуренции по сравнению с техническими регламентами. Следует иметь ввиду, что действие сводов правил ограничивается эффективными законами конкуренции, предупреждающими их применение для снижения конкуренции или создания картелей де-факто.

2.2.Технический регламент.

Технический регламент является документом, принятым органом власти, который содержит обязательные технические требования либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт, документ технических условий или свод правил. Технические регламенты могут устанавливать тип изделия, который неприемлем для производства, тип изделия, который может производиться, или необходимый результат. По своему характеру технические регламенты влияют на тип продукции, которая может производиться. Технические регламенты представляют собой наиболее строгую форму контроля правительства и в идеале должны применяться только в ситуациях, когда ни один из вышеуказанных вариантов регулирования продукции не обеспечит должную защиту здоровья людей, безопасности для окружающей среды.

2.2.1.Технические регламенты на эксплуатационные характеристики

Существует два основных вида технических регламентов:

• предписывающие регламенты, точно определяющие средство достижения установленного результата;

• регламенты на эксплуатационные характеристики, точно устанавливающие запланированную цель, но позволяющие регулируемому объекту определить свой метод достижения результата.

Предписывающие регламенты устанавливают только одно средство достижения запланированной цели и, следовательно, могут создавать препятствия для торговли и экономического развития. Предприятия связаны одним решением и не имеют возможности принятия других, возможно, более экономичных решений, обеспечивающих соответствие. Предписывающие регламенты могут препятствовать техническому прогрессу и создавать барьеры на пути внедрения новых технологий.

Однако предписывающие регламенты обеспечивают уверенность для регулируемых организаций и тех, кто определяет, была ли достигнута запланированная цель. Всвязи с ограничениями, вызванными отсутствием достаточной гибкости, предписывающие регламенты следует применять только при наличии исключительно ограниченных возможностей достижения запланированной цели или когда проблема, накоторую распространяется регулирование, является статической. Втаких случаях уверенность может быть предпочтительнее гибкости. С другой стороны, применение регламентов на эксплуатационные характеристики обеспечивает большую степень гибкости и позволяет регулирующим объектам определять наиболее эффективный метод обеспечения соответствия.

Техническим регламентам на эксплуатационные характеристики отдается, как правило, предпочтение над предписывающими регламентами, поскольку они обеспечивают гибкость и достижение цели. Такие регламенты являются наименее ограничительной формой регулирования торговли и одобряются странами-участниками АТЭС, что подтверждается принятием документа «Руководящие положения АТЭС по разработке, принятию и пересмотру технических регламентов», и участниками ВТО, что удостоверяется Статьей 2.8 Соглашения по ТБТ (техническим барьерам в торговле) ВТО, в соответствии с которой: «При необходимости участники применяют технические регламенты, устанавливающие требования на эксплуатационные характеристики, а не на конструктивные или описательные».

Основное преимущество регламентов на эксплуатационные характеристики заключается в том, что они позволяют принимать различные технические решения при условии, что результаты будут аналогичными. Такие регламенты обеспечивают гибкость для изготовителей, которые могут демонстрировать соответствие в результате достигнутых результатов, а предприятия могут развивать технический прогресс и внедрять новые технологии. Однако при анализе регламентов на эксплуатационные характеристики ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) сделала следующие выводы:

– применение регламентов на эксплуатационные характеристики может вызвать неуверенность относительно того, что составляет приемлемое соответствие;

– такие документы приемлемы только в ситуациях, когда регулируемый объект находится в лучшем положении, чем регулирующий орган, с точки зрения понимания и рассмотрения возможных причин проблем, которые решаются посредством регулирования;

–регламенты могут затруднить процесс контроля и обеспечения соответствия для регулирующих органов.

Указанные проблемы приводят к неуверенности, которая возникает в результате возможного применения различных методов достижения соответствия. Представляется спорным, что регламенты на эксплуатационные характеристики ставят в не выгодное положение некоторые предприятия, особенно мелкие и средние, которым может потребоваться ориентироваться на руководящие положения или которые предпочитают использовать другие методы обеспечения соответствия регулирующим требованиям на своих рынках и при экспорте продукции. В связи с этим мелкие и средние предприятия предпочитают обеспечить законодательную уверенность на основе утвержденных или рекомендованных методов соответствия и не нести расходов, связанных с юридическим и консультациями и страхованием ответственности, которые зачастую ассоциируются с соответствием требованиям регламентов на эксплуатационные характеристики.

Одним из методов решения этой проблемы для регулирующих органов является предоставление регламентов на эксплуатационные характеристики, включающих ссылки на альтернативные предписывающие стандарты (так называемые «решения, направленые на достижение соответствия»). Такие предписывающие стандарты могут эффективно использоваться в качестве примеров для оказания помощи мелким и средним предприятиям прио беспечении соответствия. Соответствие может быть достигнуто в результате применения предписанных решений, направленных на достижение соответствия или альтернативного решения, которое может рассматриваться как обеспечивающее достижение регулирующих задач. Такой подход придает гибкость и оперативность продвижения на рынок регламентов на эксплуатационные характеристики, а также уверенность в предписывающих документах для тех, кто предпочитает ориентироваться на этот вариант и в будущем.

2.2.2. Ссылка на добровольные стандарты

Отмечая преимущества технических регламентов на эксплуатационные характеристики и применения метода ссылок на стандарты и установленные руководящие положения как решения, направленные на достижение соответствия, страны-участницы должны быть внимательны к тому, как применяется метод ссылки. Стандарты, особенно добровольные, разработанные как национальными, так и международными организациями по стандартизации, не обязательно разрабатываются с целью их возможного принятия или приведения ссылок на них в документах, устанавливающих обязательные требования. В связи с этим добровольные стандарты могут включать аспекты, не имеющие значения для законной цели регламентов, в которых на них делаются ссылки.

Соответственно в регламентах должны приводиться ссылки только на те части стандарта, которые минимально необходимы для выполнения регулирующей цели.

Принятие общих стандартов сокращает ограничительные эффекты регулирования в торговле. Изготовителям выгодно устранять искусственное разделение между рынками, которое создается различиями в стандартах. Вместо производства многочисленных небольших партий для каждого рынка, участником которого они хотят стать, изготовители могут изготовить единый вариант продукции, приемлемый для всех рынков. Такой подход может привести к значительной экономии расходов за счет производства нескольких партий.

Соглашение ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле) одобряет принятие международных стандартов как механизма устранения технических барьеров в торговле. В частности, Соглашение по ТБТ констатирует: разработка, принятие и применение технических регламентов в соответствии с международными стандартами предполагают, что регламенты не создадут ненужного барьера для международной торговли.

Однако международные стандарты должны разрабатываться открыто и прозрачно и исключать возможность дискриминации. Они должны отвечать назначению, требованиям рынка, регулирующим положениям, требованиям научно-технического прогресса и не препятствовать конкуренции на рынках сбыта. Кроме того, международные стандарты должны периодически пере-сматриваться на предмет соответствия указанным вышет ребованиям.

В рамках АТЭС страны-участницы взяли на себя обязательства:

• привести, по мере возможности[1], свои стандарты в соответствие с международными к 2010 году для промышленно развитых страник 2020 году – для развивающихся стран;

• привести, по мере возможности, свои стандарты на радио-аппаратуру и их части, телевизоры, видео аппаратуру, холодильники, кондиционеры, промышленные роботы, резиновые хирургические и проверочные перчатки и этикетирование пищевых продуктов в соответствие с международными к 2000 году для промышленно развитых страник 2005 году – для развивающихся стран;

• привести свои стандарты на электробезопасность и электромагнутную совместимость в соответствиес МЭК 60335 и серией стандартов СИСПР (специальный международный комитет по радиопомехам) соответственно к 2004 году для промышленно развитых страни к 2008 году – для развивающихся стран.

2.2.3.Эквивалентность

При отсутствии международных стандартов страны-участники могут обеспечить достижение аналогичных положительных результатов путем применения или признания стандартов других стран. Принятие технических регламентов или стандартов другой страны, даже если стандарты не являются идентичными, может дать значительный положительный эффект для промышленности и регулирующих органов. В промышленности таким результатом является устранение последствий разделения, вызванных различиями в стандартах. Проблемы, стоящие перед регулирующими органами одной страны, зачастую являются проблемами другой страны. Регулирующие меры, совместно принятые странами, достигают, как правило, аналогичного уровня защиты здоровья людей и безопасности в своих странах. Следовательно, странам-участницам необходимо предоставить возможность указания соответствия требованиям стандартов другой страны в качестве приемлемого решения при условии, что такие стандарты отвечают задачам регулирования в этих странах. Это может быть достигнуто приведением ссылок на стандарты другой страны как решения, направленного на достижение соответствия.

Этот процесс облегчает деятельность промышленности, способствует развитию торговли и поддерживается Соглашением ВТО по ТБТ, которое констатирует: «Участники положительно относятся к принятию эквивалентных технических регламентов других членов, даже если они отличаются от регламентов их стран при условии, что эти регламенты отвечают задачам регулирования в этих странах».

Итак, меры, предпринимаемые для минимизации ограничительных последствий в торговле в результате применения технических регламентов, включают:

•принятие технических регламентов на эксплуатационные характеристики, а не предписывающих регламентов;

• приведение при ссылке на добровольные стандарты только ссылок на стандарты или их части, необходимые для достижения законной цели;

• сокращение различий в регулирующих требованиях посредством принятия или приведения стандартов стран в соответствие с международными стандартами;

• принятие стандартов и/или технических регламентов других стран при условии, что стандарты и/или технические регламенты адекватно отвечают задачам регулирования в этих странах.

Оценка соответствия

2.3.1.Процедуры оценки соответствия

Процедуры оценки соответствия подразделяются, как правило, на две категории. Первая категория включает процедуры, в соответствии с которыми продукция оценивается до ее поступления на рынок. Такие процедуры оценки соответствия или требования за частую называют «предрыночными» процедурами оценки соответствия и проводятся как утверждение типа, регистрация, лицензирование (при импортных/торговых операциях) или инспекционный контроль.

Требования предрыночной оценки соответствия как таковые задерживают поставку продукции на рынок. В некоторых случаях такие задержки могут явитьсяп ричиной возникновения серьезного барьера для поставки на рынок и препятствовать внедрению новых, инновационных и более эффективных технологий. Это не говорит о том, что предрыночная оценка соответствия является изначально неудовлетворительной мерой. В таких областях высокого риска, как медицинские приборы и фармацевтическая продукция, предрыночная оценка соответствия может иметь особое значение для обеспечения необходимой уверенности в том, что продукция не представляет опасности для здоровья или безопасности общества.

Вторая категория процедур оценки соответствия предусматривает ответственность изготовителя или поставщика, а не регулирующего органа, за соответствие продукции, поступающей на рынок, требованиям технических регламентов. Процедуры оценки соответствия этой категории называются, как правило, процедурами заявления поставщика о соответствии (декларация о соответствии).

Однако заявление поставщика о соответствии не следует путать с оценкой соответствия как таковой. Изготовитель или поставщик все равно должен провести определенную оценку соответствия, что бы подтвердить, что поставке продукции на рынок предшествовало должное принятие необходимых мер. Такая мера является необходимой для изготовителей, поскольку она обеспечивает защитную позицию в том случае, если регулирующий орган сомневается в соответствии продукции требованиям технических регламентов при проведении надзора на рынке или такие сомнения возникают в судах при рассмотрении исково юридической ответственности за качество продукции или проявленной небрежности. Заявление поставщика о соответствии дает отраслям промышленности значительные преимущества. От поставщиков больше не требуется утверждений состороны регулирующего органа до поставки продукции на рынок. Вместо этого поставщики могут выбрать любой из органов по оценке соответствия или, в отдельных случаях, использовать свои внутренние инструменты при оценке соответствия. Однако, по мнению Комитета ВТО по ТБТ, заявления поставщика о соответствии не вовсех лучаях приемлемы. Как отмечалось выше, в отдельных случаях требуется выполнение предрыночной оценки соответствия для обеспечения соответствующего доверия к тому, что продукция отвечает требованиям технических регламентов.

2.3.2.Виды процедур оценки соответствия

Без учетов видов процедур оценки соответствия наиболее общими процедурами оценки соответствия являются: